CC BY
55
В статье аудитора Счетной палаты РФ предложены конкретные меры качественного совершенствования ключевых элементов администрирования доходов бюджетной системы страны.
Роль Счетной палаты России в контроле за формированием доходов федерального бюджета
С. А. АГАПЦОВ,
доктор экономических наук,
аудитор Счетной палаты Российской Федерации, Москва
Бюджетное планирование
В последних программных выступлениях политического руководства Российской Федерации, в провозглашенных ориентирах стратегии развития России до 2020 г. определены главные направления развития страны: построение общества, которое задает высокие жизненные стандарты, создание экономики инновационного типа и радикальное повышение ее эффективности. Достижение этих целей требует построения мощной финансовой системы, способной обеспечить формирование необходимых финансовых ресурсов, сбалансированность бюджетных доходов и обязательств.
Осуществленные в 2007 г. меры по повышению эффективности российской экономики и сохранявшаяся благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура обеспечили рост основных макроэкономических показателей Российской Федерации и исполнение федерального бюджета по доходам. Большое значение для увеличения объемов государственных финансовых ресурсов имели совершенствование законодательства о налогах и сборах, повышение эффективности налогового администрирования.
Поступление доходов в федеральный бюджет в 2007 г. составило 7,8 трлн руб., что на 335,2 млрд руб. (4,5%) выше
© ЭКО 2008 г.
ИНСТИТУТЫ РЫНКА 145
предусмотренного в законе о бюджете объема. По сравнению с 2006 г. доходы бюджета увеличились на 1,5 трлн руб. (23,9%).
В общем объеме доходов федерального бюджета(4,6 трлн руб.) 59,6% приходится на налоговые доходы. Их основную массу составили поступления налога на прибыль организаций (13,8%), налога на добавленную стоимость (48,8%) и налога на добычу полезных ископаемых (24,2%).
Рост российской экономики создал объективную основу для повышения значимости планирования как в рамках среднесрочного прогноза социально-экономического развития страны, так и в рамках среднесрочного финансового планирования. Правовой основой для перехода на такое бюджетное планирование стали внесенные в Бюджетный кодекс РФ кардинальные изменения.
В результате в 2008 г. страна вступила с бюджетом, по многим позициям существенно отличающимся от бюджетов предыдущих лет. Федеральный бюджет впервые принят на трехлетний период: 2008-2010 гг.
Переход к трехлетнему бюджетному планированию превращает бюджет в эффективный инструмент решения стратегических программ социально-экономического развития страны, реализации приоритетных национальных проектов. Появляется возможность заранее планировать финансовые ресурсы, принимать длительные бюджетные обязательства и заключать трехлетние контракты, оплачиваемые за счет бюджетных средств. При этом утверждение проектировок на три года не предполагает запрета корректировок параметров второго и третьего годов.
Другая существенная особенность федерального бюджета на 2008 г. и на 2009-2010 гг. - изменение структуры доходов. Все доходы разделены на нефтегазовые и ненефтегазовые, определен размер нефтегазового трансферта, формируемого из нефтегазовых доходов и направляемого на финансирование ненефтегазового дефицита федерального бюджета (дефицита по текущим расходам), Стабилизационного фонда Российской Федерации, преобразованого в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Все это позволит обеспечить устойчивость бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен.
Федеральный бюджет на предстоящий трехлетний период сформирован с учетом того, что внутренние факторы развития в прогнозируемой перспективе все в большей степени будут определять как уровень, так и устойчивость темпов экономического роста. В 2010 г. предусмотрено снижение доли нефтегазовых доходов до 31,8%, соответственно, доля ненефтегазовых доходов увеличивается до 68,2%. Намечено также некоторое снижение абсолютных объемов нефтегазовых доходов, а ненефтегазовых - увеличение более чем на треть.
Однако такого изменения в структуре доходов федерального бюджета пока не происходит. Более того, по оперативным данным, в I квартале 2008 г. в общей сумме доходов бюджета на долю нефтегазовых доходов пришлось почти 52% против 33,2% в IV квартале 2007 г.
Что делать
В связи с переходом на среднесрочное бюджетное планирование важными мерами по качественному изменению структуры бюджетных доходов является следующее.
1. Исправление грубых ошибок в макроэкономическом прогнозировании.
Среднесрочное бюджетное планирование требует высокого качества макроэкономического прогнозирования и точности оценки показателей, принимаемых при расчете бюджета. Счетная палата Российской Федерации на основании экспертизы проектировок федерального бюджета заявляет о значительной неточности макроэкономического прогнозирования, однако из года в год проектировки доходов федерального бюджета исходили из бюджетообразующих показателей, параметры которых занижались.
Существенное отклонение фактических показателей объема валового внутреннего продукта, уровня инфляции, экспортной цены на нефть от параметров, принимаемых при расчете доходов федеральных бюджетов, позволяло в ходе исполнения бюджетов получать значительные дополнительные доходы. Фактические доходы федерального бюджета в отдельные годы превышали объемы, принятые при утверждении бюджета, на 20-22%, а в 2005 г. - даже в 1,5 раза.
Это касается как внутренних налогов, так и платежей участников внешнеэкономической деятельности. Так, по налогу на прибыль организаций объем, первоначально учтенный в доходах федерального бюджета на 2007 г., затем был увеличен на 9,5%, но и вновь принятый объем по итогам года был несколько превышен. По налогу на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, и ввозным таможенным пошлинам бюджетные назначения были увеличены, соответственно, на 22,5% и 22,2%, новые назначения - перевыполнены на 2,6% и 1,1%.
Поступление значительных дополнительных доходов требовало внесения соответствующих изменений в федеральные законы о федеральных бюджетах. Уже в марте этого года на 21,3% увеличены доходы, принятые при утверждении федерального бюджета на 2008 г.
При отчете о работе за 2007 г. на заседании Государственной думы Счетной палатой Российской Федерации был поставлен вопрос об ответственности за грубые ошибки в макроэкономическом прогнозировании.
2. Совершенствование законодательства и управления.
В условиях, когда уровень и устойчивость доходной базы бюджета все в возрастающей степени будут определяться ненефтегазовыми доходами, большое значение имеет вовлечение резервов пополнения доходной части бюджета, связанных с устранением недостатков в законодательстве, регулирующем исчисление и уплату налогов и других платежей в бюджет, и в администрировании этих доходов.
Повышение эффективности администрирования НДС. Более трети ненефтегазовых доходов федерального бюджета намечается получить за счет налога на добавленную стоимость на товары, работы и услуги, реализуемые на территории Российской Федерации. Однако имеются реальные риски неисполнения проектировок по этому налогу.
В Послании президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» отмечено, что за прошедшие со времени введения данного налога 15 лет так и не удалось сформировать эффективную и исключающую возможность значительных злоупотреблений систему его администрирования.
Сложилась ярко выраженная тенденция относительного спада поступления в федеральный бюджет внутреннего налога на добавленную стоимость. Доля этого налога в общих доходах бюджета сократилась с 21,8% в 2004 г. до 14,7% в 2006 г. В 2007 г. по сравнению с 2006 г. был прирост, однако доля налога (17,9%) оказалась ниже, чем в 2004 г.
Более 90% начисленного налога уходит в вычеты по внутренним оборотам и в возмещение налога экспортерам. Зачастую суммы возмещения налога экспортерам не обеспечиваются перечислением налога в бюджет поставщиками материальных ресурсов, используемых при производстве экспортной продукции, и значительные средства изымаются из федерального бюджета неправомерно. Все это свидетельствует о существенных недостатках в администрировании налога, о махинациях с его уплатой.
Незаконное возмещение налога на добавленную стоимость во многих случаях осуществляется с использованием фирм-однодневок, чему способствуют недостатки системы государственной регистрации налогоплательщиков.
По существу, налог теряет свое значение. В настоящее время рассматриваются вопросы установления единой пониженной ставки НДС и последующей его замены налогом с продаж. Однако пока НДС существует и нет однозначного мнения о его будущей перспективе, необходимо повышать эффективность его администрирования.
Государственное регулирование рынка алкогольной продукции. По информации Федеральной службы государственной статистики, доля теневого сектора в объеме розничной продажи крепкоградусных напитков хотя и снизилась, но составила в 2007 г. не менее 25%. Если исходить из того, что в прошедшем году в бюджетную систему поступило только акцизов на эти напитки на сумму 66,4 млрд руб., потери бюджетов можно оценить в десятки миллиардов рублей.
Федеральная налоговая служба, на которую возложено лицензирование производства и оборота алкогольной продукции, контроль за поступлением акцизов и легальностью оборота алкогольной продукции, пытается решить проблему с помощью технических средств. Однако работа по созданию
Единой государственной автоматизированной информационной системы учета объемов производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции не завершена. Введение этой системы в очередной раз отложено, теперь до ноября 2008 г.
Необходимо комплексное совершенствование законодательства, регулирующего функционирование алкогольного рынка и налогообложение в этой сфере деятельности.
Совершенствование налогообложения недропользования. Действующий механизм исчисления и уплаты налога на добычу полезных ископаемых не обеспечивает, с одной стороны, общественно оправданное изъятие природной ренты, а с другой - равномерное распределение налоговой нагрузки на недропользователей.
Введение нулевой ставки налога на добычу полезных ископаемых при добыче нефти в начальный период разработки на месторождениях, расположенных на территории Республики Саха (Якутия), Иркутской области и Красноярского края, понижающего коэффициента к налоговой ставке при добыче нефти на месторождениях с выработанностью свыше 80% хотя и является определенной оптимизацией налогообложения добычи нефти, однако полностью проблему не решает, поскольку не учитывает многие другие факторы, обусловленные особенностями месторождений (условия добычи нефти на конкретных месторождениях, изменение этих условий в процессе эксплуатации месторождений, качество сырья).
Несовершенна нормативно-правовая база, регулирующая налогообложение добычи твердых полезных ископаемых. Платежи по налогу на добычу полезных ископаемых, не являющихся углеводородным сырьем, составляют немногим более 2% от общих поступлений по этому налогу.
Реальная налоговая нагрузка на горнодобывающие предприятия минимальна, она явно не соответствует прибыли, получаемой собственниками. Проверки Счетной палаты Российской Федерации показывают, что на предприятиях, осуществляющих добычу твердых полезных ископаемых, доля чистой прибыли в выручке составляет около 50%, при этом доля налога на добычу полезных ископаемых не превышает 1%.
Применяемая горнодобывающими предприятиями оценка стоимости добытых полезных ископаемых, исходя из расчетной стоимости добытого полезного ископаемого, а не по цене реализации, значительно снижает (как минимум на величину рентабельности продаж) налоговую базу при исчислении налога на добычу полезных ископаемых, что, несомненно, ведет к потерям бюджета.
Таким образом, за счет эксплуатации недр, являющихся государственной собственностью, у владельцев горнодобывающих предприятий формируется огромная не заработанная ими прибыль.
Для решения проблемы налогообложения горнодобывающих предприятий представляется целесообразным рассмотреть вопрос о налогообложении не добытой руды, а полезных компонентов, входящих в состав твердых полезных ископаемых, и установлении специфических (твердых) налоговых ставок.
Совершенствование системы исчисления и уплаты таможенных платежей. Значительный ущерб несет федеральный бюджет вследствие занижения импортерами таможенной стоимости ввозимых товаров, нарушения условий применения таможенных режимов, предусматривающих различные преференции по уплате таможенных платежей, недостатков в правовом регулировании других вопросов налогообложения внешнеэкономической деятельности. Вот несколько примеров по результатам проверок Счетной палаты Российской Федерации.
Законодательством предусмотрены льготы по уплате таможенных платежей при ввозе технологического оборудования. Пользуясь пробелами в законодательстве, что только не ввозят под видом такого оборудования: игровые автоматы, ноутбуки, карманные компьютеры, запасные части к легковым автомобилям, автобусы, бывшие в эксплуатации; станки выпуска 60-70-х годов, товары для розничной торговли. Бытовые кондиционеры ввозились как промышленные теплообменники. Ввезли даже морскую яхту на Клязьминское водохранилище (сумма льгот 6 млн руб.).
Только по Центральному и Северо-Западному таможенным управлениям таких товаров в 2006 г. ввезено на сумму
568,6 млн дол. (15,2 млрд руб.), в 2007 г.- на 1,5 млрд дол. (37,3 млрд руб.).
Проверки показывают низкую эффективность действующей системы исчисления и уплаты таможенных платежей при проведении внешнеэкономических операций, связанных с экспортом леса и лесоматериалов, при вылове водных биологических ресурсов.
Роль Счетной палаты РФ
Активными проводниками современной государственной бюджетной политики, участниками реформирования бюджетного процесса должны стать органы финансового контроля.
Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» определили роль и место Счетной палаты России в контроле за исполнением федерального бюджета по доходам. Это тематические ревизии и проверки, экспертно-аналитическая деятельность, подготовка заключений на проекты федеральных законов о проектах бюджетов и отчеты об исполнении бюджетов.
Следует отметить, что в Счетной палате Российской Федерации сформирована достаточно эффективная система контроля за исполнением федерального бюджета по доходам. Этот контроль осуществляется в ходе непрерывного трехлетнего контрольного цикла, состоящего из нескольких последовательных стадий: экспертиза проекта бюджета будущего финансового года и планового периода, контроль в ходе исполнения бюджета текущего года, проверка отчета правительства Российской Федерации об исполнении бюджета за прошедший год. Контроль за доходами федерального бюджета выделен в Счетной палате Российской Федерации в самостоятельное направление деятельности.
Такая система соответствует принципам и методам, декларируемым международными организациями высших органов финансового контроля, и позволяет создать единую систему контроля за исполнением бюджета каждого финансового года и выполнять задачи по контролю за доходами федерального бюджета, законодательно определенные для Счетной палаты Российской Федерации.
По предложениям Счетной палаты Российской Федерации федеральными органами власти осуществлен ряд принципиальных мер по совершенствованию налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации, устранению недостатков в администрировании налогов, позволивших увеличить поступление доходов в федеральный бюджет и бюджетную систему страны в целом.
В то же время значительный круг проблем связан с тем, что до настоящего времени ни концептуально, ни законодательно не разработаны и не решены многие базовые проблемы создания единой системы государственного финансового контроля в стране, разделения функций внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. Не принят раздел Бюджетного кодекса, посвященный финансовому контролю.
Коллегией Счетной палаты Российской Федерации утверждена концепция контрольной и экспертно-аналитической работы по контролю за формированием и исполнением доходов федерального бюджета на 2008-2010 гг. Концепция исходит из необходимости полномасштабного внедрения в практику аудита эффективности налогового законодательства и налоговой системы Российской Федерации, а также анализа деятельности Федеральной налоговой службы и Федеральной таможенной службы как основных администраторов доходов федерального бюджета.
Концепция предусматривает проведение контрольной и экс-пертно-аналитической работы по широкому спектру вопросов на принципах программно-целевого подхода, предполагающего определение приоритетных проблем и целей аудита, выбор, исходя из этого, объектов контроля и анализа, форм и методов их осуществления. Такой аудит будет составной частью осуществляемой в Счетной палате Российской Федерации работы по модернизации финансового контроля, внедрению перспективных моделей контроля. Обозначенные проблемы будут приоритетными темами аудита.
