CC BY
29ОБЗОР РЕШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСАМ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА, ПРИНЯТЫХ В 2009 ГОДУ
В течение 2009 г. Конституционный Суд Российской Федерации в рамках своей компетенции в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» продолжил рассмотрение поступающих к нему обращений, в которых ставились вопросы о проверке конституционности положений законодательства о выборах.
В настоящем обзоре, подготовленном членом научно-методического совета при Избирательной комиссии Иркутской области, кандидатом юридических наук А.А. Петровым, приведено краткое изложение правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации в соответствующих решениях.
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2009 г. № 17-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кайсарова Василия Алексеевича на нарушение его конституционных прав ст. 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
Предусмотренная ст. 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» норма о включении граждан Российской Федерации в списки избирателей не возлагает на них каких-либо обязанностей, ограничений или запретов, в том числе затрагивающих сферу, связанную со свободой вероисповедания, а потому данная статья не может рассматриваться как нарушающая право заявителя, закрепленное в ст. 28 Конституции Российской Федерации.
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 23 июня 2009 г. № 1052-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Летеминой Ирины Николаевны на нарушение ее конституционных прав п. 1 ст. 11.1, п. 2 ст. 78 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ч. 2 ст. 260 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации
Если гражданин не был лишен возможности обратиться в суд с заявлением о защите своих избирательных прав в установленный законом срок, но такой возможностью не воспользовался, то нет оснований полагать, что его конституционные права были нарушены положениями п. 1 ст. 11.1 Федерального зако-
на «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о порядке исчисления сроков, установленных законодательством Российской Федерации о выборах, п. 2 ст. 78 названного Федерального закона о сроках подачи и рассмотрения жалоб и заявлений и ч. 2 ст. 260 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации о сроках обращения в суд и рассмотрения заявлений.
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 913-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кучмары Сергея Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», п. 4 ст. 3 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» и ст. 32 (ч. 3) Конституции Российской Федерации
Положения ст. 32 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, а также дословно воспроизводящие их положения п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и п. 4 ст. 3 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» не могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку проверка положений, содержащихся непосредственно в Конституции Российской Федерации, не входит в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены в ст. 125 Конституции Российской Федерации
29
30
и ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. № 1006-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Хрипунова Геннадия Михайловича на нарушение его конституционных прав п. 2 ч. 16 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
1. Из положений ч. 2 ст. 34, ч. 1, 1.2 и 10 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в системном единстве с ч. 3 ст. 40 данного Федерального закона следует, что полномочия представительного органа муниципального образования начинаются со дня его первого заседания, а до этого сохраняет свои полномочия предыдущий состав депутатов данного органа. Такой подход федерального законодателя к определению правомочности представительного органа муниципального образования направлен на обеспечение непрерывности осуществления функций выборной публичной власти на уровне местного самоуправления и полноценной реализации полномочий, в том числе исключительных, представительных органов муниципальных образований, что полностью согласуется со ст. 3 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
2. Сопряженное с проведением досрочных выборов прекращение полномочий депутатов представительного органа муниципального образования, который в силу неполноты своего состава — независимо от причин возникновения такого положения — фактически не способен осуществлять свою деятельность, отвечает интересам формирования нового представительного органа муниципального образования, способного осуществлять принадлежащие ему полномочия. Тем самым в Российской Федерации в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 г. обеспечивается не только право, но и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (п. 1 ст. 3).
3. Признание неправомочным состава депутатов представительного органа муниципального образования и прекращение полно-
мочий его депутатов не могут быть обусловлены избранием состава данного органа в количестве менее двух третей от установленной численности его депутатов. Такие результаты проводимых по мажоритарной избирательной системе муниципальных выборов означают для представительного органа нового созыва, что он не вправе приступить к исполнению своих полномочий, поскольку не сформирован в полномочном составе, и влекут назначение и проведение повторных выборов по тем округам, где остались незамещенные депутатские мандаты (п. 5 ст. 70, п. 5 ст. 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). При этом до формирования нового состава представительного органа муниципального образования сохраняются полномочия представительного органа предыдущего созыва.
4. Положение п. 2 ч. 16 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий, закрепляет исключительно порядок и условия принятия решения о неправомочности состава представительного органа муниципального образования и не рассчитано на регулирование избирательных отношений, а потому не лишает граждан их избирательных прав, закрепленных в ст. 32 (ч. 2) Конституции Российской Федерации.
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. № 1036-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Петрова Юрия Михайловича и Решетовой Надежды Борисовны на нарушение их конституционных прав ст. 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации
1. Одним из принципов, на которых строится работа избирательных комиссий в ходе организации и проведения выборов, референдумов, является принцип законности, реализация которого предполагает право избирате-
лей оспаривать, в том числе в судебном порядке, незаконные решения и действия комиссии.
2. При осуществлении своих полномочий избирательные комиссии действуют прежде всего в интересах граждан как носителей избирательных прав, что соответствует ст. 2 Конституции Российской Федерации, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав, свобод человека и гражданина выступают важнейшей обязанностью государства, его органов и должностных лиц.
3. Неукоснительное соблюдение установленного законом порядка формирования территориальных избирательных комиссий является одной из гарантий свободных выборов.
4. Статья 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации сама по себе не только не препятствует обжалованию избирателями в суд решений и действий избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, связанных с формированием территориальных избирательных комиссий в муниципальных образованиях, и восстановлению нарушенных прав избирателей в случае установления судом ложности сведений, содержащихся в документах избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, но, напротив, гарантирует возможность такого обжалования. Она предполагает, что определение содержания прав и обязанностей субъектов спорного материального правоотношения и решение вопросов материального права должны осуществляться в судебном заседании при разрешении дела по существу на основе состязательности и равноправия сторон.
5. Отсутствие в ст. 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации положений о возможности обжалования избирателями содержащихся в документах избирательной комиссии сведений, имеющих ложный характер, само по себе не препятствует обжалованию решения такой комиссии, основанного на информации, не соответствующей действительности, если избиратели считают, что этим решением или действиями (бездействием) избирательной комиссии нарушаются их избирательные права. Таким образом, ст. 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации права заявителей не нарушаются.
6. Разрешение вопроса о том, затрагивает ли права избирателей ложность сведений, содержащихся в документах, на основании ко-
торых принималось решение избирательной комиссии (о гражданстве, возрасте, роде занятий члена избирательной комиссии и т. п.), и признание такого решения противоречащим закону осуществляются в соответствии с положениями ст. 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ст. 261 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судами общей юрисдикции.
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 2009 г. № 1053-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Байко-ва Алексея Алексеевича на нарушение его конституционных прав ст. 395 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, ст. 18 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ст. 5 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и п. 4 ст. 3 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»
1. Положение ст. 32 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, согласуется с Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств, допускающей возможность подобных ограничений избирательных прав и свобод граждан и признающей их недискриминационными (ст. 18).
2. Положение п. 4 ст. 3 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», устанавливающее, что не имеет права избирать Президента Российской Федерации и быть избранным Президентом Российской Федерации, участвовать в иных избирательных действиях гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда, по существу, дословно воспроизводит положение ст. 32 (ч. 3) Конституции Российской Федерации и потому ц|
не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. Оспаривая его конституционность, заявитель фактически ставит вопрос об истолковании и оценке конституционных норм. Между тем в соответствии со ст. 125 (ч. 5) Конституции Российской Федерации и ст. 3 Закона о Конституционном Суде проверка конституционности конституционных положений в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации не входит.
3. В решении от 25 января 2000 г. по вопросу приемлемости жалобы № 51501/99, поданной В. Черепковым против Российской Федерации, Европейский Суд по правам человека указал, что ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод гарантирует проведение выборов законодательной власти, которая в Российской Федерации осуществляется парламентом Российской Федерации (ст. 94 Конституции Российской Федерации), а также парламентами субъектов Российской Федерации (ст. 11, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации). В силу же ст. 80 Конституции Российской Федерации на Президента Российской Федерации, являющегося главой государства и гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, Конституцией Российской Федерации возлагается: принятие мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определение основных направлений внутренней и внешней политики государства; представление Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях. Реализация предоставленных ему полномочий по смыслу Конституции Российской Федерации, ее ст. 83, 84, 86, 87, 89 и 90 не относится к осуществлению законодательной власти, вследствие чего, вопреки утверждению заявителя, оспариваемый им п. 4 ст. 3 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» не нарушает его права, гарантированные ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 2008 г. № 4-П по делу о проверке конституционно-„„ сти подп. «л» п. 25 ст. 38 Федерального за-32 кона «Об основных гарантиях избиратель-
ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и п. 10 ч. 9 ст. 41 Закона Вологодской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» в связи с жалобой общественного объединения «Политическая партия «Союз правых сил»
1. Участие в свободных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права по смыслу ст. 2, 3, 17 (ч. 1 и 2), 18, 19 (ч. 1 и 2) и 32 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации составляет существо права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, без чего это право теряет свое реальное содержание. Указанные статьи Конституции Российской Федерации, закрепляющие принцип свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа, активное и пассивное избирательное право как важнейший элемент правового статуса гражданина в демократическом обществе и обязанность государства обеспечить равенство избирательных прав граждан на всей территории Российской Федерации, образуют конституционно-правовой фундамент избирательного законодательства Российской Федерации.
2. Провозглашая право на свободные выборы, Конвенция о защите прав человека и основных свобод обязывает государства проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти (ст. 3 Протокола № 1). Международным пактом о гражданских и политических правах установлено, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей, голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании (ст. 25). Названные принципы избирательного права в силу ст. 15 (ч. 4) и 17 (ч. 1) Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации, они признаются и гарантируются в Российской Федерации
в качестве конституционных прав и свобод. Следовательно, конституционно обоснованным может быть признан только такой механизм организации и проведения выборов, который гарантирует соблюдение этих демократических принципов.
3. Закрепленное ст. 32 Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления как одно из неотчуждаемых прав гражданина является по своей юридической природе индивидуальным. Вместе с тем в реализации данного права существенную роль играют политические партии как основные коллективные участники избирательного процесса. Именно деятельностью политических партий, как следует из ст. 30 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей право каждого на объединение, и ее ст. 13 (ч. 1, 3 и 4), предусматривающей идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, равенство общественных объединений перед законом, во взаимосвязи со ст. 32 Конституции Российской Федерации, опосредовано осуществление избирательных прав граждан. Политические партии как разновидность общественных объединений создаются в целях обеспечения участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества путем формирования и выражения их политической воли на выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления. Именно реальной способностью политических партий выполнять указанную публичную функцию предопределяется выбор критериев, соответствие которым легитимирует их в качестве избирательных объединений, чем, в свою очередь, предопределяются характер и нормативное содержание обязанностей, которые могут быть возложены законом на политические партии как основных участников избирательного процесса, опосредующих осуществление избирательных прав граждан, и условий их участия в выборах.
4. Обеспечивая выполнение политическими партиями публичной функции участников избирательного процесса, важнейшим элементом которой является выдвижение кандидатов в депутаты в составе соответствующих списков кандидатов, законодатель вместе с тем связан конституционными положениями о праве на свободные выборы, а так-
же о праве на объединение, гарантии которого распространяются и на политические партии. Это означает, что устанавливаемые законом условия участия политических партий в выборах не должны приводить к нарушению конституционных прав граждан.
5. По смыслу положений ст. 71 (п. «в») и 72 (п. «б» ч. 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ст. 5 (ч. 2 и 3), 71 (пп. «г», «о»), 72 (п. «н» ч. 1), 76 и 77 Конституции Российской Федерации, субъекты Российской Федерации имеют собственное избирательное законодательство, на основе которого проводятся выборы в их законодательные (представительные) органы государственной власти и обеспечиваются избирательные права граждан применительно к указанному уровню выборов. Соответствующий закон субъекта Российской Федерации выступает при этом в качестве конкретизирующего нормативного регулятора избирательных прав граждан, реализуемых ими при формировании органа народного представительства данного субъекта Российской Федерации. Такое регулирование не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле ст. 71 (п. «в»), оно носит вторичный характер и производно от базового, устанавливаемого — в соответствии с принципом единства системы правового регулирования избирательных прав, вытекающим из ст. 4 (ч. 2), 15 (ч. 1), 32 (ч. 1 и 2), 71 (п. «в»), 72 (п. «б» ч. 1) и 76 Конституции Российской Федерации, — Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
6. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» представляет собой нормативный правовой акт общего действия, затрагивающий основополагающие вопросы организации и проведения выборов, определяет права и обязанности участников избирательных правоотношений, в том числе закрепляет полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации и обеспечению избирательных прав граждан, осуществляя тем самым разграничение этих полномочий. Законодатель субъекта Российской Федерации, в свою очередь, вводя конкретные избирательные процедуры, должен — с учетом особенностей такого предмета правового регулирования, как формирование законодательного (представительного) □□
34
органа государственной власти субъекта Российской Федерации посредством выборов, — предусматривать и необходимые дополнительные гарантии избирательных прав граждан. При этом он связан требованием ст. 76 (ч. 5) Конституции Российской Федерации и не должен снижать уровень федеральных гарантий избирательных прав, обеспечиваемый в Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Законодатель субъекта Российской Федерации не вправе также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод и тем более — устанавливать такие процедуры и условия, которые затрагивают само существо права на свободные выборы.
7. Политические партии, зарегистрированные в установленном законом порядке и, следовательно, имеющие поддержку в обществе, необходимую для выполнения своего главного предназначения — выражения политической воли народа, способны при выдвижении кандидатов в депутаты сформировать списки кандидатов, которые включали бы значительное число региональных групп, с тем чтобы обеспечить избирателям возможность выбора из широкого спектра политических сил. Законодатель же, действуя строго в пределах своей дискреции, вправе предусмотреть отказ в регистрации списка кандидатов в депутаты в случае выбытия кандидатов, когда в результате число региональных групп кандидатов в списке кандидатов оказывается меньше установленного законом.
8. Введение законодательных требований к политическим партиям, которым они должны соответствовать как участники избирательного процесса, допустимо постольку, поскольку эти требования распространяются в равной мере на все политические партии, участвующие в выборах, по своему характеру и содержанию направлены на выявление и формирование политической воли значительной части поддерживающих их избирателей и не допускают несоразмерных ограничений избирательных прав граждан и свободы избирательных объединений. Признание политической партии, по сути, единственным субъектом права выдвижения кандидатов в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти (п. 1 ст. 36 Федерального закона «О политических партиях») исключает законодательное закрепле-
ние отказа в регистрации всего списка кандидатов в депутаты в случае выбытия из него такого числа кандидатов, которое не свидетельствует о неспособности политической партии выполнять возложенную на нее Конституцией Российской Федерации публичную функцию.
9. Вопросы о числе региональных групп кандидатов, на которое должен быть разбит список кандидатов, о числе кандидатов в региональной группе и в списке в целом, а также о числе региональных групп, выбытие из которых кандидатов влечет соответствующие правовые последствия, применительно к выборам депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются законом субъекта Российской Федерации.
10. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (подп. «з» п. 25 ст. 38) устанавливает процент допустимого выбытия кандидатов из списка кандидатов в качестве гарантии обеспечения права на свободные выборы, под защитой которой находятся как избирательные объединения, так и граждане при реализации ими активного и пассивного избирательного права. Данная гарантия, как следует из п. 5 ст. 1 названного Федерального закона, не может быть сужена законом субъекта Российской Федерации и не подлежит ограничительному истолкованию судами и иными правоприменителями.
11. Подпункт «л» п. 25 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» находится в нормативном единстве с п. 30 и подп. «з» п. 25 данной статьи, в силу чего предписание о проценте допустимого выбытия кандидатов из списка кандидатов имеет ориентирующее значение для законодателя, включая законодателя субъекта Российской Федерации, при конкретизации положения о законном числе региональных групп кандидатов, уменьшение которого влечет отказ в регистрации списка кандидатов.
12. Положением подп. «л» п. 25 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» — в его конституционно-правовом истолковании в системе действующего право-
вого регулирования — не нарушается закрепленный Конституцией Российской Федерации принцип свободных выборов и баланс таких конституционных ценностей, как плюралистическая демократия, многопартийность, свобода деятельности политических партий, пассивное и активное избирательное право граждан. Данное положение позволяет на основе конституционного принципа юридического равенства участвовать в выборах кандидатам, представляющим весь политический спектр, выражаемый зарегистрированными в установленном законом порядке политическими партиями, не препятствует регистрации списка кандидатов, выдвинутого той или иной политической партией, и исключает возложение на политическую партию и выдвинутых ею кандидатов ответственности за деяние, не признаваемое правонарушением. Будучи гарантией общего характера, оно подлежит конкретизации в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации в соответствии с его целью и действительным смыслом.
13. Такая дополнительная гарантия, как возможность разумного уменьшения числа региональных групп к моменту регистрации, — с тем чтобы не ставить участие избирательных объединений в выборах в зависимость от случайных обстоятельств и не создавать правовых коллизий при реализации требований подп. «з» и «л» п. 25 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», — необходима в тех случаях, когда закон субъекта Российской Федерации содержит требование о разделении списка кандидатов на значительное число региональных групп, а группа включает небольшое число кандидатов.
14. По смыслу подп. «л» п. 25 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» законодатель субъекта Российской Федерации вправе, в частности, установить минимальное и максимальное число региональных групп, на которые может быть разбит список кандидатов, либо определить максимальное число региональных групп, предоставив право избирательному объединению самостоятельно принимать решения о формировании той или иной группы, избегая неблагоприятных последствий в виде отказа в регистрации
для предотвращения неправомерного ограничения права на свободные выборы.
15. Установление в законе субъекта Российской Федерации правила, которое делает возможным отказ в регистрации списка кандидатов по не зависящим от избирательного объединения причинам — вследствие выбытия кандидатов хотя бы из одной региональной группы и, соответственно, уменьшения числа региональных групп, необходимого для регистрации и выдвижения списка кандидатов, не только нарушает приоритет федерального закона (ст. 76, ч. 5 Конституции Российской Федерации), но и неправомерно ограничивает право на свободные выборы и право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, гарантируемые Конституцией Российской Федерации (ст. 3, ч. 3; ст. 32, ч. 1 и 2; ст. 55, ч. 3), а также нарушает право каждого на объединение и вытекающую из этого права свободу деятельности избирательных объединений, находящуюся под защитой ст. 13 (ч. 3) и 30 (ч. 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 32 (ч. 1 и 2).
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 2009 г. № 842-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бочкова Вадима Борисовича на нарушение его конституционных прав положениями подп. «а» и «г» п. 5.2 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
1. Поскольку граждане имеют право участвовать в выборах в качестве избирателей, кандидатов, зарегистрированных кандидатов и иных субъектов избирательной кампании, законодатель в целях гарантирования свободы выборов и обеспечения равенства избирательных прав устанавливает различные правовые условия проведения предвыборной агитации теми или иными участниками выборов. При этом введение федеральным законодателем различных условий реализации права на предвыборную агитацию для граждан как участников избирательного процесса, с одной стороны, и кандидатов (избирательных объединений) — с другой, направленное на достижение конституционных целей, связанных с обеспечением прозрачности выборов, равенства кандидатов перед законом вне зависимости от материального положения и предот-
35
36
вращение злоупотреблений, само по себе не может рассматриваться как несовместимое с конституционными принципами и нормами.
2. Наибольшим объемом возможностей при реализации права на участие в предвыборной агитации обладают зарегистрированные кандидаты и избирательные объединения, выдвинувшие зарегистрированные списки кандидатов. Это обусловлено их особым статусом, связанным с необходимостью организации и проведения их избирательных кампаний, направленных на достижение определенного результата на выборах, — избрания на выборную должность или допуска списка кандидатов к распределению мандатов. В силу этого законодательство о выборах предусматривает, что только зарегистрированные кандидаты и избирательные объединения, выдвинувшие зарегистрированные списки кандидатов, вправе проводить предвыборную агитацию всеми допускаемыми законом способами, в том числе на каналах организаций телерадиовещания.
3. Ограничения, содержащиеся в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (пп. 1, 7 и 8 ст. 47, п. 5 ст. 48, пп. 2 и 12 ст. 50, п. 2 ст. 51), в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации о выборах и касающиеся проведения предвыборной агитации зарегистрированными кандидатами и избирательными объединениями, выдвинувшими зарегистрированные списки кандидатов, в том числе на каналах организаций телерадиовещания, обусловлены тем, что соответствующие права предоставлены им именно в качестве кандидатов и избирательных объединений. Использование указанных прав для проведения предвыборной агитации на других выборах, в которых такие граждане и политические партии не обладают статусом зарегистрированных кандидатов и избирательных объединений, означало бы злоупотребление с их стороны правом на свободу информации и отступление от равенства избирательных прав граждан, предполагающего их участие в выборах, включая предвыборную агитацию, на равных основаниях.
4. Если положения законов о выборах, конституционность которых оспаривается в жалобе гражданина, к нему не применялись, то его конституционные права ими нарушены не были, что в силу ст. 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституци-
онном Суде Российской Федерации» является основанием для отказа в принятии данной жалобы к рассмотрению.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 ноября 2009 г. № 16-П по делу о проверке конституционности п. 32 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпункта «к» п. 2 ст. 21 Федерального закона «О политических партиях», ч. 3 ст. 30 Закона Краснодарского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» и ч. 1 ст. 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.З. Измайлова
1. Из положений ч. 2 ст. 39 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», п. 1 ст. 3 Федерального закона «О политических партиях», п. 25 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» следует, что действующее законодательство под избирательным объединением понимает либо политическую партию как вид общественного объединения, либо иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах. Следовательно, лица, названные в ч. 1 ст. 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, вправе обратиться с заявлением в суд в случае нарушения их избирательных прав решениями или действиями (бездействием) избирательного объединения.
2. Норма ч. 1 ст. 259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, направленная на реализацию предписаний ст. 32, 45, 46 и 47 Конституции Российской Федерации, сама по себе не может рассматриваться как препятствующая судебному обжалованию решения избирательного объединения (политической партии) об исключении кандидата из выдвинутого им списка кандидатов на основании п. 32 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
3. По смыслу положений Конституции Российской Федерации (ст. 1, ч. 1; ст. 2; ст. 3, ч. 3; ст. 17, ч. 1; ст. 19, ч. 1 и 2; ст. 32, ч. 1 и 2), Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 3 Протокола № 1), Междуна-
родного пакта о гражданских и политических правах (ст. 25) всеобщее избирательное право означает, в принципе, что каждый человек имеет право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления и вместе с тем государство в лице федерального законодателя может и, по сути, должно определять порядок и условия реализации гражданами Российской Федерации активного и пассивного избирательного права, в том числе порядок выдвижения кандидатов в депутаты.
4. Федеральный законодатель, осуществляя на основании ст. 71 (п. «в»), 72 (п. «н» ч. 1) и 76 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации соответствующее правовое регулирование, не должен допускать искажения конституционных принципов избирательного права, отмены или умаления самих принадлежащих гражданам Российской Федерации прав, с тем чтобы они не утрачивали свое реальное содержание, и обязан исходить из того, что в силу ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации возможные ограничения этих прав федеральным законом должны преследовать конституционно значимые цели и быть соразмерны им.
5. Статья 2, п. 4 ст. 3, п. 1 и 2 ст. 8, п. 1 ст. 10, п. 1 ст. 36 Федерального закона «О политических партиях» во взаимосвязи с другими его положениями о правомочиях политической партии по принятию собственной программы и устава означают, что политическая партия вправе и обязана самостоятельно определять условия, при которых граждане могут стать ее членами, а также участвовать в ее деятельности, в том числе в качестве кандидатов в составе списка кандидатов на выборах. Возложение же на политическую партию обязанности принимать в свой состав лиц вне зависимости от их убеждений и взглядов, а равно обязанности выдвигать любых лиц, желающих реализовать свое пассивное избирательное право, в качестве кандидатов (включать их в списки кандидатов) на выборах создавало бы для таких лиц легальные возможности для злоупотребления своим конституционным правом в ущерб избирательным и иным конституционным правам членов данной политической партии и поддерживающих ее избирателей.
6. При проведении голосования за списки кандидатов граждане, реализуя свое активное избирательное право, голосуют не за конкретных кандидатов, внесенных в список, выдви-
нутый избирательным объединением — политической партией, а за весь этот список, т. е., по существу, отдают голоса за соответствующую политическую партию, ее политический курс и предвыборную программу. Из этого следует, что право политической партии как избирательного объединения выдвигать список кандидатов в депутаты предполагает и возможность самостоятельно (в установленных законом пределах) вносить изменения в этот список путем исключения из него отдельных кандидатов, в том числе не по вынуждающим обстоятельствам.
7. Как в законодательном регулировании избирательных правоотношений, так и в осуществляемом на его основе правоприменении должен соблюдаться баланс конституционно защищаемых прав и законных интересов политических партий, кандидатов в депутаты, а также избирателей. Для политической партии как избирательного объединения это означает соблюдение — в рамках установленных федеральным законом условий ее участия в выборах и правомочий в отношении граждан, выдвигаемых ею кандидатами в депутаты в составе соответствующих списков, — конституционных гарантий права на свободные выборы, включая его важнейший элемент — пассивное избирательное право, и права на свободу объединений, что, в свою очередь, предполагает необходимость надлежащих формально определенных процедур реализации политической партией правомочия самостоятельно формировать список кандидатов и исключать из него отдельных кандидатов. Вводя эти процедуры, федеральный законодатель должен исходить из того, что возможные ограничения затрагиваемых ими конституционных прав граждан в силу ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации допустимы только при условии, что они обоснованны, преследуют конституционно значимые цели защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства и соразмерны им.
8. По смыслу ст. 3 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 13, 19, 30 и 32 принцип свободных выборов предполагает равные и справедливые условия для регистрации кандидатов и списков кандидатов. Соответственно, устанавливаемые федеральным законом правила регистрации списка кандидатов, хотя он и выдвигается избирательным
37
объединением, не должны искажать существо права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, создавать необоснованные препятствия для его реализации, нарушать принцип равного избирательного права.
9. Приобретение гражданином официального статуса кандидата в депутаты, выдвинутого политической партией как избирательным объединением, означает публично-правовое признание того факта, что процесс реализации пассивного избирательного права вступил в стадию, когда партия уже не вправе на основе самоуправления свободно формировать списки своих потенциальных представителей в органах государственной власти. С этого момента у кандидата, помимо прав и обязанностей в его отношениях с политической партией, возникают юридически значимые связи с избирателями, избирательными комиссиями, доверенными лицами, средствами массовой информации и иными участниками избирательного процесса, а политическая партия утрачивает возможность по своему усмотрению, на основе одной лишь целесообразности решать вопрос о дальнейшем пребывании того или иного гражданина в выдвинутом ею списке кандидатов.
10. В отношении кандидатов, выдвинутых политической партией по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, подп. «к» п. 2 ст. 21 Федерального закона «О политических партиях» и п. 32 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» политической партии предоставлено право отозвать своих кандидатов не только по основаниям, предусмотренным федеральным законом, но и по основаниям, предусмотренным уставом политической партии.
11. По смыслу ст. 13 и 30 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 1 (ч. 1), 2, 15 (ч. 2) и 19 (ч. 1 и 2), политические партии, будучи одной из организационно-правовых форм общественных объединений, действуют на основе принципов верховенства права, демократии и плюрализма, и на них в полной мере распространяется обязанность соблюдения конституционных прав и свобод в отношениях с гражданами — членами данной политической партии, в том числе выдвигаемыми ею в качестве кандидатов в составе
38 списка кандидатов в депутаты на выборах в
органы публичной власти. Даже исключение из партии, будучи прерогативой самой партии, не может носить произвольный характер, ставя граждан в ситуацию правовой и фактической неопределенности. Это тем более недопустимо при реализации политической партией своего правомочия исключать гражданина из выдвинутого ею списка кандидатов в депутаты.
Принимая решение о выдвижении конкретного лица в качестве кандидата в депутаты в составе списка кандидатов, политическая партия как субъект права, являющийся коллективным участником избирательного процесса, должна действовать ответственно и, формируя этот список, учитывать, что ее решение будет основанием для возникновения соответствующих правоотношений между включенными в список гражданами и самой партией. Исходя из того, что граждане являются единственными конституционно признанными обладателями пассивного избирательного права, и принимая во внимание публично-правовой статус кандидатов в депутаты, подтверждающий, что процесс реализации ими своего пассивного избирательного права перестал быть предметом свободного усмотрения выдвинувшей их политической партии (ее регионального отделения), политическая партия не вправе после представления списка кандидатов в избирательную комиссию исключать из него кого-либо из кандидатов, руководствуясь одной лишь политической целесообразностью.
12. В силу конституционного принципа юридического равенства (равенство всех перед законом и судом, равноправие) ни в федеральном законе, ни в уставе политической партии основания исключения гражданина из выдвинутого ею списка кандидатов в депутаты не должны формулироваться таким образом, чтобы оставлять гражданина в неведении относительно того, за какие деяния он лишается уже приобретенного статуса кандидата в депутаты. Иное нарушало бы формально-юридическую определенность правоотношений, в которых находятся зарегистрированные кандидаты и выдвинувшая их в составе списка кандидатов политическая партия, и тем самым — в нарушение ст. 19 (ч. 1 и 2), 30, 32 (ч. 1 и 2), 46 и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации — приводило бы к несоразмерному ограничению избирательных прав, равно как и права на свободу объединения в политические партии.
ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ
13. Положения п. 32 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подп. «к» п. 2 ст. 21 Федерального закона «О политических партиях» и ч. 3 ст. 30 Закона Краснодарского края от 21 июля 2007 г. № 1766-КЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» — по их смыслу в системе норм избирательного законодательства, связывающего возможность исключения кандидата из выдвинутого политиче-
ской партией списка кандидатов с вынуждающими обстоятельствами объективного характера, а также с совершением им либо противоправных действий (бездействия), либо действий (бездействия), несовместимых с законными интересами данной политической партии, — не могут рассматриваться как допускающие возможность лишения гражданина статуса кандидата в депутаты на основании немотивированного решения выдвинувшей его в составе списка кандидатов политической партии.
ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ
ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РЕГИСТРАЦИИ (УЧЕТЕ) ИЗБИРАТЕЛЕЙ, УЧАСТНИКОВ РЕФЕРЕНДУМА, СОСТАВЛЕНИЮ И УТОЧНЕНИЮ СПИСКОВ ИЗБИРАТЕЛЕЙ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
В декабре 2010 г. на заседании Центральной избирательной комиссии Российской Федерации был рассмотрен вопрос о практике реализации законодательства о регистрации (учете) избирателей, участников референдума, составлению и уточнению списков избирателей. По итогам рассмотрения этого вопроса было принято постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 22 декабря 2010 г. № 232/1516-5 «О практике работы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, государственных органов, органов местного самоуправления по осуществлению регистрации (учета) избирателей, участников референдума, составлению и уточнению списков избирателей». Ниже публикуется информационное приложение к данному постановлению, в котором содержится подробный анализ современного состояния соответствующей регистрационной практики в нашей стране.
1. Нормативное регулирование вопросов регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации
В настоящее время нормативной основой функционирования Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации являются:
1. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон), которым установлены основные понятия и принципы организации регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, закреплены основные обязанности избирательных комиссий, органов государственной власти и местного самоуправления по реги-
страции (учету) избирателей, участников референдума.
2. Положение о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации в редакции постановлений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. № 164/1084-4 и от 19 ноября 2008 г. № 138/1017-5 (далее - Положение), которым урегулированы порядок регистрации (учета) избирателей, участников референдума, установления численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, формирования и ведения Регистра избирателей, участников референдума (далее - Регистр). 19 ноября 2008 г. в Положение были внесены изменения, уточняющие порядок регистрации (учета) избирателей, участников референдума и установления численности избирателей на территории го-
39
