CC BY
61
Чернявский Валентин Семенович
доктор юридических наук, профессор заслуженный юрист РФ депутат Государственной Думы РФ, член Комитета по безопасности (тел. 88612584050)
О пробелах в законодательстве по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета
Аннотация
В статье раскрываются проблемы, связанные с существующими пробелами в российском законодательстве по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета, вносятся предложения по их устранению. Анализируются вопросы бюджетного регулирования в сфере предоставления организациям права на получение отсрочек или рассрочек по уплате налогов и сборов и инвестиционного налогового кредита.
Annotation
The problems open In article, connected with existing gap in russian legislation on questions of the shaping and performances of the federal budget, are contributed offers upon their removal. The questions of the budgetary regulation are Analysed in sphere of the granting organization right on reception delay or consent on payment of the taxes and collection and investment tax credit.
Ключевые слова: законодательство, федеральный бюджет, государственные фонды, налоги и сборы, платежи.
Key words: legislation, federal budget, state funds, tax and dues, payments.
1. О налогах и сборах
Статьей 59 "Списание безнадежных долгов по налогам и сборам" Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что недоимка, числящаяся за отдельными налогоплательщиками, плательщиками сборов и налоговыми агентами, уплата и (или) взыскание которой оказались невозможными в силу причин экономического, социального или юридического характера, признается безнадежной и списывается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации,- по федеральным налогам и сборам, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями - по региональным и местным налогам. Эти правила применяются также при списании безнадежной задолженности по пеням и штрафам.
В соответствии со статьей 59 Налогового кодекса Российской Федерации принято постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2001 г. № 100 "О порядке признания безнадежными к
взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням и штрафам по федеральным налогам и сборам, а также задолженности по страховым взносам в государственные социальные внебюджетные фонды, начисленным пеням и штрафам", согласно которому признаются безнадежными к взысканию и списываются недоимка и задолженность по пеням и штрафам по федеральным налогам и сборам, а также задолженность по страховым взносам в государственные социальные внебюджетные фонды, числящаяся за организациями по состоянию на 1 января 2001 г., начисленным пеням и штрафам в случаях ликвидации организации в соответствии с законодательством Российской Федерации, признания банкротом индивидуального предпринимателя, смерти или объявления судом умершим физического лица. Иных оснований и условий для списания указанной задолженности Правительством Российской Федерации не предусматривается. Решение о признании безнадежной к взысканию и списании задолженности принимается налоговым органом по месту нахождения
293
налогоплательщика.
Исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местным администрациям этим постановлением рекомендовано решать вопросы признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням и штрафам по региональным и местным налогам применительно к порядку, определенному указанным постановлением.
Таким образом, нормативная база по вопросам применения статьи 59 Налогового кодекса Российской Федерации ограничена указанным постановлением Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.
Однако, как показывает судебная практика, такая нормативная база не исключает разбирательства по заявлениям налогоплательщиков в арбитражные суды с просьбами обязать налоговые инспекции списать суммы задолженности по платежам в бюджет, в случаях, когда налоговые органы своевременно не реализовали свое право на бесспорное взыскание задолженности, предоставленное им Налоговым кодексом Российской Федерации. Арбитражные суды в удовлетворении таких требований налогоплательщиков отказывают исходя из того, что налоговые органы, действующие в рамках предоставленных им полномочий, не могут произвольно, исходя из собственного усмотрения, признавать долги по налогам и сборам безнадежными к взысканию. (1)
Следует рассмотреть вопрос о внесении в Налоговый кодекс Российской Федерации нормы, определяющей процедуру признания безнадежной к взысканию и списанию такой задолженности.
Следует также предусмотреть в статье 59 Налогового кодекса Российской Федерации норму о порядке списания недоимки по платежам, уплачиваемым по специальным налоговым режимам.
Статьей 64 "Порядок и условия предоставления отсрочки или рассрочки по уплате налога и сбора" Налогового кодекса Российской Федерации отсрочка или рассрочка по уплате налога определена как изменение срока уплаты налога на срок, не превышающий один год. В то же время Кодекс предусматривает их предоставление по федеральным налогам на срок, не превышающий три года, по решению Правительства Российской Федерации и на срок,
не превышающий пять лет, по решению министра финансов Российской Федерации (абзацы второй и третий пункта 1 статьи 64 и статья 64 "Порядок и условия предоставления отсрочки или рассрочки по уплате федеральных налогов по решению министра финансов Российской Федерации"). При этом, если Правительство Российской Федерации ограничено в предоставлении отсрочки или рассрочки частью федеральных налогов, зачисляемых в федеральный бюджет, право министра финансов Российской Федерации таким же образом не ограничено.
Следует устранить коллизию между определением понятия "отсрочка или рассрочка" и правом Правительства Российской Федерации и министра финансов Российской Федерации на их предоставление, установить Налоговым кодексом Российской Федерации порядок предоставления отсрочек или рассрочек по уплате налогов на срок, выходящий за пределы текущего финансового года. При этом целесообразно ограничить перечень налогов, по уплате которых предоставляется отсрочка или рассрочка, выходящая за пределы текущего финансового года, предусмотреть порядок оформления предоставления такой отсрочки или рассрочки.
Следует отметить, что Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов, членом которой является Счетная палата Российской Федерации, указала на то, что "высший контрольный орган должен быть уполномочен проверять уплату налогов до максимально возможной степени". (2) Налоговым кодексом Российской Федерации сведения о налогоплательщике, полученные налоговым органом, органами внутренних дел, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом, определяются как сведения, составляющие налоговую тайну (статья 102 "Налоговая тайна"). Однако Счетная палата Российской Федерации не отнесена Кодексом к числу органов, должностные лица которых имеют доступ к этим сведениям. Такое положение противоречит статусу Счетной палаты Российской Федерации как органа внешнего государственного финансового контроля, ограничивает возможности Счетной палаты Российской Федерации по выполнению задач, возложенных на нее Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 11 января 1995 года № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".
Необходимо дополнить статью 102 Налогового
_294
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26)
кодекса Российской Федерации нормой о том, чтобы инспекторы Счетной палаты Российской Федерации при исполнении ими своих служебных обязанностей имели право доступа к сведениям, составляющим налоговую тайну.
В статье 13 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", содержащей норму об обязанности всех органов государственной власти в Российской Федерации, органов местного самоуправления, Центрального банка Российской Федерации, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности и их должностных лиц предоставлять по запросам Счетной палаты Российской Федерации информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности, следует дополнительно указать, что такая обязанность распространяется и на запросы о сведениях, составляющих налоговую, коммерческую и иную охраняемую законом тайну.
Нормативная правовая база по вопросам налогообложения недропользователей, осуществляющих добычу твердых полезных ископаемых, не обеспечивает рациональное изъятие доходов, получаемых собственниками горнодобывающих предприятий при добыче твердых полезных ископаемых. Реальная налоговая нагрузка на горнодобывающие предприятия минимальна и явно не соответствует прибыли, получаемой их собственниками.
На проверенных, например, Счетной палатой Российской Федерации предприятиях, осуществляющих добычу твердых полезных ископаемых, доля чистой прибыли в выручке составляла около 50 %, при этом доля налога на добычу полезных ископаемых не превышала одного процента. (3)
Платежей по налогу на добычу полезных ископаемых зачислено в бюджетную систему Российской Федерации в 2007 году на сумму 1197,4 млрд. рублей, в 2008 году - на сумму 1 708,0 млрд. рублей, из которых соответственно 97,4 %% и 97,8 %% пришлось на платежи по налогу на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья.
Налоговым кодексом Российской Федерации (пункт 1 статьи 337 "Добытое полезное ископаемое") установлено, что добытым полезным ископаемым признается продукция горнодобывающей промышленности и разработки карьеров, содержащаяся в фактически добытом из недр минеральном сырье, первая по своему качеству соответствующая государственному стандарту Российской Федерации, стандарту отрасли, региональному
стандарту, международному стандарту, а в случае отсутствия указанных стандартов для отдельного добытого полезного ископаемого -стандарту организации (предприятия). Таким образом, допускается зависимость налоговой базы от разработанного самой организацией стандарта на добытые полезные ископаемые.
В главе 26 "Налог на добычу полезных ископаемых" Налогового кодекса Российской Федерации содержатся положения, суть которых в должной мере не раскрывается, что позволяет налогоплательщикам минимизировать свои налоговые обязательства. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 337 "Добытое полезное ископаемое" Кодекса добытым полезным ископаемым могут являться как многокомпонентные комплексные руды, так и полезные компоненты, извлекаемые из этих руд, при их направлении внутри организации на дальнейшую переработку (обогащение, технологический передел). Такая норма допускает для организаций возможность вариантов при расчете налоговой базы. При этом согласно пункту 6 статьи 339 "Порядок определения количества добытого полезного ископаемого" Кодекса количество добытого полезного ископаемого, определяемого как полезные компоненты, содержащиеся в добытой многокомпонентной комплексной руде, должно определяться как количество компонента руды в химически чистом виде. В то же время содержание понятий "полезные компоненты" и "химически чистый вид" в нормативно-правовых актах не раскрывается.
Как показала проверка Счетной палаты РФ в открытом акционерном обществе "Горнометаллургическая компания "Норильский никель", акционерным обществом для целей налогообложения добытым полезным ископаемым признавалась сама многокомпонентная руда, а не ее компоненты, что значительно снижало сумму исчисленного налога на добычу полезных ископаемых.(4)
Статьей 340 "Порядок оценки стоимости добытых полезных ископаемых при определении налоговой базы" Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что оценка стоимости добытых полезных ископаемых определяется налогоплательщиком
самостоятельно одним из следующих способов: исходя из сложившихся у налогоплательщика за соответствующий налоговый период цен реализации без учета субсидий; исходя из сложившихся у налогоплательщика за соответствующий налоговый период цен реализации добытого
295
полезного ископаемого; исходя из расчетной стоимости добытых полезных ископаемых. Вместе с тем оценка стоимости добытых полезных ископаемых исходя из расчетной стоимости значительно снижает налоговую базу при исчислении налога на добычу полезных ископаемых, что приводит к недопоступлению доходов в бюджетную систему Российской Федерации. При этом способ оценки стоимости добытых полезных ископаемых исходя из расчетной стоимости, установленный пунктом 4 статьи 340, сложен и приводит к спорам и разногласиям между налогоплательщиками и налоговыми органами. Для решения проблемы налогообложения горнодобывающих предприятий целесообразно рассмотреть вопрос об установлении единственного варианта налогообложения при добыче твердых полезных ископаемых: облагать налогом не добытую руду, а полезные компоненты, входящие в состав твердых полезных ископаемых, и установить специфические (твердые) налоговые ставки, адекватно учитывающие интересы государства и предпринимателей. Кроме того, необходимо дать определения содержания отдельных понятий, используемых в главе 26 Налогового кодекса Российской Федерации.
Представляется целесообразным увеличить налоговую ставку по налогу на добычу полезных ископаемых при добыче природного газа с введением понижающего коэффициента к ставке для низкорентабельных месторождений на начальном и завершающем этапах их разработки, а также установить налоговую ставку по налогу на добычу полезных ископаемых в отношении сожженного в факелах попутного газа на уровне налоговой ставки, применяемой при добыче горючего природного газа из всех видов месторождений углеводородного сырья, вместо действующей налоговой ставки ноль процентов.
Сохраняются существенные недостатки в налогообложении сферы производства и оборота алкогольной продукции. Нормы главы 22 "Акцизы" Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующие налогообложение реализации этилового спирта и алкогольной продукции, допускают возможность создания схем минимизации налога, получения права на вычеты в размерах, превышающих реально уплаченные в бюджет акцизы.
П о д а н н ы м Ф е д ерал ь ной с л у жб ы государственной статистики, уровень использования мощностей по производству этилового спирта из пищевого сырья составил в 2007 г. 38,6%, по производству водки и ликероводочной продукции - 30,1%. Такой низкий
уровень использования мощностей не соответствует основной цели коммерческой деятельности - получению прибыли и может свидетельствовать о том, что объемы фактически произведенной продукции декларируются неполностью.
Введенная с 1 января 2006 г. единая государственная автоматизированная система учета объемов производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции не обеспечивает достижения целей, определенных Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. №171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (с изменениями).
Действующая система маркировки алкогольной продукции федеральными специальными марками не в полной мере обеспечивает легальность производства и оборота алкогольной продукции и не способствует ликвидации злоупотреблений среди производителей алкогольной продукции. Меры по контролю за производством и оборотом этилового спирта и алкогольной продукции, принимаемые Федеральной налоговой службой, недостаточно эффективны.
В целях повышения эффективности налогообложения операций по реализации этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, упорядочению осуществления налоговых вычетов по акцизам представляется целесообразным рассмотреть вопрос об установлении единой налоговой ставки по акцизам на этиловый спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию.
Проверки Счетной палаты Российской Федерации показали, что переход с 1 января 2007 года к исчислению адвалорных ставок акцизов на табачные изделия от розничной цены на них не устранил главного недостатка взимания акцизов по комбинированным ставкам -зависимости от ценовой политики предприятий табачной отрасли. (5) Если раньше адвалорные составляющие ставок акцизов исчислялись от отпускной цены производителя табачных изделий, то по новому порядку - от розничной цены, которая также устанавливается производителем этих изделий. Усложнилось налоговое администрирование этих акцизов.
Из-за неоднозначного толкования судебными и налоговыми органами норм статьи 40 "Принципы определения цены товаров, работ или услуг для целей налогообложения"" Налогового кодекса Российской Федерации, применяемой для определения цены табачных изделий, судебная
_296
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26)
практика складывается не в пользу налоговых органов, что существенно снижает эффективность их контрольной работы.
Счетная палата Российской Федерации полагает целесообразным вернуться к рассмотрению вопроса об отказе от применения комбинированной ставки при исчислении акцизов на сигареты и папиросы и применению специфических ставок акцизов в отношении этих изделий. (6) Это позволит обеспечить стабильность и прогнозируемость налоговых поступлений, исключить зависимость доходов бюджета от ценовой политики предприятий табачной отрасли, значительно упростить контроль налоговых органов за полнотой и правильностью исчисления акцизов, снизить затраты по администрированию указанного налога.
Федеральным законом от 22 июля 2008 года № 155-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" в Кодекс внесены изменения, направленные на совершенствование специальных налоговых режимов для малого предпринимательства.
Вместе с тем для расширения возможности применения специальных налоговых режимов следует решить связанную с этими налоговыми режимами проблему возмещения налога на добавленную стоимость. Целесообразно ввести норму, в соответствии с которой у плательщиков налога на добавленную стоимость из налоговой базы по этому налогу исключалась бы стоимость продукции, приобретенной у плательщиков налогов, уплачиваемых по специальным налоговым режимам с освобождением от уплаты налога на добавленную стоимость.
Сохраняет актуальность проблема контроля за эффективностью налоговых льгот.
Так, в 2008 г., по данным отчетности Федеральной таможенной службы, сумма льгот по налогам, администрируемым Службой, составила 77,2 млрд. рублей. (7) Льготное налогообложение ведет к сокращению доходов государства и равнозначно финансированию организаций из бюджета, которое осуществляется путем сокращения их налоговых обязательств, а не прямым финансированием из бюджета. В то же время эти финансовые ресурсы не отражаются в утвержденном бюджете, непрозрачны и по существу не является предметом контроля.
Представляется целесообразным ввести в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах категорию "налоговые субсидии" вместо налоговых льгот с отражением сумм налоговых субсидий в соответствующих бюджетах и регулярной отчетности,
установлением системы контроля за эффективностью их использования.
2. О таможенных сборах
Вступившей в действие с 1 января 1999 года частью первой Налогового кодекса Российской Федерации таможенные пошлины были предусмотрены в составе федеральных налогов и сборов. С принятием Федерального закона от 29 июля 2004 года № 95-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" таможенные пошлины были выведены из состава налогов и сборов. В то же время таможенные пошлины обладают признаками, указанными в статье 8 "Понятие налога и сбора" Налогового кодекса Российской Федерации (таможенная пошлина представляет собой обязательный индивидуальный платеж, взыскиваемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих плательщикам денежных средств, уплата обеспечивается властным законодательным принуждением, поступления от уплаты таможенных пошлин направляются в бюджет).
Таможенной пошлине присущи все основные элементы обложения: объект и база обложения, ставка, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты (главы 28 и 29 Таможенного кодекса Российской Федерации).
Бюджетным кодексом Российской Федерации таможенные пошлины ранее также признавались налоговыми доходами федерального бюджета. Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" они были отнесены к неналоговым доходам федерального бюджета.
Следует включить таможенные пошлины в состав федеральных налогов и сборов (статья 13 Налогового кодекса Российской Федерации), а также в состав налоговых доходов федерального бюджета (ст. 50 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и исключить таможенные пошлины из состава неналоговых доходов (ст. 51 Бюджетного кодекса Российской Федерации). В целях обеспечения возможности оперативного изменения ставок пошлин в зависимости от изменения внешнеэкономической конъюнктуры право внесения таких изменений может быть предоставлено Правительству Российской Федерации.
Серьезные проблемы, ведущие к потерям
297
федерального бюджета, сохраняются в области нормативного регулирования определения, заявления и контроля таможенной стоимости товаров, являющейся в соответствии со статьей 322 Таможенного кодекса Российской Федерации налоговой базой для целей исчисления таможенных пошлин, налогов.
Правовые нормы определения и заявления таможенной стоимости товаров установлены статьей 323 "Порядок определения и заявления таможенной стоимости товаров" Таможенного кодекса Российской Федерации, методы определения - Законом Российской Федерации от 21 мая 1993 года № 5003-1 "О таможенном тарифе". Таможенным кодексом Российской Федерации таможенный орган наделен правом принять решение о несогласии с избранным методом определения таможенной стоимости товара при отсутствии данных, подтверждающих правильность определения заявленной декларантом таможенной стоимости товаров, либо при обнаружении признаков того, что представленные декларантом документы и сведения не являются достоверными и (или) достаточными, и предложить декларанту определить таможенную стоимость товаров с использованием другого метода. В случаях, когда декларантом не представлены в установленные таможенным органом сроки дополнительные документы и сведения либо таможенным органом обнаружены признаки того, что представленные сведения могут не являться достоверными и (или) достаточными, и при этом декларант отказался определить таможенную стоимость товаров на основе другого метода, таможенный орган самостоятельно определяет таможенную стоимость товаров, последовательно применяя методы ее определения.
Однако критерии для оценки заявленных декларантами сведений о таможенной стоимости товаров недостоверными Кодексом не установлены. Отсутствие законодательно установленных критериев для определения и оценки недостоверности заявленных декларантами сведений о таможенной стоимости товаров создает условия для субъективных оценок со стороны работников таможенных органов.
Как показала проверка в Шереметьевской и Центральной акцизной таможнях, таможенная стоимость товаров, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации, в основном определялась по стоимости сделки с ввозимыми товарами. Согласно указанному методу за основу определения таможенной стоимости принимались
стоимостные и количественные характеристики товаров, указанные в контрактах. (8)
По результатам проведенного контрольного мероприятия было установлено, что при ввозе многих товаров на таможенную территорию Российской Федерации участниками внешнеэкономической деятельности производится декларирование товаров по стоимости значительно более низкой, чем стоимость этих товаров на внешнем и на внутреннем рынке. Однако во многих случаях доказать достоверность данных, указанных в контрактах, не представляется возможным, так как контракты заключены не с производителями товаров и официальными дилерами, а с компаниями, зарегистрированными в оффшорных зонах и являющимися посредниками в поставках товаров в Российскую Федерацию. При этом таможенный орган не может провести корректировку таможенной стоимости, так как участник внешнеэкономической деятельности предоставляет все предусмотренные таможенным законодательством документы и оформляет товар по стоимости, предусмотренной внешнеторговыми контрактами.
Сохраняются противоречия между нормами статьи 63 "Документы и сведения, необходимые для таможенного оформления", статьи 131 "Представление документов при
декларировании товаров" и статьи 323 "Порядок определения и заявления таможенной стоимости товаров" Таможенного кодекса Российской Федерации.
Согласно статье 63 Кодекса таможенные органы вправе требовать при производстве таможенного оформления представление только тех документов и сведений, которые необходимы для обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации и представление которых предусмотрено в соответствии с Кодексом. В статье 131 приведен перечень основных документов, представлением которых в таможенный орган должна сопровождаться подача таможенной декларации, и указано, что в целях подтверждения заявленной таможенной стоимости декларант обязан представить документы, обосновывающие заявленную таможенную стоимость и избранный им метод определения таможенной стоимости.
В то же время статьей 323 Таможенного кодекса Российской Федерации установлено, что, если представленные декларантом документы и сведения не являются достаточными для принятия решения в отношении заявленной таможенной стоимости товаров, таможенный
_298
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26)
орган в письменной форме запрашивает у декларанта дополнительные документы и сведения. При этом, понятие о достаточности представляемых декларантом документов и перечень таких дополнительных документов и сведений Кодексом не определены, что позволяет участникам внешнеэкономической деятельности оспаривать в свою пользу требования таможенных органов о представлении дополнительных документов, подтверждающих достоверность заявленной таможенной стоимости.
Установленный статьей 361 "Проверка достоверности сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств" Таможенного кодекса Российской Федерации срок проверки достоверности сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств (в течение одного года со дня утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем) недостаточен для качественного проведения таможенными органами такой проверки.
Так, выявленное в ходе вышеуказанной проверки в Шереметьевской таможне расхождение сведений о стоимости авиаперевозок обуви, представленных участником внешнеэкономической деятельности, и сведений, представленных по запросу таможенного органа авиаперевозчиком, свидетельствовало о занижении участником внешнеэкономической деятельности стоимости авиаперевозок на 772,1 тыс. долларов США по 220 грузовым таможенным декларациям. Однако к моменту получения и обработки таможней указанных сведений установленный срок проверки (один год) истек по 113 грузовым таможенным декларациям и взыскание недоплаченных платежей в бюджет стало невозможно.
В то же время статьей 89 Налогового кодекса Российской Федерации период проведения налоговыми органами выездных налоговых проверок налогоплательщиков охватывает три календарных года деятельности налогоплательщика, непосредственно предшествовавших году проведения проверки. Указанное несовпадение периодов, установленных в Налоговом и Таможенном кодексах Российской Федерации для осуществления контроля, создает проблемы при п л ан и р ов а н ии и провед ен ии совм е стн ы х проверочных мероприятий таможенных и налоговых органов.
Для устранения указанных противоречий целесообразно расширить перечень документов и сведений, представляемых декларантом в
отношении таможенной стоимости товаров, ввести понятие об их достаточности, а также увеличить период проверки таможенными органами достоверности сведений после выпуска товаров с одного года до трех лет со дня утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем.
Анализ практики применения экономических таможенных режимов "Переработка на таможенной территории" и "Переработка вне таможенной территории" показывает, что эффективность их применения для экономики страны и предприятий-переработчиков незначительна.
Таможенный режим "Переработка на таможенной территории" предусматривает, что ввезенные товары используются на таможенной территории Российской Федерации в течение установленного срока (срока переработки товаров) для целей проведения операций по переработке товаров с полным условным освобождением от уплаты таможенных пошлин, налогов при условии вывоза продуктов переработки с таможенной территории Российской Федерации в определенный срок (статья 173 "Содержание таможенного режима" Таможенного кодекса Российской Федерации). Наиболее широко таможенный режим "Переработка на таможенной территории" применяется при производстве алюминия и переработке давальческого газа.
Как показывают проверки Счетной палаты РФ, п р и п р и м е н е н ии там ожен н о г о р е жи м а "Переработка на таможенной территории" российскими компаниями-переработчиками основную часть прибыли, неподлежащую налогообложению в Российской Федерации, получают иностранные оффшорные компании-собственники ввозимого из-за рубежа на переработку сырья и вывозимого за пределы страны продукта переработки за счет значительной разницы между высокой ценой реализации продуктов переработки на внешнем рынке и относительно низкой стоимостью услуг по переработке российских предприятий-переработчиков. Соответственно снижаются рентабельность деятельности российских предприятий-переработчиков и объемы поступлений налога на прибыль организаций в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
Прибыль иностранных компаний, выведенная за рубеж в результате реализации на мировых рынках продукции, полученной с использованием режима "Переработка на таможенной территории" при производстве первичного алюминия,
299
составила в 2005 - 2007 годах 2 млрд. долларов США ежегодно, при производстве сухого отбензиненного газа - от 13,8 млрд. рублей в 2005 году до 20,7 млрд. рублей в 2007 году. Недопоступление в результате этого в бюджетную систему Российской Федерации за этот период налога на прибыль организаций при производстве алюминия оценивается на сумму 34,5 млрд. рублей, при производстве газа - на сумму 12,6 млрд. рублей.
С целью повышения эффективности применения экономического таможенного режима переработки на таможенной территории для российской экономики, а также пополнения доходов бюджетов предлагается разрешать применение этого таможенного режима только тем российским лицам, которые обладают правом собственности на ввозимые для переработки товары и в случаях, когда такие товары в процессе переработки теряют свои индивидуальные характеристики.
В подпункте 1 статьи 176 "Операции по переработке товаров" Таможенного кодекса Российской Федерации следует конкретизировать понятие "собственно переработка", дополнив его понятием "переработка товаров, в результате которой ввозимые для переработки товары служат сырьем (используются) для изготовления продуктов переработки, при этом теряя в процессе переработки свои индивидуальные характеристики (свойства)".
Таможенным режимом "Переработка вне таможенной территории" предусматривается вывоз товаров с таможенной территории Российской Федерации для целей проведения операций по переработке товаров в течение установленного срока с последующим ввозом продуктов переработки с полным или частичным освобождением от уплаты ввозных таможенных пошлин, налогов.
Основной проблемой этого таможенного режима в отношении товаров, которые потребляются в процессе переработки и утрачивают индивидуальные признаки, является невозможность в большинстве случаев их идентификации таможенными органами в продуктах переработки. Выдаваемые таможенными органами разрешения на переработку таких товаров большей частью признаются неправомерными вышестоящими таможенными органами, однако доначисленные таможенные платежи в основном безнадежны к взысканию. Следует отметить, что основную номенклатуру вывозимых на переработку товаров составляют товары, переработка которых возможна на производственных предприятиях
Российской Федерации.
По результатам экспертно-аналитического мероприятия Счетной палаты РФ, проведенного в 2008 году, установлено, что сумма освобождений, предоставленная по условиям режима организациям, применяющим переработку сырьевых товаров вне таможенной территории (без учета переработки углеводородного сырья и драгоценных камней), за 2005 - 2007 годы составила порядка 9,6 млрд. рублей. При этом в большинстве случаев не соблюдалось основное условие действия режима - возможность идентификации вывезенных сырьевых товаров во ввезенных продуктах переработки.
Таможенный режим "Переработка вне таможенной территории" нередко используется отдельными участниками внешнеэкономической деятельности с целью уклонения от уплаты таможенных платежей при вывозе сырьевых товаров и ввозе других товаров под видом продуктов их переработки. В регионах деятельности Северо-Западного и Центрального таможенных управлений в 2005 - 2007 годах действовали организованные отдельными участниками внешнеэкономической
деятельности "схемы" вывоза с территории Российской Федерации никельсодержащего сырья и ввоза под видом продуктов переработки изделий из нержавеющей стали. Пресечение этой деятельности только в Северо-Западном таможенном управлении позволило предотвратить ущерб для федерального бюджета на сумму около 1,8 млрд. рублей.(9)
В целях совершенствования нормативной правовой базы, регламентирующей применение режима переработки вне таможенной территории, предлагается в Таможенном кодексе Российской Федерации предусмотреть порядок применения документального способа идентификации вывезенного сырья во ввезенных продуктах переработки.
Законом Российской Федерации от 21 мая 1993 года № 5003-1 "О таможенном тарифе" (статья 37 "Предоставление тарифных льгот") предусмотрено предоставление тарифных льгот в виде возврата ранее уплаченной пошлины, снижения ставки пошлины и освобождения в исключительных случаях от пошлины в отношении товаров, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации в качестве вклада в уставные фонды предприятий с иностранными инвестициями. Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 1996 г. № 883 "О льготах по уплате ввозной таможенной пошлины и налога
_300
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26)
на добавленную стоимость в отношении товаров, ввозимых иностранными инвесторами в качестве вклада в уставный (складочный) капитал предприятий с иностранными инвестициями", принятым на основании указанного Закона, установлено, что товары, ввозимые на таможенную территорию Российской Федерации в качестве вклада иностранного учредителя в уставный (складочный) капитал, освобождаются от обложения таможенными пошлинами при условии, что товары не являются подакцизными, относятся к основным производственным фондам, ввозятся в сроки, установленные учредительными документами для формирования уставного (складочного) капитала.
Вместе с тем в результате того, что критерии отнесения товаров к технологическому оборудованию законодательно не определены, под видом такого оборудования в льготном режиме ввозятся товары, не имеющие оснований для отнесения их к технологическому оборудованию, в том числе товары, предназначенные для потребительских целей и использования в быту, а также морально устаревшее и физически изношенное оборудование выпуска 60 - 70-х годов прошлого века. С предоставлением налоговых и тарифных преференций осуществляется ввоз игровых автоматов, мебели, яхт и других товаров, назначение которых не соответствует задаче технической модернизации российского производства.
По данным, полученным в ходе проверок, проведенных Счетной палатой Российской Федерации в 2008 году в Центральном и СевероЗападном таможенных управлениях, сумма льгот по уплате ввозной таможенной пошлины по товарам, не являющимся технологическим оборудованием и не влияющим на модернизацию производства, составила за период 2006 и 2007 годов 1,6 млрд. рублей.(10)
Кроме того, нормы законодательства не препятствуют ввозу на территорию Российской Федерации технологического оборудования с целью извлечения коммерческой выгоды путем передачи его во временное пользование (аренду) иным предприятиям. По результатам проверок Счетной палаты РФ установлено, что сумма предоставленных в 2006-2007 годах льгот по товарам, переданным в аренду, только по СевероЗападному таможенному управлению составила 261,6 млн. рублей.
Следует законодательно определить содержание понятия "технологическое оборудование", ограничить сферу применения
налоговой льготы при его ввозе на территорию Российской Федерации приоритетными сферами деятельности с целью устранения возможности ввоза в качестве уставного (складочного) капитала организаций товаров, ввоз которых не отвечает стратегии экономической политики Российской Федерации, задачам модернизации промышленного производства, развития высокотехнологичных отраслей.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. № 71 8 "О таможенном тарифе Российской Федерации и товарной номенклатуре, применяемой при осуществлении внешнеэкономической деятельности" установлены нулевые ставки ввозных таможенных пошлин для ряда товаров потребительского ассортимента и бытового назначения (ноутбуки, персональные компьютеры, используемые в быту, карманные компьютеры, запасные части к бытовым стиральным машинам и легковым автомобилям, товары для розничной торговли и другие аналогичные товары). Таможенная стоимость таких товаров, ввезенных с применением нулевых ставок ввозных таможенных пошлин, в регионах деятельности Центрального и Северо-Западного таможенных управлений составила в 2006 г. 15,2 млрд. рублей, в 2007г. - 37,3 млрд. руб.
Ввоз товаров непроизводственного назначения, в том числе бытовых товаров, по нулевым ставкам ввозных таможенных пошлин противоречит положению Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2008 -2010 гг." о том, что изменения в ставках таможенных пошлин должны быть ориентированы на стимулирование технологической модернизации российской экономики, расширение производства продукции высокой степени передела.
По мнению экспертов Счетной палаты Российской Федерации, необходимо пересмотреть льготные таможенные тарифы в отношении отдельных товаров, не предназначенных для использования в производственной сфере, с целью развития их производства российскими производителями.(11)
Статьей 330 "Авансовые платежи" Таможенного кодекса Российской Федерации установлено, что возврат авансовых платежей, внесенных на счет таможенного органа в счет предстоящих таможенных платежей, осуществляется по правилам, предусмотренным Кодексом для возврата таможенных пошлин, налогов, если заявление об их возврате подано в течение трех
301
лет со дня внесения их в кассу или поступления на счет таможенного органа. Однако порядок использования невостребованных в установленный срок авансовых платежей Кодексом не определен.
Таможенным кодексом Российской Федерации не определен также порядок использования излишне уплаченных или излишне взысканных таможенных пошлин и налогов в случаях, когда плательщики не подали в установленный срок (не позднее трех лет со дня их уплаты либо взыскания) в таможенный орган заявления на возврат (статья 355 "Возврат излишне уплаченных или излишне взысканных таможенных пошлин, налогов").
Следует дополнить указанные статьи Таможенного кодекса Российской Федерации положениями о том, что невостребованные авансовые платежи и излишне уплаченные или излишне взысканные таможенные пошлины, налоги перечисляются в федеральный бюджет.
В таможенном законодательстве существуют противоречия в части норм по вопросам определения для таможенных целей статуса продукции морского промысла, добытой российскими рыбопромысловыми судами в исключительной экономической зоне Российской Федерации и ввезенной на территорию Российской Федерации.
Так, в соответствии с подпунктом 6 статьи 31 "Товары, полностью произведенные в данной стране" Таможенного кодекса Российской Федерации продукция морского рыболовства, полученная судном данной страны, считается товаром, полностью произведенным в данной стране. Следовательно, продукция морского промысла, добытая российскими судами в исключительной экономической зоне Российской Федерации и ввезенная на территорию Российской Федерации, может быть расценена как продукция, имеющая российский статус.
Вместе с тем товары, ввозимые на таможенную территорию Российской Федерации, подлежат таможенному оформлению и должны быть помещены в соответствии со статьей 156 "Выбор и изменение таможенного режима" Кодекса под один из таможенных режимов, что позволяет отнести их к статусу иностранных товаров.
Такая законодательная неопределенность ведет к самостоятельному определению таможенными органами статуса указанной продукции и приводит к недопоступлению в федеральный бюджет таможенных платежей.
Как показала проверка в Камчатской таможне, отгрузка на экспорт более 60 % продукции морского промысла, добытой в пределах
таможенной территории Российской Федерации и подлежащей обложению вывозными таможенными пошлинами, осуществлялась за пределами таможенной территории Российской Федерации в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Погрузка этой продукции на транспортные суда производилась без контроля со стороны российских таможенных органов ввиду отсутствия у них полномочий по осуществлению таможенного контроля за пределами Российской Федерации. (12)
При проверке в Камчатской таможне установлены случаи реэкспорта продукции морского промысла, выловленной за пределами таможенной территории Российской Федерации в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Эта продукция была определена должностными лицами таможни как иностранная, и вывозные таможенные пошлины, как это установлено статьей 241 "Применение таможенных пошлин, налогов при реэкспорте товаров" Таможенного кодекса Российской Федерации, заявителями таможенного режима не уплачивались. В случае определения указанной продукции как российской к данной продукции должны быть применены вывозные таможенные пошлины. Общий объем реэкспорта указанной продукции составил в 2006 году 1,5 тыс. тонн, в 2007 году -1,4 тыс. тонн, за 9 месяцев 2008 года - 1,6 тыс. тонн.
Счетная палата Российской Федерации считает необходимым рассмотреть вопрос о внесении дополнений в таможенное законодательство в части определения статуса продукции морского промысла, добытой российскими судами в исключительной экономической зоне Российской Федерации и ввезенной на таможенную территорию Российской Федерации, так как его определение значительно влияет на поступление таможенных платежей в федеральный бюджет.
К недопоступлению таможенных платежей в федеральный бюджет приводит также недостаточная детализация рыбной продукции в Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Российской Федерации. Так, продукция из мороженого тихоокеанского лосося, включающая в себя продукцию не менее чем из 5 видов рыбы, в Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности подразделяется только на две под субпозиции: "нерка" и "прочие". В то же время стоимость мороженой экспортной продукции из разных видов рыбы, объединенных в одной товарной подсубпозиции "прочие" (чавыча, горбуша, кета и кижуч), существенно
_302
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26)
отличалась. При проверке в Камчатской таможне было установлено, что стоимость килограмма горбуши в 2007 году составляла 0,9 доллара США, чавычи - 2,6 доллара США. Кроме того, значительно отличалась таможенная стоимость мороженой продукции одного вида, но разных размеров, сортов, состояний переработки и других параметров.
Введение дополнительных подсубпозиции по рыбной продукции в Товарную номенклатуру внешнеэкономической деятельности положительно скажется на контроле таможенной стоимости, а также позволит таможенным органам осуществлять действенный контроль за таможенной стоимостью экспортируемой рыбной продукции.
Решить проблему контроля экспортной таможенной стоимости рыбной продукции могло бы введение специфических или комбинированных ставок вывозных таможенных пошлин на эту продукцию.
Таможенное оформление преобладающей части экспорта продукции морского промысла в зоне деятельности Камчатской таможни осуществлялось с применением упрощенного порядка декларирования, установленного главой 14 "Декларирование товаров" Таможенного кодекса Российской Федерации.
Указанный порядок предусматривает подачу временной таможенной декларации при вывозе с таможенной территории Российской Федерации российских товаров, в отношении которых не могут быть представлены точные сведения, необходимые для таможенного оформления. Установить факт недостоверного декларирования при применении упрощенного порядка не представляется возможным из-за отсутствия после подачи полной таможенной декларации самого товара, вывезенного ранее за пределы Российской Федерации.
В ряде случаев экспортеры продукции морского промысла в момент таможенного оформления экспорта имели возможность подачи полной таможенной декларации с точными сведениями об экспортируемой продукции без применения упрощенного порядка. Это дает основания полагать, что упрощенное таможенное оформление в этих случаях осуществлялось с целью минимизации рисков привлечения к административной и уголовной ответственности при выявлении недостоверно заявленных сведений при таможенном контроле.
3. О бюджетном регулировании
Налоговым кодексом Российской Федерации предусмотрено право организации на получение при наличии оснований, предусмотренных
Кодексом, отсрочек или рассрочек по уплате налогов и сборов, а также инвестиционного налогового кредита. Отсрочки и рассрочки по уплате налогов и сборов предоставляются налоговыми и таможенными органами на срок, не превышающий один год, по решению Правительства Российской Федерации (по федеральным налогам и сборам) - на срок более одного года, но не превышающий три года, по решению Министерства финансов Российской Федерации (по федеральным налогам и сборам) - на срок, не превышающий пять лет. Инвестиционный налоговый кредит представляет собой такое изменение срока уплаты налога, при котором организации предоставляется возможность в период от одного года до пяти лет уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен по налогу на прибыль организации, а также по региональным и местным налогам (глава 9 Налогового кодекса Российской Федерации). При этом в Бюджетном кодексе Российской Федерации не определено, как должны отражаться в бюджетах суммы отсрочек, рассрочек, инвестиционных налоговых кредитов, предоставленных на срок, выходящий за пределы финансового года.
Необходимо Бюджетным кодексом Российской Федерации установить, что суммы отсрочек и рассрочек по уплате налогов и сборов, предоставляемых на срок, выходящий за п р е д е л ы ф и н а нс ового год а, а т а к же инвестиционных налоговых кредитов должны полностью учитываться по доходам и расходам бюджетов.
Ранее Бюджетным кодексом Российской Федерации было установлено, что в проекте закона о бюджете должны содержаться показатели прогнозируемых доходов бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации. Применительно к федеральному бюджету эти показатели относились к основным характеристикам бюджета и являлись предметом первого чтения проекта закона о федеральном бюджете. В соответствии с этими нормами Кодекса федеральным законом о федеральном бюджете доходы федерального бюджета утверждались в общем объеме, а также учитывались по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. №63-Ф3 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
303
регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" показатели доходов бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации были исключены из состава основных характеристик федерального бюджета. Эти показатели не предусмотрены и в предметах чтений проекта закона о федеральном бюджете.
Целесообразно восстановить в Бюджетном кодексе Российской Федерации нормы о том, что показатели доходов бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации относятся к основным характеристикам федерального бюджета и являются предметом первого чтения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период при рассмотрении его Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Восстановление этих показателей в качестве основных характеристик
федерального бюджета повышает ответственность разработчиков проекта федерального бюджета за обоснованность проектировок, администраторов доходов федерального бюджета - за достижение принятых параметров доходов бюджета. Целесообразность этого определяется также тем, что часть показателей доходов федерального бюджета является базовыми показателями для расчета объема нефтегазовых доходов федерального бюджета.
Федеральным законом от 30 декабря 2008 года № 310-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" признан утратившим силу абзац десятый статьи 50 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым в федеральный бюджет зачислялись доходы от уплаты акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей по нормативу 40 %, и увеличен норматив зачисления указанных акцизов в бюджеты субъектов Российской Федерации с 60 % (статья 56 Кодекса) до 100%.
В связи с изменением установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации нормативов зачисления налоговых доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в Кодексе следует предусмотреть норму, определяющую, по какому нормативу производить распределение доходов по таким платежам, если они не были своевременно уплачены и образовалась задолженность перед бюджетной системой. В целях обеспечения принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, означающего, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах (статья 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации), следует производить отчисления в федеральный бюджет от сумм, уплачиваемых в счет погашения задолженности по акцизам на нефтепродукты, по нормативу 40 %.
Используемые в бюджетной системе Российской Федерации коды классификации доходов бюджетов состоят из кода главного администратора доходов бюджета, кода вида доходов, кода подвида доходов и кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов.
При этом в статье 20 "Классификация доходов бюджетов" указано, что код элемента доходов, указываемый в составе кода вида доходов, устанавливается в зависимости от полномочия по установлению и нормативному правовому регулированию налогов, сборов и иных обязательных платежей, других доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также в зависимости от наличия прав требования к плательщикам по неналоговым доходам и безвозмездным поступлениям и соответствует бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
Таким образом, по коду элемента доходов 01 "федеральный бюджет" по отдельным федеральным налогам и сборам учитываются не только доходы федерального бюджета, но и доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Следует уточнить это положение, указав, что код элемента доходов объединяет доходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Статья 26411 "Рассмотрение и утверждение годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственной Думой" Бюджетного
_304
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26)
кодекса Российской Федерации предусматривает возможность отклонения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации федерального закона об исполнении федерального бюджета по результатам рассмотрения годового отчета об его исполнении.
Однако порядок дальнейшей работы по представлению, рассмотрению и утверждению годового отчета об исполнении федерального бюджета после отклонения ранее представленного отчета Кодексом не установлен. Следует ввести такие нормы в Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено, что денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации с момента их зачисления на единый счет этого бюджета (пункт 2 статьи 40 "Зачисление доходов в бюджет"). Учет доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации, и их распределение между бюджетами осуществляется в соответствии с кодом бюджетной классификации Российской Федерации, указанным в расчетном документе на зачисление средств на счета органов Федерального казначейства (пункт 1 статьи 40 Кодекса).
Исполнение бюджетов по доходам предусматривает уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации (статья 218 "Исполнение бюджетов по доходам" Бюджетного кодекса Российской Федерации). В связи с тем, что Бюджетный кодекс Российской Федерации не ограничивает для администраторов доходов срок проведения уточнения платежей по кодам бюджетной классификации Российской Федерации, в ряде случаев уточнение платежей производится не в том финансовом году, когда доходы были зачислены в бюджет, а в другом финансовом году. Проверками Счетной палаты Российской Федерации были установлены факты учета в 2007 году в нарушение положений статьи 40 Бюджетного кодекса Российской Федерации налоговых и таможенных платежей на общую сумму 57,3 млн. рублей, зачисленных в федеральный бюджет в 2005,2006 годах и не идентифицированных или неправильно идентифицированных по видам доходов.(13)
Для исключения фактов учета в доходах бюджетов и отражения в отчетности об исполнении бюджетов за отчетный финансовый год доходов, зачисленных в бюджеты в других финансовых периодах, в Бюджетном кодексе
Российской Федерации целесообразно предусмотреть соответствующую норму.
Статьей 264(3) "Формирование отчетности об исполнении консолидированного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов" установлено, что Федеральное казначейство представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов в Министерство финансов Российской Федерации. Следует установить обязанность Федерального казначейства по представлению этой отчетности также в Счетную палату Российской Федерации.
В последние годы федеральными законами о федеральных бюджетах Министерству финансов Российской Федерации дается право в случае изменения состава и (или) функций главных администраторов доходов федерального бюджета или главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета при определении принципов назначения, структуры кодов и присвоении кодов классификации доходов бюджетов Российской Федерации и источников финансирования дефицитов бюджетов вносить соответствующие изменения в перечень главных администраторов доходов федерального бюджета и в перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также в состав закрепленных за ними кодов классификации доходов бюджетов Российской Федерации или классификации источников финансирования дефицитов бюджетов.
Вместе с тем в соответствии со статьей 20 "Классификация доходов бюджетов", статьей 23 "Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов" и статьей 1841 "Общие положения" Бюджетного кодекса Российской Федерации такие изменения могут осуществляться только путем внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.
В перечне главных администраторов доходов федерального бюджета, утверждаемых федеральными законами о федеральных бюджетах, некоторые виды доходов закреплены за всеми администраторами доходов федерального бюджета, что не соответствует статье 20 "Классификация доходов бюджетов" Бюджетного кодекса Российской Федерации, которой установлено, что законом (решением) о бюджете утверждаются перечень и коды главных администраторов доходов бюджета и
305
закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета.
В федеральные законы о федеральных бюджетах включаются положения по вопросам взыскания налогов, сборов и другим вопросам, не относящимся к сфере, регулируемой данными законами. Так, в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" такими положениям являются следующие:
статья 5-о порядке списания средств по расчетным документам, предусматривающим платежи в бюджеты, при недостаточности денежных средств на счете налогоплательщика для удовлетворения всех предъявленных к нему требований (пункт 1), о праве территориальных органов Федеральной налоговой службы обращаться в суды с исками о взыскании сумм задолженности по процентам, начисленным на реструктурированную задолженность по налогам (пункт 2), о порядке учета возврата суммы налога, подлежащей возмещению, а также процентов, начисленных при нарушении срока возврата налога, сбора (пункт 3), о подтверждении уплаты государственной пошлины бюджетным учреждением платежным поручением с отметкой соответствующего территориального органа Федерального казначейства (пункт 6);
статья 23 - об особенностях обслуживания в 2009 году Центральным банком Российской Федерации и кредитными организациями отдельных счетов участников бюджетного процесса;
статья 24 - о предоставлении налоговых льгот и о регистрации юридических лиц, являющихся н а л о го п л ат ел ь щ и к ам и, на т ерр ит о р и и г. Байконура (пункты 1,2, 3 и 4).
Указанные положения следует предусмотреть в нормативных правовых актах, регулирующих правоотношения по указанным вопросам.
Завершая, следует заметить, что не все высказанные предложения могут выдержать критику. Однако думается, что многие из них, в силу того, что они могут носить практический характер и направлены на пополнение бюджета, упорядочение конкретных видов хозяйственной, финансовой деятельности, заслуживают того, чтобы быть рассмотренными.
Литература
1.См. например: Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 апреля 2008 г. N 5712/08; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 3 апреля 2008 г. N Ф08-1640/08-601А; Постановление Федерального арбитражного
суда Московского округа от 18 декабря 2008 г. N КА-А40/11994-08 b и др.
2.См. Лимская декларация руководящих принципов контроля
Принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году.
3. См. http://www.ach.gov.ru/ru/news/archive/ 2549/favicon.ico/
4. См. Действующая система взимания НДПИ несовершенна, полагает Счетная палата. Источник: http://www.akm.ru
5. См. В. Г. ПАНСКОВ. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия оценки эффективности действующей системы взимания акцизов на табачные изделия, развития налоговой базы, полноты и своевременности поступления акцизов на табачные изделия. Бюллетень Счетной палаты РФ, № 4 (100), 2006 г.
6. См. там же
7. См. Как идут дела на таможне? Совет Федерации заслушал главу таможенной службы. Парламентское обозрение, 2008, № 3-4 (5960)
8. См. там же
9. См. там же
10. См. С.А. АГАПЦОВ. Отчет о результатах контрольного мероприятия "Проверка и анализ эффективности действующего в 2007 году и истекшем периоде 2008 года таможенного законодательства Российской Федерации и нормативной базы в части контроля за заявленной участниками внешнеэкономической деятельности таможенной стоимостью товаров как основы для начисления таможенных платежей". Бюллетень Счетной палаты 2009, № 7(139)
11. См. там же
12. См. ОТЧЕТ о результатах контрольного мероприятия "Проверка эффективности действующего таможенного законодательства и принимаемых таможенными органами мер по осуществлению таможенного тарифного регулирования в части влияния на формирование доходов федерального бюджета в 2006 году и истекшем периоде 2007 года в Дальневосточном таможенном управлении и подведомственных ему таможнях", Бюллетень Счетной палаты РФ, 2007, № 12 (120).
13. См. С. А. АГАПЦОВ Аналитическая записка "Анализ эффективности применения участниками внешнеэкономической деятельности экономических таможенных
_306
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2009 №4 (26)
режимов переработки на таможенной территории и вне таможенной территории Российской Федерации в отношении сырьевых товаров по результатам проверки в Красноярской таможне Сибирского таможенного управления, а также проверок, проведенных в 2006, 2007 гг., и по информации, запрашиваемой в федеральных органах исполнительной власти", Бюллетень Счетной палаты РФ, 2008, № 11; а так же его Отчет о результатах контрольного мероприятия "Проверка организации и обеспечения полноты начисления и перечисления в федеральный бюджет в 2006-2007 годах и истекшем периоде
2008 г. таможенных платежей при ввозе на таможенную территорию Российской Федерации технологического оборудования, комплектующих и запасных частей к нему в качестве вклада в уставные (складочные) капиталы организаций, а также технологического оборудования, ввозимого в целях стимулирования технической модернизации российской экономики, с применением ставки ввозной таможенной пошлины 0% в Федеральной таможенной службе, Северо-Западном, Центральном таможенных управлениях и подведомственных им таможенных органах", Бюллетень Счетной палаты РФ, 2008, № 12
307
