CC BY
199
актов, противоречащих друг другу; ответственность за издание актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Тем самым законодатель создал бы важнейшую гарантию своих интересов на правовом поле России. При работе над этим законом следует опираться на труды специалистов в области теории правотворчества и правоприменения 12.
Примечания
1 См.: Лебедев В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000. С. 110.
2 Правовая система социализма: В 2 кн. Кн. 1. Правовая система социализма: понятие, структура, связи. М., 1986. С. 8.
3 См.: Питерский интеллигент всегда останется дипломатом // Известия. 2000. 23 февр.
4 Российская газета. 2000. 16 авг.
5 Российская газета. 2000. 5 сент.
6 Малько А. В. Правовая политика и российское законодательство XXI в. // Законодательство России в XXI веке: По материалам научно-практической конференции (Москва, 17 октября 2000 г.). М., 2002. С. 33.
7 Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 108.
8 См.: Гусенбеков И.И. Роль Правительства Российской Федерации в обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству // Теоретические проблемы российского конституционализма. М., 2000. С. 115.
9 См.: Чайка Ю. Министерство юстиции в системе Российской государственности // Рос. юстиция. 2002. № 9. С. 4.
10 См.: Мицкевич А. В. Акты высших органов советского государства. М., 1967.
11 Система советского законодательства / Под ред. И. С. Самощенко. М., 1980. С. 4.
12 См., напр.: Тихомиров Ю. А. Теория закона. М., 1982; Концепция развития российского законодательства / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1998; Окуньков Л. А. Вето Президента. М., 1999; Савельева Е. М. О понятии качества законов // Право и политика. 2000. № 10. С. 4 - 14 и др.
А.В. Лебедев
РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВАХ И СВОБОДАХ ГРАЖДАН
Законодательство о правах и свободах граждан, в том числе политических правах, свободах, объективно выделяется в качестве самостоятельного раздела российского законодательства. Это определяется прежде всего единством и внутренней системностью, содержательностью самих прав и свобод, ядром которых являются основные права и свободы. Системное единство присуще, в первую очередь, самим правам и свободам. Единство политических прав и свобод дополнительно задается также тем, что вся их совокупность, то есть не только основные политические права и свободы, относятся к числу конституционно-правовых, входят в ткань конституционного права, регулируются его нормами независимо от сферы их осуществления.
Объективное выделение законодательства о правах, свободах находит закрепление и в действиях, направленных на систематизацию данного раздела законодательства. Так, в Классификаторе правовых актов 1 обособляются акты, регулирующие права и свободы. В раздел «010.000.000 Конституционный строй» входит рубрика «010.060.000 Права, свободы, обязанности человека и гражданина». В ней выделяются такие подрубри-ки: «010.060.010 Общие положения»; «010.060.020 Основные (конституционные) личные права и свободы»; «010.060.030 Основные (конституционные) общественно-политические права и свободы»; «010.060.040 Основные (конституционные) социально-экономические права и свободы». Подрубрика 010.050.010 объединяет акты, регулирующие вопросы гражданства, а 010.050.020 - вопросы статуса иностранных граждан, лиц без гражданства, предоставления политического убежища.
Вопросы прав и свобод представлены и в иных рубриках и подрубриках Классификатора правовых актов. Так, например, рубрика «200.060.000 Международная защита прав человека» прямо включает подрубрику «200.060.020 Гражданские и политические права. Экономические, социальные и культурные права». Здесь же выделяется подрубрика «200.060.030 Механизм международной защиты прав человека».
Целый ряд рубрик Классификатора посвящен правам и свободам опосредованно. Они выделяются не по критерию своеобразия правопритязаний тех или иных субъектов, а по критерию своеобразия тех или иных социальных институтов (субъектов). Среди них рубрики «120.050.000 Средства массовой информации» (также 130.040.000); «130.040.020 Информационные агентства»; «130.040.030 Телевидение. Радиовещание»; «130.040.040 Печатные издания»; «010.080.000 Референдумы. Выборы. Избирательная система»; «010.110.020 Порядок формирования органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации»; «010.130.000 и 180.000.000 Судебная власть»; «010.150.060 Муниципальная служба» и «020.020.000 Государственная служба в Российской Федерации».
Какова же структура законодательства о политических правах и свободах?
Прежде всего рассмотрим ее, исходя из юридической силы соответствующих нормативных правовых актов. Фундаментальным для разбираемого раздела законодательства актом является, конечно, Конституция Российской Федерации. Она закрепляет основные политические права, свободы, принципы осуществления, гарантий названных и иных прав и свобод.
Анализ глав Конституции Российской Федерации показывает, что политические права, свободы закрепляются не только в гл. 2 Конституции РФ, специально посвященной правам и свободам человека и гражданина, но и в иных главах Конституции. Так, о самоопределении и равноправии народов говорится уже в конституционной преамбуле, а также в ч. 3 ст. 5. Право многонационального народа Российской Федерации на власть устанавливает ст. 3 Конституции. Право на гражданство зафиксировано в ст. 6, на местное самоуправление - в ст. 12. Право на объединение в политические партии впервые вытекает не из ст. 30 (гл. 2), а из ст. 13 Конституции. Все вышеперечисленные статьи содержатся в гл. 1 «Основы конституционного строя». Это, кстати, и задает их первенствующее положение в системе иных политических прав и свобод. Дело в том, что в силу ч. 2 ст. 16 Конституции никакие другие ее положения (то есть содержащиеся в гл. 2 - 9 и
в разделе втором) не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (то есть положениям гл. 1 Конституции).
Проблематика прав и свобод находит свое отражение в гл. 3 Конституции РФ (через закрепление правотворческой компетенции в этой сфере Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в последующих главах через закрепление компетенции Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, судебных и прокурорских органов). Гл. 8 Конституции целиком посвящена местному самоуправлению и содержательно детализирует право граждан на местное самоуправление.
Закрепление Конституцией принципа и гарантии прав и свобод содержится, в первую очередь, в гл. 1 и 2. Так, гл. 2 содержит положения о непосредственном характере прав и свобод, об их определяющем положении по отношению к законодательству, его применению, деятельности государственных и муниципальных органов, о равенстве прав и свобод, о равенстве всех перед законом и судом, о гарантии государственной защиты, о незакрытости содержащегося в Конституции перечня прав и свобод, о механизме их ограничения.
Надо сказать, что положения гл. 2 Конституции декларируют, в первую очередь, положения ст. 2 из гл. 1 о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Принципиальными являются также положения гл. 1 о статусе Российской Федерации как демократического, федеративного, правового государства с республиканской формой правления; о запрете на присвоение власти; о верховенстве Конституции Российской Федерации и федерального законодательства; об идеологическом и политическом многообразии, многопартийности и др.
Особое место в иерархии нормативных правовых актов о правах и свободах занимают международно-правовые источники. Среди них Международные пакты о правах человека, ратифицированные Союзом ССР в 1966 году и действующие в современной Российской Федерации в силу ее статуса правопреемника СССР. В Международном пакте о гражданских и политических правах закреплены право народов на самоопределение (ст. 1), право на свободу мысли, совести и религии (ст. 18), право беспрепятственно придерживаться своих мнений, выражать их, право на информацию (ст. 19), право на мирные собрания (ст. 21), право на свободу ассоциации с другими (ст. 22), право принимать участие в ведении государственных дел, право голосовать и быть избранным на подлинных, периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании (ст. 25).
В числе международно-правовых актов, обязательных для Российской Федерации, и Конвенция о защите прав человека и основных свобод, а также Протокол к ней. Кон -венция была принята и открыта для подписания 4 ноября 1950 года. Российская Федерация вступила в Совет Европы 28 февраля 1996 года. Тогда же от ее имени были подписаны названная Конвенция и ряд протоколов к ней. Конвенция и протоколы были ратифицированы Федеральным законом от 30 марта 1998 года. Конвенция вступила в силу для нашей страны 5 мая 1998 года в день сдачи на хранение ратификационной грамоты Генеральному секретарю Совета Европы.
Международные пакты о правах человека и Европейская Конвенция в части политических прав и свобод во многом пересекаются.
Необходимо указать, что и Пакты, и Европейская Конвенция значительное место уделяют механизмам защиты прав и свобод. Так, ст. 28 Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривает образование Комитета по правам человека, а разд. II Европейской Конвенции закрепляет статус Европейского суда по правам человека, процедуры его деятельности.
В числе международно-правовых актов назовем также Европейскую хартию местного самоуправления.
Следующее место в законодательной иерархии занимают федеральные конституционные законы (о референдуме Российской Федерации, о Конституционном Суде Российской Федерации, о судебной системе Российской Федерации, об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации). Надо сказать, что предметом федеральных конституционных законов главным образом являются не отдельные политические права и свободы, а организационные (прежде всего судебные) механизмы их обеспечения, защиты.
Далее идут федеральные законы. Среди них уже анализировавшиеся выше федеральные законы об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдумах граждан Российской Федерации, об общественных объединениях, средствах массовой информации, гражданстве Российской Федерации и многие другие.
К самостоятельным источникам федерального уровня, на наш взгляд, необходимо отнести решения Конституционного Суда Российской Федерации. Целый ряд указанных актов детализирует конституционные положения о политических правах и свободах. Это постановление о проверке конституционности пункта «г» ст. 18 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» в связи с жалобой А.Б. Смирнова от 16 мая 1996 года № 12-П, о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года №2 79 «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР» , от 25 августа 1991 года № 90 «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 года №2 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР» от 30 ноября 1992 года № 9-П 2.
Целый ряд постановлений Конституционного Суда нацелен на раскрытие конституционного содержания избирательных прав граждан 3.
Интересно постановление Суда о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации 4. В нем Конституционный Суд, анализируя вопросы технологии законодательного процесса в палатах Федерального Собрания, делает важный вывод о том, что категории «общее число депутатов Государственной Думы», «общее число членов Совета Федерации» должны пониматься только как конституционно установленные. Для Государственной Думы это 450. Для Совета Федерации - 178. А иное их понимание означало бы ущемление права граждан на народное представительство.
Внушительный пласт федеральных актов о политических правах и свободах - подзаконные нормативные правовые акты. В их числе назовем Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 года (с послед. доп.) 5, Положение о порядке предоставления
политического убежища в Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 21 июля 1997 года 6, Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности, утвержденные постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 года 7, о порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования (Указ Президента РФ от 25 мая 1992 года)8.
Вопросы регулирования политических прав и свобод в принципе могут быть предметом внутрифедеральных договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Имеется законодательная основа заключения таких договоров 9. Однако федеральный центр в настоящее время отрицательно относится к подобной практике. Заключение таких внутрифедеральных договоров и соглашений прекращено, а многие из ранее заключенных расторгнуты.
В субъектах федерации политические права и свободы закрепляются в их конституциях (уставах), а также в обычном законодательстве.
Иерархическую (выстраиваемую по юридической силе актов) структуру законодательства о политических правах и свободах дополним предметно-содержательной структурой, в которой группировка правовых актов производится в зависимости от сферы правового регулирования и содержания последнего.
Предметно-содержательная структура включает в себя избирательное законодательство, законодательство о референдумах, законодательство о статусе субъектов федерации, местном самоуправлении, о государственной службе, муниципальной службе, законодательство о судебной системе, об обращениях граждан, о политических партиях и общественно-политических объединениях, об информации, о массовых публичных мероприятиях, о гражданстве, о представительных органах государственной власти. Конечно, нужно оговориться: все эти разделы посвящены политическим правам и свободам лишь частично.
На наш взгляд, в рамках названных законодательных разделов к праву политических прав и свобод относятся нормы, во-первых, закрепляющие эти права и свободы. Во-вторых, принципы их осуществления. В-третьих, гарантии указанных прав, свобод. В-четвертых, процессуальные механизмы их осуществления. Кстати, Федеральный закон «О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» прямо рассматривает процедуры осуществления избирательных прав в качестве гарантий последних. На этой исходной посылке и основано право федерального законодателя в рамках разбираемого закона детально и подробно регламентировать порядок осуществления избирательных прав, несмотря на то, что сам по себе этот порядок относится к сфере совместного ведения федерации и субъектов федерации. А в сфере совместного ведения, как известно, право детальной регламентации соответствующих отношений принадлежит именно субъектам федерации, а не самой Российской Федерации.
Классификатор правовых актов выделяет подрубрику «010.060.030 Основные (кон -ституционные) общественно-политические права и свободы», но не детализирует ее. Думается, что такая детализация необходима. А ее проведение возможно как раз с учетом предметно-содержательной структуры законодательства о политических правах и свободах. Оформлена она может быть, например, в виде тематического приложения к Классификатору правовых актов.
Предложим свой примерный вариант указанной детализации.
010.060.030 Основные (конституционные) общественно-политические права и свободы.
010.060.031 Избирательные права граждан.
010.060.032 Референдумные права граждан.
010.060.033 Права граждан на представительство (права в сфере представительной системы).
010.060.034 Права граждан по участию в отправлении правосудия.
010.060.035 Права граждан в сфере организации региональной и муниципальной власти.
010.060.036 Право граждан на обращения.
010.060.037 Свобода мысли и слова.
010.060.037 Право на информацию.
010.060.038 Право на объединение.
010.060.039 Право манифестаций.
Право на гражданство в Классификаторе выделено особо. Но его можно было бы включить и в это тематическое приложение.
Таким образом, наше предложение сводится не к изменению Классификатора правовых актов, а к его дополнению.
Анализ вопроса о законодательстве, о политических правах и свободах предполагает внимательный разбор правотворческих полномочий в данной области разных субъектов. Нас интересует, как здесь разграничены конституционно полномочия Российской Федерации и ее субъектов.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится «защита прав и свобод человека и гражданина» (п. «б» ч. 1 ст. 72). Буквальный системный анализ указанных положений приводит к следующему выводу - правовое регулирование всего перечня вопросов, относящихся к правам и свободам, где бы они ни осуществлялись, составляет предмет исключительной компетенции Российской Федерации. А субъекты федерации здесь вообще какими-либо правотворческими полномочиями не обладают. При доведении этой точки зрения до логического конца (до абсурда) приходим к тому выводу, что субъекты федерации вообще не вправе в своих конституциях (уставах), тем более в текущем законодательстве, говорить о правах и свободах, закреплять принципы и гарантии названных прав и свобод.
Думается, что изложенный подход является радикальным, и в силу этого вряд ли он в заявленном виде вытекает из российской Конституции.
На наш взгляд, субъекты федерации, как минимум, вправе воспроизводить федеральные нормы о правах и свободах в своих актах, а также регулировать права и свободы в режиме делегирования, когда федеральное законодательство предусматривает принятие региональных актов в обсуждаемой области. Скажем, федеральное законодательство о судебной системе предусматривает принятие законов субъектов федерации о конституционных (уставных) судах. Тем самым Федерация делегирует субъектам федера-
ции правополномочия о регулировании правомочий граждан в сфере отправления конституционного (уставного) правосудия.
Однако представляется, что субъекты федерации вправе осуществлять и первичное регулирование прав и свобод. Нам здесь близка точка зрения О.О. Маленко. Суть ее позиции такова: принцип естественного характера прав и свобод (п. 2 ст. 17 Конституции РФ); принцип открытого перечня прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 55 Конституции РФ) - дают основание полагать, что федеральная Конституция формулирует презумпцию неограниченности субъектов, «творящих» права и свободы, фиксируя лишь приоритет Российской Федерации в установлении пределов допустимых ограничений прав и свобод человека и гражданина 10. Одним словом, к исключительному ведению Российской Федерации относится не вся вообще сфера правового регулирования прав и свобод, а только установление ограничений последних. Субъекты федерации вправе в рамках федерального законодательства регулировать права и свободы, вводить дополнительные по отношению к федеральным гарантии прав и свобод. Они не вправе только вводить ограничения прав и свобод, если иное не вытекает из федерального законодательства.
Примечания
1 См.: Российская газета. 2000. 22 - 23 марта.
2 См.: Ведомости Конституционного Суда РФ. 1996. № 3 (далее - ВКС); 1993. № 4 -5.
3 См., напр.: Постановления Конституционного Суда РФ от 24 ноября 1995 г. № 14-П, от 21 июня 1996 г. № 15-П, от 10 июня 1998 г № 17-П // ВКС РФ. 1995. № 6; 1996. № 4; 1998. № 5.
4 См.: ВКС РФ. 1995. № 2 - 3.
5 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 17. Ст. 952; Российская газета. 2000. 23 мая.
6 См.: Российская газета. 1997. 29 июля.
7 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 37. Ст. 3619.
8 См.: Российская газета. 1992. 27 мая.
9 См.: О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами законодательной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июня 1999 г // Рос. газ. 1999. 30 июня.
10 См.: Маленко О.О. Конституционное (уставное) закрепление прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд юрид. наук. Ростов н/Д., 2002. С. 8.
Н.Н. Неровная
ЦЕЛЕВАЯ ОРИЕНТАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ
Структура современного гражданского общества, в том числе и российского, чрезвычайно сложна и включает в себя множество взаимодействующих с государством общественных объединений. Политические партии - лишь один из этих видов. Основополагающее значение для их правового регулирования имеет формулирование такого юри-
