CC BY
346
Т.Г. Пархалина
Отношения Россия - НАТО: Проблемы и перспективы
Russia-NATO relationship: Problems and prospects
С первой половины 90-х годов прошлого столетия, когда ряд государств Центральной и Восточной Европы (бывшие союзники СССР по ОВД) поставили вопрос о своем членстве в евроатлантических структурах безопасности и началась острая дискуссия о расширении НАТО на восток, отношения России и НАТО претерпели ряд сложных моментов, самым драматичным из которых стало их замораживание в марте 1999 г
Уроки прошлого
Во время визита первого российского президента Б. Ельцина в Варшаву в августе 1993 г. польское руководство обсуждало с ним вопрос о возможном присоединении Польши к НАТО. Тогда российский президент отреагировал на это спокойно и адекватно, подчеркнув, что каждая страна вольна сама выбирать систему союзов, которые обеспечивают ее безопасность. Подобная реакция, кстати говоря, соответствовала духу и букве хельсинкского Заключительного акта СБСЕ, подписанного еще в 1 975 г. Затем на повестку дня была поставлена программа «Партнерство во имя мира» (ПИМ). В конце 1 993 г. российский
политический и военный истеблишмент полагал, что эта программа надолго оставит страны Центральной и Восточной Европы в своего рода «комнате ожидания» НАТО, где они будут пребывать неопределенно долгий срок.
Октябрьские события 1 993 г. в Москве и результаты выборов в Государственную Думу в декабре того же года, когда по существу победу одержали национал-консервативные силы, вынудили Б. Ельцина и его окружение скорректировать внешнеполитическую линию, усилив в ней антизападные акценты. Кроме того, публикация в январе 1994 г. основного документа программы «Партнерство во имя мира» вызвала крайнее беспокойство в среде российских военных. Особое волнение вызывал параграф 3 этой программы, в котором говорилось о транспарентности в организации и планировании национальной обороны и военных бюджетов и об обеспечении демократического и гражданского контроля над вооруженными силами. Результатом явилась первая антинатовская кампания в российских СМИ. С этого момента расширение НАТО стало порождать мифы и иллюзии, ряд из которых искусно эксплуатировался многими российскими политиками.
Тем не менее в 1994 г. Россия и НАТО успешно сотрудничали в урегулировании кризиса в Боснии и Герцеговине. Россия вместе с западными странами проголосовала в Совете Безопасности ООН за резолюцию, осуждающую действия режима С. Милошевича. Однако после бомбардировок авиацией НАТО позиций сербов в Боснии тогдашний министр иностранных дел РФ А. Козырев стал объектом атак внутри страны со стороны национал-патриотов, был обвинен в прозападной позиции и предательстве национальных интересов. Несмотря на это, Россия и НАТО плодотворно сотрудничали в БиГ в рамках IFOR. Более того, российские офицеры, прошедшие через опыт IFOR, гораздо больше, нежели их коллеги, оказывались открытыми к сотрудничеству с НАТО и с Западом в целом.
В мае 1 995 г. после долгих обсуждений и колебаний Россия подписала индивидуальную программу партнерства с НАТО. При подготовке этого документа официальные российские лица настаивали на специальном статусе страны, делая акцент на том, что Россию нельзя сравнивать с другими европейскими государствами. Проблема состояла в том, что Россия
фактически не принимала участия в программе ПИМ. Отчасти это объяснялось тем, что российские военные круги не были готовы к сотрудничеству с НАТО на правах «обычной», а не великой державы, постоянно поднимая вопрос о командовании и контроле.
К концу 1996 г. российские политики осознали, что расширение НАТО становится реальностью: результатом этого осознания явилось начало переговоров о подготовке документа, который регулировал бы этот процесс. В мае 1997 г. в Париже был подписал Основополагающий акт о взаимоотношениях, сотрудничестве и безопасности между Россией и НАТО. В тексте документа говорилось, что обе стороны считают себя партнерами. На самом деле о партнерстве, которое безусловно предполагает, что стороны разделяют одну систему ценностей, в то время не могло быть и речи.
Со второй половины 90-х годов прошлого столетия российский политический класс стал искать своего рода компенсацию за пробуксовку реформ внутри страны. На роль «виноватого во всех российских бедах» был назначен Запад. Начались традиционные поиски внешнего врага. Разумеется, самым подходящим кандидатом на эту роль оказалась НАТО. На таком внутриполитическом фоне начал развиваться новый балканский кризис, на сей раз вокруг Косово. Во время переговоров в Рамбуйе между сербами и албанцами российские политики и дипломаты явно были на стороне С. Милошевича. Эта ситуация отличалась от сложившейся в 1994 г., когда Россия и Запад совместно пытались «сдержать» этого балканского лидера. Поддержав резолюцию СБ ООН № 1199, Россия затем заблокировала предоставление НАТО мандата ООН на проведение миротворческой операции в Косово, использовав свое право вето.
После начала воздушной операции НАТО против Югославии официальные российские лица с энтузиазмом заморозили отношения с Альянсом, аргументируя это тем, что именно Североатлантический союз нарушил Основополагающий акт, развязав агрессию против суверенного государства и не приняв во внимание позицию России. Создалось впечатление, что некоторые представители российских политических и военных кругов ждали предлога, чтобы разорвать отношения с НАТО. Последствия для России были плачевными по многим направлениям. Отношениям с Западом был нанесен колоссальный ущерб: они напоминали состояние то ли «холодной
войны», то ли «холодного мира». Китай и Индия, с которыми российские политики планировали выстроить некие стратегические треугольники антизападной направленности, избежали объятий России. Страны Центральной и Восточной Европы с еще большей настойчивостью стали стучаться в двери НАТО, имея дополнительный аргумент - непредсказуемость России. Государства СНГ во время Вашингтонского саммита НАТО (апрель 1999 г), в котором Россия отказалась участвовать, явно дистанцировались от позиции Москвы. Наконец, лидеры мусульманских республик в составе России (а мусульман в РФ около 30 млн. человек) заняли позицию, в соответствии с которой посылка российских добровольцев в Югославию могла бы спровоцировать участие российских мусульман в военных действиях на стороне албанцев.
Ответственность за острый кризис, возникший в отношениях России и Североатлантического альянса, несут обе стороны. Запад, включая НАТО, поддерживал в России не столько политическую линию, сколько отдельных политических лидеров, которые не без успеха (для самих себя) создавали там иллюзию, что российские реформы идут в правильном направлении. Кроме того, западные политики не учитывали психологическое состояние российского общества после распада Советского Союза, а ведь именно подобное состояние, связанное с крушением империи, порождало чувство униженности и уязвленности, трансформировавшееся в ряде случаев в агрессивность по отношению к более успешным и развитым обществам. Москва, в свою очередь, встала на путь минимизации ущерба от расширения НАТО, а не выстраивания кооперативной модели отношений с Альянсом. Так, в течение ряда лет Россия фактически не принимала участия в программе «Партнерство во имя мира» и, более того, не пожелала использовать Основополагающий акт в полном объеме, что дало бы ей ряд преимуществ даже по сравнению с Чехией, Венгрией и Польшей, ставших первыми кандидатами на вступление в Альянс.
Но это - лишь часть более широкой проблемы. С середины 90-х годов, когда в России началась дискуссия по вопросу расширения НАТО, проблематика, связанная с этим процессом, превалировала в российском внешнеполитическом дискурсе, оставляя за скобками другие важнейшие проблемы, связанные с формированием европейской системы безопасности.
При этом мало кто из представителей российского внешнеполитического класса и военного истеблишмента задавался принципиальным вопросом -а какова же природа трансатлантических отношений после холодной войны, которая, собственно говоря, и делает НАТО привлекательной для большинства европейских государств.
Этот вопрос выходит за рамки данной статьи, но все же позволю себе хотя бы перечислить несколько характеристик, позволяющих судить о том, что же такое НАТО.
1. Альянс стал основой, на которой удалось решить или смягчить многочисленные противоречия, неоднократно приводившие в прошлом к конфликтам на европейском континенте.
2. С первых дней своего существования Альянс и евроатлантическое партнерство в целом были основаны на принадлежности государств Европы и Северной Америки к единой системе социальных, экономических и политических ценностей. Закрепление этих ценностей представляет особый интерес и значение для всех стран - участниц НАТО вне зависимости от наличия или отсутствия блоковой конфронтации.
3. НАТО является гарантией от ренационализации политики безопасности (в случае с объединением Германии это имело особое значение), а вооруженные силы в странах Альянса развиваются в условиях демократического и гражданского контроля над ними.
4. Организация Североатлантического договора обладает значительным потенциалом консенсусной дипломатии, который, в свою очередь, базируется на политической культуре компромисса, характерной для большинства стран Западной Европы. Принятие решений в НАТО складывается под воздействием самосдерживающего эффекта интеграции, который позволяет правильно интерпретировать интересы друг друга и создает атмосферу доверия. Можно констатировать, что НАТО создала новую природу отношений между своими членами.
5. НАТО пытается найти ответы на качественно новые вызовы безопасности, имеющие трансграничный характер, начиная с экономических угроз и проблем нераспространения ОМУ и кончая борьбой с терроризмом.
6. Важную роль в цементировании евроатлантических отношений играет экономический фактор. Интегрированные структуры Альянса позволя-
ют каждому из его участников тратить значительно меньше средств на оборону по сравнению с тем, что они тратили бы, если бы выстраивали свою политику безопасности самостоятельно.
Все вышеперечисленные факторы формируют прочные союзнические отношения в рамках Альянса, несмотря на наличие разногласий, которые, скорее, относятся к тактике, но не стратегии. Вопросы, вызывающие разногласия, решаются в ходе политических дискуссий и дипломатических консультаций, когда каждый из участников, безусловно, учитывая свои национальные интересы, идет на определенный компромисс для достижения общих целей.
НАТО и Россия: Выход из кризиса
Все члены Североатлантического альянса осознают, что формирование эффективно действующей системы безопасности в Европе невозможно без России. Это понимание зафиксировано практически во всех концептуальных документах НАТО, включая действующую ныне стратегию, утвержденную в 1999 г. Более того, одним из условий интеграции в НАТО стран Центральной и Восточной Европы является развитие сотрудничества с Россией и кооперативных отношений с ней в сфере безопасности.
Несколько иначе обстоят дела в России. Российская политика в отношении НАТО формируется под воздействием нескольких факторов, в ряде случаев действующих в противоположных направлениях. Тем не менее можно утверждать, что в последние два года она эволюционирует в сторону установления позитивных и даже партнерских отношений с Альянсом. Нынешнее российское руководство, насколько можно судить по практическим действиям Москвы, учитывает опасность конфронтации с Западом, в том числе с НАТО, стремится найти возможности конструктивного решения острых проблем.
Опыт отношений с западными международными институтами и отдельными странами в последние пять-шесть лет (попытки заблокировать расширение НАТО, косовский кризис, российско-американские противоречия в связи с Договором по ПРО) показал, что курс на конфронтацию приводит по сути дела к маргинализации страны или, вернее, самомаргинали-
зации на международной арене. Та часть политической элиты, которая в настоящее время влияет на процесс принятия решений, все более четко осознает, что будущее страны связано со стратегическим партнерством с Западом, в том числе с выстраиванием системы безопасности совместно с западными институтами (включая НАТО), но никак не против них. Не случайно, что с первых же дней пребывания В.Путина у власти был взят курс на восстановление отношений между Россией и НАТО. Первой внешнеполитической инициативой тогда еще не избранного, но действующего президента РФ было приглашение тогдашнего Генерального секретаря НАТО лорда Робертсона посетить Москву. Визит состоялся в феврале 2000 г. Его результатом явилось решение обеих сторон (да, собственно, НАТО никогда их и не замораживала) о постепенном восстановлении отношений в рамках Основополагающего акта Россия-НАТО.
Что стояло за этой инициативой Кремля? Будучи прагматическим политиком, В. Путин, по всей видимости, понял, что конфронтация с Западом противоречит фундаментальным интересам России, которые прежде всего состоят в модернизации страны. Последняя же невозможна без западной финансовой помощи и западных инвестиций. При этом учитывалось, что вторая чеченская война вызвала вал нарастающей критики России, исходящей как от отдельных стран, так и от различных международных институтов, в том числе со стороны Совета Европы, Европейского союза и ОБСЕ. В свете этого российский политический истеблишмент после ухода Б. Ельцина с поста президента счел разумным восстановить отношения с НАТО, которая предпочитала воздерживаться от жесткой критики действий России на Северном Кавказе, памятуя собственный балканский опыт. Возможно поэтому в начале 2000 г. новая кремлевская команда дала понять, что готова возобновить диалог с НАТО, пытаясь прорвать так называемый «западный фронт», консолидировавшийся на основе неприятия политики России в Чечне.
Вместе с тем после первого визита лорда Робертсона в Москву в течение достаточно длительного времени не наблюдалось практически никаких признаков восстановления отношений России и НАТО. И это объяснимо. Многие чиновники внешнеполитических и военных ведомств, которые совсем недавно с энтузиазмом замораживали отношения (и, подчас, сде-
лавшие карьеру на антизападнической позиции), на сей раз получили команду, явно противоречившую их внутренним убеждениям и установкам. Кроме того, многие представители российских политических и военных элит не уставали повторять, что в Североатлантический союз не могут быть приняты страны Балтии.
Однако, хотя и медленно, восстановление отношений России и НАТО набирало темпы. В феврале 2001 г. в Москве было открыто Информационное бюро НАТО и в начале того же года была достигнута договоренность о функционировании в Москве в 2002 г. Военной миссии связи (была открыта в мае 2002 г.). Оба этих события свидетельствовали о стремлении российского руководства наладить отношения с Альянсом, но не о реальном партнерстве, которое к тому моменту так и не сложилось.
Новые моменты в этих отношениях появились после 11 сентября 2001 г., т.е. после чудовищной по своим масштабам атаки против Соединенных Штатов. Россия поддержала антитеррористическую операцию США и их союзников. В российских политических и академических кругах в то время бытовало мнение, что это было сделано лишь для того, чтобы в ответ на оказанную поддержку Запад признал за Россией свободу рук на Северном Кавказе. Но, как представляется, в этом содержится лишь часть правды. Другая же ее часть состоит в том, что В. Путин, несмотря на оппозицию части политической и военной элит, действительно хотел осуществить прорыв в отношениях Россия-Запад.
Новая линия Москвы сразу же принесла результаты. Во время визита В. Путина в Брюссель в начале октября 2001 г. и его встречи с Генеральным секретарем Альянса лордом Робертсоном была достигнута договоренность о создании рабочего органа, который способствовал бы переводу отношений Россия-НАТО на качественно новый уровень. 16 ноября 2001 г. премьер-министр Великобритании Э. Блэр предложил создать новый орган - Совет Россия-НАТО, в рамках которого в формате «20» вместо «19 + 1» должны обсуждаться основные вопросы европейской безопасности. Первоначально, поскольку эта инициатива не была согласована со всеми союзниками, а также потому, что не был очерчен круг вопросов, которые должны были обсуждаться в рамках «двадцатки», она вызвала тревогу у ряда стран - участниц Альянса, особенно у малых стран. В Рос-
сии же она поначалу породила иллюзии, что РФ будет обладать правом вето и сможет влиять на процесс расширения.
Несмотря на все эти временные осложнения, уже 7 декабря 2001 г. в Брюсселе состоялось заседание Совместного постоянного совета Россия-НАТО на уровне министров иностранных дел. Было принято решение о создании эффективных механизмов для консультаций, сотрудничества и совместного принятия решений, а также совместных действий по ряду вопросов, прежде всего борьбе с международным терроризмом, с акцентом на предупреждение актов терроризма, сбору соответствующей информации и усилению военных возможностей противостояния этой угрозе. В совместном заявлении Россия-НАТО говорилось, что обе стороны закладывают основы для нового качества отношений. Подчеркивалось, что НАТО и Россия столкнулись с общими для них угрозами, выработка ответов на которые требует скоординированных действий. Помимо борьбы с терроризмом речь шла о кризисном урегулировании, нераспространении ОМУ, контроле над вооружениями, спасательных операциях на море, совместных операциях при чрезвычайных ситуациях. Тогда же Генеральный секретарь НАТО выступил с заявлением, в котором подчеркнул, что развитие подобного сотрудничества принесет дивиденды обеим сторонам, хотя речь не шла ни о праве вето России на решения, принимаемые в рамках Альянса, ни о праве Альянса вмешиваться в принятие политических решений Российской Федерацией.
Формат «20» или «27»: Перспективы отношений Россия-
НАТО после Пражского саммита Альянса
28 мая 2002 г. в Риме прошла встреча глав государств - членов НАТО и России, в ходе которой была подписана Декларация о новом качестве отношений Россия-НАТО. Совместный постоянный совет был заменен новым Советом Россия-НАТО, который с того момента собирается в формате «двадцати», что означает следующее: представители стран НАТО приходят на заседания Совета без заранее скоординированной позиции (в отличие от того, как это было в рамках Совместного постоянного совета, когда 19 участниц Альянса представляли общую позицию). Сам факт создания нового Сове-
та не следует рассматривать ни как победу Москвы (как пытались его представить ряд российских политиков и представителей СМИ), ни как ее поражение (как это делали представители левого крыла политического спектра). Его целесообразно воспринимать с учетом начавшейся реформы структур европейской безопасности и интеграции России в этот процесс.
Прежде всего, речь идет о реформе самой НАТО. События, последовавшие после 11 сентября 2001 г., а именно то, как Соединенные Штаты формировали антитеррористическую коалицию, отказавшись по сути от помощи атлантических союзников (кроме Великобритании), явились холодным душем для европейцев. Именно с этого момента Генеральный секретарь Альянса лорд Робертсон стал говорить об острой необходимости реформирования процесса принятия решений с тем, чтобы избежать в будущем так называемой «войны» между комитетами Альянса, зачастую блокирующей этот процесс. Был также высказан призыв к разработке упреждающей стратегии против терроризма и государств-изгоев, что, по мнению ряда западных аналитиков, может спасти НАТО.
Мне представляется, что с того момента, когда США перестали рассматривать НАТО как организацию коллективной обороны и стали видеть ее роль в политической стабилизации Европы - как институции, которая может интегрировать страны Центральной и Восточной Европы и предоставить основу для поднятия на качественно новый уровень отношений с Россией, - можно говорить о постепенной трансформации Альянса в организацию коллективной безопасности, в региональную организацию, способную в будущем взять на себя задачи по кризисному урегулированию.
Другим вызовом для НАТО является вторая и следующие волны расширения. Если процесс принятия решений не будет изменен, 26 (и более) национальных делегаций в рамках НАТО просто-напросто заблокируют этот процесс, если НАТО в ближайшем будущем не реализует концепцию специализации вооруженных сил своих членов, это также породит огромное количество проблем (различные уровни принятия решений, финансирование, оперативность действий).
Но вернемся к новому Совету Россия-НАТО. Его отличие от старого СПС состоит в том, что он позволяет перейти от консультаций к принятию совместных решений и реализации совместных действий, но также (что чрез-
вычайно важно) в том, что его деятельность позволяет постепенно подключать российских представителей к работе различных органов Альянса и формировать таким образом новое качество отношений, базирующихся не на культуре вето, а на культуре компромисса. Вопрос о том, готовы ли к этому обе стороны, пока остается открытым.
Состоялось уже значительное количество заседаний нового Совета как на уровне министров (иностранных дел и обороны), так и послов. Были созданы рабочие группы, в том числе по терроризму, нераспространению оружия массового уничтожения, противоракетной обороне театра военных действий, сотрудничеству в организации использования воздушного пространства. Достигнута договоренность об условиях и формах будущих миротворческих операций Россия-НАТО, разработана совместная концепция миротворчества. Вместе с тем у обеих сторон пока еще существуют старые стереотипы восприятия друг друга.
Со стороны НАТО это проявилось в вопросе о возможном присоединении стран Балтии к Договору по ограничению обычных вооружений в Европе (ДОВСЕ). Когда российская сторона, заняв прагматическую позицию по вопросу второй волны расширения НАТО на страны Балтии (т.е. признав сам факт), высказала свои озабоченности по поводу того, что эти страны не входят ни в какую систему договоров по ограничению вооружений, от НАТО последовал ответ, смысл которого состоял в том, что Россия не может ставить условия странам-кандидатам и что это - два не связанных друг с другом вопроса. Подобная позиция свидетельствует о недостатке гибкости и о наличии проблем, которые лежат скорее в области социальной психологии, а не реальной политики, предполагающей по меньшей мере способность отличать условия от озабоченностей.
Что касается России, то проблема состоит в том, что внутри страны существует оппозиция новому внешнеполитическому курсу президента В. Путина. Приходится констатировать наличие трех существенных разрывов (gaps):
- между новым курсом и бюрократией (в основном воспитанной на антизападничестве);
- между новым курсом и существующей документальной базой (Военная доктрина, Концепция национальной безопасности, Концепция внеш-
ней политики - все они принимались в 2000 г.), в которой в качестве основных угроз безопасности России называются США и НАТО;
- между внешней и внутренней политикой (прежде всего имеются в виду методы ведения военной кампании в Чечне), что однажды может вновь привести к смене внешнеполитического курса.
Оппозицию внешнеполитическому курсу президента В. Путина на стратегическое партнерство с Западом (включая НАТО) составляют консервативно настроенные военные, значительная часть ВПК, национал-консервативная часть политического спектра. Все они продолжают эксплуатировать старые стереотипы восприятия Запада и НАТО времен холодной войны, имея в виду прежде всего реализацию своих корпоративных (но не национальных) экономических и политических интересов.
В этом контексте встает вопрос - как развиваются отношения между Россией и НАТО после Пражского саммита Альянса (ноябрь 2002 г.), в ходе которого семь бывших союзников СССР (а трое из них бывшие советские республики) были приглашены присоединиться к интегрированным структурам союза, ведь еще через какое-то время Совет Россия-НАТО будет собираться не в формате «20», но в формате «27».
На этот раз, в отличие от первой волны расширения НАТО, Россия решила не драматизировать ситуацию. Президент В. Путин признал факт того, что каждая страна вправе сама выбирать систему союзов для обеспечения своей национальной безопасности. Кроме того, в связи с расширением НАТО реализуется, хотя и в несколько ином виде, давнишняя мечта советской и затем российской дипломатии о том, что СБСЕ-ОБСЕ - т.е. организация не обороны, но безопасности - должна стать краеугольным камнем европейской архитектуры безопасности. Расширяясь, НАТО неизбежно приобретает черты организации коллективной безопасности. Проблема, правда, состоит в том, что Россия не является ее полноправным членом.
Россия уже высказывает и, по-видимому, будет и дальше высказывать озабоченности, связанные с вхождением стран Балтии в Альянс. Это озабоченности военного и экономического характера. О первых речь уже шла выше - это проблема присоединения стран Балтии к ДОВСЕ. Вторые обусловливаются фактором транспортировки энергоресурсов через территорию
Балтийских государств и имеют значение для экономической безопасности как России, так и стран Балтии. То, как будут «сняты» эти озабоченности, явится свидетельством зрелости отношений в рамках «двадцати», да и по линии Россия-Запад в целом.
Как известно, Россия уже отошла от концепции «красной линии», согласно которой, в представлении российской дипломатии, НАТО не может расширяться за счет республик бывшего СССР (т.е. стран Балтии), и воспринимает расширение Альянса на восток как европейскую политическую реалию.
Тот факт, что незадолго до саммита (в сентябре 2002 г.) Генеральный секретарь Альянса выдвинул идею разработки так называемой «упреждающей стратегии» против международного терроризма, дает России дополнительный шанс: не будучи де-юре членом НАТО, де-факто участвовать (благодаря новому Совету) в совместной разработке ответов на качественно новые угрозы безопасности.
За период, прошедший после юридического оформления нового Совета Россия-НАТО, проделана большая работа, направленная на создание новой культуры взаимоотношений между бывшими противниками. И это признается обеими сторонами. В рамках Совета развивается постоянный политический диалог по вопросам безопасности, нацеленный на то, чтобы выявлять возникающие проблемы на ранней стадии.
Существует уже более 20 рабочих групп, начинается финансирование ряда программ с российской стороны, признававшей необходимость совместимости вооруженных сил России и стран - участниц НАТО. Проведена серия совместных учений по таким направлениям, как борьба с чрезвычайными ситуациями, миротворчество, совместное компьютерное моделирование в области противоракетной обороны театра военных действий.
В заявлении Совета Россия-НАТО на уровне министров иностранных дел от 28 мая 2003 г. отмечается значительный прогресс, достигнутый в сфере практического взаимодействия в каждой из областей сотрудничества, выделенных в Римской декларации:
- борьба с терроризмом: здесь осуществлена детальная оценка террористических угроз для безопасности в Евроатлантическом регионе. Особо
отмечалось продвижение, которое получили инициативы Совета Россия-НАТО по использованию возможностей гражданской науки и техники в борьбе с терроризмом;
- кризисное урегулирование: отмечен существенный вклад, который внесли российские контингенты в составе миротворческих операций в БиГ и Косово. Советом Россия-НАТО были одобрены политические модальности возможных будущих операций, а также начаты процедурные учения для отработки этих модальностей;
- нераспространение: ожидается разработка совместной оценки угроз распространения химического, биологического и ядерного оружия и средств его доставки, которая должна быть подготовлена в течение 2003 г.;
- контроль над вооружениями и меры укрепления доверия: вновь подтверждены цели, принципы и обязательства, содержащиеся в Основополагающем акте Россия-НАТО и в Римской декларации, а также то, что решения, принятые на Пражском саммите НАТО 2002 г., не направлены против интересов безопасности России. Была подтверждена приверженность ДОВСЕ как краеугольному камню европейской безопасности и достигнута договоренность о продолжении совместной работы по ратификации всеми государствами-участниками и введению в силу Соглашения об адаптации ДОВСЕ, что позволит присоединиться к нему государствам, не входящим в Договор;
- ПРО ТВД: отмечен прогресс, достигнутый в разработке совместной терминологии и концептуальной основы для возможного будущего развертывания ПРО ТВД для поддержки операций кризисного реагирования с участием сил России и НАТО. Принято решение начать первую фазу детального исследования по совместимости, касающегося технических требований и условий сотрудничества в совместных многонациональных операциях;
- поиск и спасение на море: подписано рамочное соглашение Россия-НАТО по спасению экипажей аварийных подводных лодок;
- сотрудничество между военными, которое является ключевым моментом для совместных действий Россия-НАТО на основе постоянно повышаемой совместимости: принято решение по активизации сотрудничества в области военных учений и подготовки. В мае 2003 г. начальники Генераль-
ных штабов одобрили концептуальные рамки развития четырехэтапной программы учений и подготовки. Достигнут конкретный прогресс в развитии сотрудничества в сфере тылового обеспечения, военно-транспортной авиации и дозаправки в воздухе;
- военные реформы: подтверждено решение развивать дальнейшее сотрудничество в области оборонных реформ в широком плане развития вооруженных сил, управления человеческими и финансовыми ресурсами, регулирования последствий военных реформ и реформы военной промышленности. Было подтверждено намерение развивать сотрудничество, включая макроэкономические, финансовые и социальные вопросы военных реформ с тем, чтобы члены Совета могли использовать опыт друг друга. Был отмечен практический вклад Центра Россия-НАТО в переподготовку офицеров;
- чрезвычайное гражданское планирование: отмечены результаты учений «Богородск-2002» и «Фергана-2003». Следует сказать, что работа Совета Россия-НАТО в области чрезвычайного гражданского планирования будет сосредоточена на трех направлениях: повышении совместимости, совершенствовании процедур и интенсификации обмена информацией, экспертным потенциалом и опытом;
- новые угрозы и вызовы: отмечался прогресс в научном сотрудничестве и в области противодействия вызовам современному обществу. Был принят к сведению План действий на 2003 г., направленный на укрепление сотрудничества в таких областях, как улучшенная подготовка в сфере защиты окружающей среды, использование территорий, высвобождающихся после военной деятельности, улучшение качества воды на территориях, прилегающих к военным объектам, и экологически чистые промышленные технологии;
- инициатива по сотрудничеству в воздушном пространстве, нацеленная на укрепление сотрудничества в сфере управления, безопасности и открытости в области воздушного движения: отмечено, что исследования по осуществимости, направленные на поиск возможных решений для временного обмена данными по военным и гражданским картинам воздушного движения, уже согласованы, профинансированы и находятся на ранней стадии разработки.
Ряд моих коллег-экспертов, оценивая итоги и перспективы сотрудничества в рамках Совета Россия-НАТО, говорят, что все это, в основном, декларации о намерениях, лишенные, с их точки зрения, существа. Очень часто они задают вопрос: «А где же мясо?». Мне же крайне важным представляется выбранный вектор движения, когда бывшие противники (а со времен окончания холодной войны прошло менее полутора десятилетий) готовы не только совместно обсуждать новые угрозы, но уже, хотя и медленно, двигаться по пути, приближающему их к совместным решениям и действиям. Сейчас формируется каркас или скелет будущего взаимодействия, так называемое «мясо» нарастет лишь в процессе, когда обе стороны лучше узнают друг друга, поверят друг другу и поймут, что перед лицом качественно новых угроз их безопасности у них есть шанс выиграть только находясь в одной лодке. Пока же идет процесс «притирки» и взаимного обучения. При этом не следует думать, что все стереотипы прошлого уже преодолены.
Как в странах НАТО, особенно среди новобранцев, существуют подозрения, связанные с истинными намерениями России продвигаться по пути демократических реформ, так и в России раздаются голоса относительно того, что в военном планировании Альянса по-прежнему присутствуют элементы антироссийской направленности. На состоявшейся 2 октября 2003 г. встрече высшего командного состава России министр обороны С. Иванов прямо заявил: «Если НАТО сохранится в качестве военного альянса с существующей сегодня наступательной военной доктриной, это потребует коренной перестройки российского военного планирования и принципов строительства российских вооруженных сил, включая изменение российской ядерной стратегии»1. Подобные заявления, уже названные на Западе «доктриной Иванова», вкупе с публикацией так называемой Белой книги МО РФ, где также говорится об угрозах безопасности России, исходящих от Альянса, не добавляют уверенности в позитивном развитии российско-натовских отношений. Хочется только надеяться, что эти документы более ориентированы на так сказать «внутреннее потребление» накануне парламентских выборов, что это - своеобразная «дань» тем
1 Цит. по: Независимая газ. - М, 2003. - 10 окт.
национально-консервативным силам в России, которые неустанно продолжают повторять, что Запад - это потенциальный противник России, что намерения западных стран и институтов состоят в унижении и обмане России, которые делают ставку на сотрудничество с азиатскими государствами, ошибочно полагая, что последние заинтересованы в создании с Россией союзов на антизападной основе.
Будущее российско-натовских отношений во многом зависит от того, по какому пути пойдет Россия - будет ли это путь бюрократического капитализма, когда усилившаяся бюрократия сделает акцент на урезании и без того уже ограниченных демократических свобод, так называемой «управляемой демократии», и строительстве «либеральной империи», когда станет совершенно очевидным, что российский политический класс не желает присоединяться к европейской системе ценностей, предполагающей принцип разделения властей, строительство гражданского общества, осуществление гражданского и демократического контроля над вооруженными силами и силовыми структурами. Или же это будет путь развития демократических реформ в стране со всеми вытекающими отсюда последствиями и, прежде всего, с тем, чьи интересы поставлены во главу угла -личности и общества или бюрократической системы, которая отождествляет себя с государством.
Но эти отношения зависят также от того, как будет трансформироваться НАТО, сумеет ли этот евроатлантический институт адаптироваться к новым реалиям в сфере безопасности и найти адекватные ответы на новые вызовы и угрозы.
В XXI столетии, начало которого было ознаменовано беспрецедентной террористической атакой на одного из ее членов, НАТО поставила перед собой четыре основные задачи: противостоять террористической угрозе; сократить разрыв между военными возможностями и способностями США и европейских союзников; интегрировать новые демократии Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европы; поднять на новый уровень отношения с Россией, Украиной и средиземноморскими странами. Суммируя, можно сказать, что НАТО поставила перед собой задачу стать релевантной новой эпохе, характеризующейся качественно новыми трансграничными и асимметричными угрозами, такими как терроризм, воинствующий на-
ционализм, распространение оружия массового уничтожения и средств его доставки, организованная преступность, похищение людей, торговля оружием и наркотиками. Если эта задача будет выполнена, то НАТО превратится из союза, обеспечивающего коллективную оборону, в систему коллективной и кооперативной безопасности, сотрудничества и партнерства. Эта система в значительной степени облегчит адаптацию НАТО к новым условиям и станет фактором релевантности Альянса.
Но возникает следующий вопрос: какова будет роль НАТО в эпоху после 11 сентября 2001 г.? Зачем эта организация существует? Переживет ли она шок, связанный с 11 сентября и с отношением Вашингтона к формированию коалиций?
В связи с окончанием холодной войны НАТО изменила ряд своих функций, связанных с деятельностью «в зоне» или «вне зоны» действия Вашингтонского договора. В то же время задача обеспечения коллективной обороны (ст. 5) осталась. И до сих пор мы являлись свидетелями не трансформации, но адаптации НАТО к новой ситуации.
В условиях создания системы коллективной безопасности, когда Альянс расширяется вширь и вглубь, крайне важным фактором становится специализация его членов. Специфический вклад каждого государства-участника в «безопасность» и «оборону» Союза в условиях борьбы или войны против терроризма становится принципиально важным элементом релевантности НАТО.
Другим фактором, обеспечивающим соответствие Альянса новым вызовам и рискам, является его релевантность военным потребностям США. Можно предположить, что, «дав добро» на дальнейшее расширение Союза на восток, Вашингтон сигнализирует о снижении интереса к военной составляющей или, иначе говоря, «военной полезности» НАТО. Выход из создавшегося положения состоит, по-видимому, в том, чтобы усилить политическую составляющую, повысить роль Альянса как политического института.
При этом следует отметить, что восприятие значимости военной составляющей НАТО и поддержания ее эффективности в военной сфере далеко не во всех странах-участницах и странах-партнерах является одинаковым. Кроме того, часть союзников выражает озабоченность по поводу того, что
страны-кандидаты смогут выполнить военные и политические условия присоединения к Альянсу, а в результате дальнейшее расширение приведет к снижению эффективности НАТО в военной сфере, к превращению этого союза в нечто, подобное ОБСЕ, но с военной составляющей, или ОБСЕ с военным комитетом, некую европейскую «Лигу Наций».
Схематично позицию США и Европы можно свести к формуле: Вашингтон выступает за углубление интеграции в рамках НАТО путем усиления военных возможностей, а европейские столицы - за укрепление основ так называемой «европейской обороны». Этот разрыв углубился в результате того, как Вашингтон формировал антитеррористическую коалицию после 11 сентября 2001 г.: несмотря на введение в действие впервые в истории НАТО ст. 5 Вашингтонского договора, операция в Афганистане на первых этапах не была операцией союзников.
Суммируя рассуждения на эту тему, хотелось бы отметить, что безопасность в Европе - неделима. Судьбы старых и новых европейских демократий взаимосвязаны. Их безопасность и системы обороны также взаимосвязаны. Именно НАТО предоставляет гарантии устойчивости и неделимости системы коллективной и кооперативной безопасности в Европе. В эпоху появления новых угроз и рисков НАТО остается выразителем стратегического единства союзников в деле коллективной безопасности и обороны против вызовов, направленных на размывание западного образа жизни, устойчивости существующих международных экономических и финансовых институтов и глобализирующихся рынков.
В России распространено мнение, что НАТО была создана лишь для противостояния СССР и советскому блоку, а ее существование зависело от наличия общего противника. На самом деле это не так. НАТО была создана, прежде всего, для привязки США к обороне Европы и недопущения возрождения германского реваншизма, а также для противостояния Советскому Союзу. Но в то же время - это политический проект, реализовавший свои цели через использование военных средств. Это всеобъемлющий союз, который отражал интересы и потребности своих членов, как крупных, так и малых, как сильных, так и слабых. Таким же образом и в будущем существование и эффективность Альянса будут зависеть гораздо в большей степени от всеобъемлющего подхода к решению проблем безо-
пасности всей Европы, включая Россию, нежели от фокусирования на одной единственной угрозе (терроризм).
НАТО может играть значительную роль, предоставив государствам, которые не являются ее членами, рамочные условия и возможности адаптирования их оборонных приоритетов и программ к новым условиям.
Возникает вопрос - соответствует ли все это интересам России, несмотря на заявленную позицию о том, что расширение НАТО является ошибкой. Представляется, что Россия заинтересована в эффективной НАТО, а следовательно, в такой, которая сумеет найти ответы на вызовы времени. Впервые в российской истории сложилась ситуация, когда нашей стране нет реальной угрозы с Запада, в то же время существуют реальные угрозы с Юга (терроризм) и Востока (демографический и социально-экономический вызов). В этих условиях создавать виртуальную угрозу и бороться с ней - явно противоречит интересам безопасности государства. На западном направлении существуют наши собственные психологические комплексы, связанные с различиями в типах политической и стратегической культуры, в системе ценностей, на которой базируется современное общество, и прежде всего в отношении к правам личности, каждого отдельного человека, а также к процедурам и институтам. Поэтому очень часто европейские нормы и стандарты поведения воспринимаются как обычными гражданами, так и политическими элитами нашей страны как вызов, как неуважение к России, в которой основную ценность представляет государство, а не личность, и где до сих пор не государство находится на службе человека, а совсем наоборот. Выразителем интересов государства является бюрократия, которая присваивает себе не только ресурсы, но и право формулировать национально-государственные интересы страны, и не допускает никакого контроля со стороны гражданского общества - а его в России до сих пор нет. Этот бюрократический класс по определению не может быть заинтересован в распространении западной системы ценностей, которая в том числе предполагает контроль со стороны гражданского общества над деятельностью государственных и, тем более, военных и силовых структур, а также прозрачность их финансирования. Вот отсюда-то и возникает неприятие Запада, следствием чего является формирование антизападной идеологии в целом и неприятие отдельных институтов Запада.
Развитие отношений по линии Россия-НАТО зависит от того, какие тенденции возобладают во внутриполитической жизни России. Если будет укрепляться авторитарная модель с отказом от немногих демократических завоеваний 90-х годов, неизбежным явится новый виток осложнения отношений с Западом в целом и такими его институтами, как НАТО. Снова будут говорить об антироссийской направленности объективных процессов интеграции, связанных с расширением Альянса.
Если же Россия хотя бы сможет остановиться на черте «просвещенного авторитаризма» с сохранением тенденций демократического развития, тогда можно прогнозировать развитие сотрудничества на отдельных направлениях, таких, например, как борьба с терроризмом и по ряду других. Но уже ясно одно - о союзничестве или партнерстве говорить пока не приходится.
