CC BY
0
УДК 349 ГРНТИ 10.55 EDN: RGQFUT
Роль реестровой модели в обеспечении безопасного, рационального использования и охраны недр: правовой аспект
©Соколов АркадийДавыдович
Российский государственный университет нефти и газа имени И. М. Губкина,
г. Москва, Российская Федерация
Аннотация: Цель исследования. В настоящей статье исследуются предпосылки и перспективы использования реестровой модели с целью обеспечения безопасного, рационального использования и охраны недр. С учетом новой парадигмы осуществления контрольной (надзорной) деятельности автор акцентирует внимание на репутационный эффект предлагаемых к созданию реестров, необходимости отсутствия их карательной составляющей. Выводы. В результате проведенного исследования предлагается создать реестры добросовестных и недобросовестных пользователей недр и в перспективе объединить их с реестром недобросовестных участников аукционов в рамках единой системы с целью формирования более объективной картины деятельности не только соискателей на получение лицензии, но и пользователей недр с точки зрения соблюдения ими обязательных требований законодательства о недрах. При создании реестра недобросовестных пользователей недр рекомендуется принять предлагаемые меры, направленные на обеспечение надлежащего и справедливого порядка ведения данного реестра. При создании реестра добросовестных пользователей недр целесообразно учитывать критерии добросовестности пользователя недр в рамках мер стимулирования добросовестности.
Ключевые слова: реестр, добросовестность, недобросовестность, пользователь недр, деловая репутация, обязательные требования.
The Role of the Registry Model in Ensuring the Safe, Rational Use and Protection of Mineral Resources: Legal Aspect
©Sokolov Arkadiy Davydovich
Gubkin Russian State University of Oil and Gas, Moscow, Russian Federation [email protected]
Abstract: The purpose of the research. This article examines the prerequisites and prospects for the use of the registry model in order to ensure the safe, rational use and protection of the subsoil. Taking into account the new paradigm of control (supervisory) activities, the author focuses on the reputational component of the registers proposed for creation, the absence of their punitive component. Results. As a result of the research, it is proposed to create registers of bona fide and unfair subsoil users. In the future, they should be combined with the register of unscrupulous auction participants within a single system in order to form a more objective picture of the activities of not only license applicants, but also subsoil users in terms of their compliance with the mandatory requirements of the subsoil legislation. When creating a register of unscrupulous subsoil users, it is recommended to take the proposed measures aimed at ensuring an appropriate and fair procedure for maintaining this register. When creating a register of bona fide subsurface users, it is advisable to take into account the criteria of the integrity of the subsurface user within the framework of measures to stimulate goodfaith.
Keywords: registry, integrity, unfairness, subsoil user, business reputation, mandatory requirements.
ISSN2072-3164(print) Том16.№7 2023 Пробелывроссийскомзаконодательстве 71
ISSN 2310-7049 (online)
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ PUBLIC LAW (STATE LAW)
ВВЕДЕНИЕ
Современная модель взаимодействия с пользователями недр обусловлена стремлением государства к развитию и внедрению цифровых технологий, позволяющих более эффективно обеспечивать безопасное, рациональное использование и охрану недр, что в том числе проявляется в цифровизации разрешительных процедур, лицензирования недропользования, а также процедур предоставления государственной отчетности и геологической информации. Подобная тенденция обусловлена стратегическими целями, связанными с информационным и научно-технологическим обеспечением развития национальной минерально-сырьевой базы1. Немаловажный вклад в достижение указанных целей внесло создание реестров недобросовестных участников аукционов, что позволило исключить возможность срыва торгов соискателями лицензии на пользование недрами, тем самым ускорить освоение месторождений и, соответственно, увеличить налоговые поступления в бюджет. Однако очевидно, что данный реестр направлен на предотвращение нарушений процедуры торгов, но не законодательства о недрах в процессе непосредственного ведения горных работ, что уже больше связано с предметом деятельности контрольных (надзорных) органов власти в сфере недропользования.
Нынешние обстоятельства, связанные с санкци-онным давлением, измененными требованиями законодательства о контроле (надзоре), действием моратория на проведение проверок вынуждают как законодателя, так и контрольные (надзорные) органы к поиску альтернативных способов обеспечения соблюдения пользователями недр обязательных требований. Перечисленные условия вкупе с тенденцией на цифровизацию недропользования соотносятся с идеей создания и развития реестровой модели как инструмента предупреждения и пресечения нарушений законодательства о недрах.
ПРЕДПОСЫЛКИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ РЕЕСТРОВОЙ МОДЕЛИ С ЦЕЛЬЮ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОГО, РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР
Стоит отметить, что на территории Кировской области в том числе по причине запроса местных пользователей недр по повышению эффективности административного воздействия на недобросовестных пользователей недр впервые был создан соответствующий реестр, однако с 09.02.2023 распоряжение о его создании утратило силу и в настоящее время ведение реестра прекращено2. Инициатива о создании схожего реестра наблюдалась и в Республике Башкортостан, где в 2021 году предлагалось не только отказывать недобросовестным пользователям недр участвовать в аукционах, но и приостанавливать право пользования недрами. Кроме того, предлагалась идея о внесении в данный реестр «черных копателей» - лиц, осущест-
1 Распоряжение Правительства РФ от 22.12.2018 № 2914-р «Об утверждении Стратегии развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 года» // «Собрание законодательства РФ», 31.12.2018, № 53 (часть II), ст. 8762.
2 Распоряжение Правительства Кировской области от 09.03.2017
№ 55 «О реестре недобросовестных пользователей недр» // Офи-
циальный информационный сайт Правительства Кировской области
http://kirovreg.ru, 14.03.2017.
вляющих самовольное пользование недрами, ведь проблема множественных случаев незаконной добычи полезных ископаемых в регионе до сих пор не потеряла свою актуальность3. Однако представляется, что внесение в реестр лиц, не являющихся пользователями недр, не заимело бы должного эффекта в силу совершенно иной квалификации данных деяний, а также по причине второстепенной значимости наличия отрицательной репутации для лиц, осуществляющих незаконную добычу полезных ископаемых. Как мы видим, приведенные примеры являются проявлением нужды региональных органов государственной власти к обеспечению большего контроля за пользователями недр в силу наличия соответствующего запроса на это со стороны местного населения и самих хозяйствующих субъектов, тем самым подчеркивается значимость удовлетворения публичного и частного интереса.
Деловая репутация пользователя недр формируется и изменяется на различных стадиях: начиная с момента предоставления права пользования участком недр, продления срока пользования участком недр, и заканчивая стадией прекращения права пользования недрами. При таких условиях с целью формирования целостной картины деятельности пользователя недр с точки зрения соблюдения им обязательных требований существующий реестр недобросовестных участников аукционов в перспективе должен быть интегрирован с предлагаемым к созданию реестром недобросовестных пользователей недр.
Представляется, что создание реестра недобросовестных участников аукционов было вдохновлено уже проверенным временем реестром недобросовестных поставщиков, направленным на лишение возможности участия в торгах лиц, уклонившихся от заключения договоров, неисполнения или ненадлежащего исполнения контрактов4. При этом наблюдается карательная составляющая данного реестра, что, к слову, проявляется в порой необоснованной дискриминации и несоразмерном ущемлением прав хозяйствующих субъектов, в том числе субъектов малого и среднего предпринимательства [Тихомиров, 2020; Калачев, 2017]. Такая карательная составляющая частично свойственна и реестру недобросовестных участников аукционов. Справедливо утверждение Е.В. Гаврилова, что «в некоторых случаях деловая репутация играет значимую роль при регламентации тех или иных общественных, в том числе имущественных, отношений, причем не только в области гражданского права» [Гаврилов, 2022: 16], ведь деловая репутация может являться одним из обязательных условий причисления хозяйствующего субъекта к числу субъектов горных правоотношений. К примеру, деловая репутация может повлиять на вероятность получения лицензии на участки недр федерального значения, так как Правительство РФ вправе устанавливать специальные требования к участникам аукциона в соответствии со ст. 13.1 Закона РФ «О недрах». В настоящее время все более четко наблюдается стремление государства по предотвращению совершения правонарушений по-
3 В Башкирии предложили создать реестр недобросовестных недропользователей / Контрольно-счетная палата Республики Башкортостан. URL: https://ksprb.bashkortostan.ru/presscenter/media/414252 /?ysclid=lmyvgr4hfd705033744 (дата обращения: 25.09.2023).
"Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // «Российская газета», № 80, 12.04.2013.
72 Gaps in Russian Legislation
Vol.16 №7 2023
ISSN 2072-3164 (print) ISSN 2310-7049 (online)
средством реализации профилактических мероприятий, применение новых механизмов минимизации вмешательства в хозяйственную деятельность субъектов предпринимательства. При таких условиях реестр недобросовестных пользователей недр в первую очередь должен иметь профилактический характер, быть доступным для ознакомления широкому кругу лиц, отражаться на деловой репутации пользователя недр, тем самым оказывать существенное влияние на взаимоотношения с органами государственной власти и контрагентами, в том числе инвесторами. Отсутствие карательной составляющей реестра должно компенсироваться вероятностью несения пользователем недр серьезных репутационных издержек, что по итогу окажет стимулирующее воздействие. Реестр не должен стать механизмом подавления экономической самостоятельности пользователя недр, а быть элементом информирования для всех субъектов горных правоотношений по вопросам соблюдения обязательных требований законодательства о недрах.
Примечательно, что на практике возникала ситуация, когда пользователь недр обращался в суд по вопросу защиты чести, достоинства и деловой репутации в отношении органа государственного геологического контроля (надзора) в связи с распространением им сведений, содержащихся в официальных документах5. Однако суд, хотя и встав на сторону ответчика, в своем решении не указал, что такого рода требования в принципе не подлежат удовлетворению в силу наличия иного порядка обжалования, то есть в соответствии со ст. 198 АПК РФ6. Таким образом, данный порядок также будет распространяться и на случаи размещения оспариваемых сведений в реестрах недобросовестных участников аукционов и недобросовестных пользователей недр.
Отдельно отметим, что в контексте исследования возникают вопросы относительно создания альтернативного способа обеспечения соблюдения обязательных требований законодательства о недрах посредством создания реестрадобросовестных пользователей недр. Опубликование сведений из данного реестра с целью повышения уровня доверия к пользователю недр имеет схожие черты с механизмом самообследования, когда при наличии положительных результатов проведения контролируемым лицом самостоятельной оценки соблюдения обязательных требований контрольный (надзорный) орган регистрирует специальный документ -декларацию о соблюдении обязательных требований, которую контролируемое лицо вправе использовать в рекламных целях. Однако отметим, что самообследование при осуществлении государственного геологического контроля (надзора) не применяется. Кроме того, можно предположить, что перспективным направлением по созданию и развитию данного реестра станет опора на критерии добросовестности пользователя недр в рамках мер стимулирования добросовестности как вида профилактического мероприятия, который, тем не менее, в настоящее время зачастую игнорируется законодателем на региональном уровне, а в рамках федерального государственного геологического кон-
5 См. Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 28.04.2016 по делу № А63-15312/2015. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 05.11.2016 № Ф08-7905/2016 по делу № А63-15312/2015.
6 См. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.02.2005 № 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц» //«Российская газета», № 50, 15.03.2005.
троля (надзора) в принципе не предусмотрен [Соколов, 2022]. В случае решения данной проблемы, а также учитывая ранее изложенное, целесообразно объединение реестра недобросовестных участников аукционов с реестрами добросовестных и недобросовестных пользователей недр в рамках единой системы посредством внесения изменений в ст. 14.1 Закона РФ «О недрах» и, соответственно, положение о федеральном государственном геологическое контроле (надзоре)7, положение о федеральном государственном геологическом контроле (надзоре) на объектах, подведомственных ФСБ России8 и подзаконные акты, регулирующие осуществление регионального государственного геологического контроля (надзора). В результате это не только окажет репутационный эффект, но и позволит на еще более объективных основаниях исключить предоставление прав пользования участками недр недобросовестным соискателям лицензии, пользователям недр, поможет контрольному (надзорному) органу в предварительной оценке соблюдения пользователем недр обязательных требований, и тем самым грамотно распределить ресурсы, имеющиеся у уполномоченного органа власти.
В процессе исследования возникает вопрос: как следует поступить в отношении пользователя недр, который был внесен в реестр недобросовестных пользователей недр, но в то же время его деятельность соответствует критериям добросовестности? В данном случае при объединении реестров в перспективе целесообразен вариант разработки рейтинговой системы, в соответствии с которой будет фиксироваться правомерное и неправомерное поведение пользователя недр, как более объективный показатель его стремления к обеспечению безопасного, рационального использования и охраны недр [Ден Де Ун, 2022].
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО СОЗДАНИЮ И РАЗВИТИЮ РЕЕСТРА НЕДОБРОСОВЕСТНЫХ ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ НЕДР
Представляется, что создание реестра недобросовестных пользователей недр будет являться действенным инструментом обеспечения соблюдения обязательных требований законодательства о недрах в случае наличия надлежащего и справедливого порядка его ведения, для чего следует принять следующие меры:
Во-первых, необходимо определить органы власти, уполномоченные на ведение реестра. В отношении пользователей недр на участках недр федерального значения и иных участков недр таким органом должен выступать Росприроднадзор, за исключением объектов, входящих в сферу ведения ФСБ России, при обязательном взаимодействии с органом федерального государственного горного надзора - Ростехнадзором. Соответственно, внесение сведений в реестр о пользователях недр на участках недр местного значения должно осуществляться органами регионального государственного геологического контроля (надзора). Во-
7 Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1095 «Об утверждении Положения о федеральном государственном геологическом контроле (надзоре)» // «Собрание законодательства РФ», 12.07.2021, № 28 (часть I), ст. 5525.
8 Приказ ФСБ России от 26.03.2022 № 125 «Об утверждении Порядка организации и осуществления федерального государственного геологического контроля (надзора) на объектах, подведомственных ФСБ России» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 31.03.2022.
155М2072-3164(рпМ) Том16.№7 2023 Пробелывроссийскомзаконодательстве 73
ЮМ 2310-7049 (опПпе)
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ PUBLIC LAW (STATE LAW)
прос о внесении пользователей недр в реестр должен рассматриваться специальной комиссией при уполномоченном органе государственного геологического контроля (надзора). Отдельно отметим, что предлагаемые требования также целесообразно применять и к рееструдобросовестных пользователей недр.
Во-вторых, целесообразно определить исчерпывающий перечень оснований внесения пользователя недр в реестр, которые будут учитывать привлечение к административной, уголовной ответственности, наличие налоговой задолженности, нарушение существенных условий лицензии, а также факты систематического нарушения обязательных требований в целом. Однако подобного рода действия должны иметь под собой четкое обоснование, в связи с чем следует установить основания для отказа во внесении пользователя недр в реестр, к примеру, когда контролируемое лицо предоставит доказательства соблюдения обязательных требований законодательства о недрах, докажет наличие обстоятельств непреодолимой силы или подтвердит принятие мер, направленных на своевременную ликвидацию вреда окружающей среде вследствие аварии. Целесообразно предусмотреть возможность отказа во включении пользователя недр в реестр по причине малозначительности совершенного правонарушения, наличие пользователя недр в перечне субъектов малого и среднего предпринимательства, при совершении правонарушения впервые, несоразмерности нанесенного вреда дальнейшим последствиям противоправного деяния.
В-третьих, в реестр недобросовестных пользователей недр необходимо вносить изменения только после получения полной информации о хозяйствующем субъекте и ее всестороннего исследования. Следует учитывать результаты проведенных контрольных (надзорных) мероприятий, выданных предостережений, вступившие в законную силу решения суда и постановления об административных правонарушениях, постановления о возбуждении уголовных дел, решения о привлечении к уголовной ответственности, запрашивать информацию от пользователя недр, а также из открытых источников и в рамках межведомственного взаимодействия (в том числе для получения сведений от ФНС России, Ростехнадзора, ФГБУ «Росгеолэкспер-тиза», ФГБУ «Росгеолфонд» и тд).
В-четвертых, следует обеспечить уведомление пользователя недр о рассмотрении вопроса по внесению информации о нем в реестр недобросовестных пользователей недр и установить тридцатидневный срок для обжалования данных действий. Уведомление пользователя недр о внесении его в реестр необходимо не только для обеспечения возможности обжалования данного действия, но и получения соответствующей обратной связи, позволяя разрешить проблему в досудебном порядке. Комиссия при уполномоченном органе государственного геологического контроля (надзора) должна рассматривать вопрос о внесении пользователя недр в реестр только после истечения срока на обжалование, предусмотреть возможность предоставления объяснений в письменной форме, а также в устной в результате явки контролируемого лица, его представителя на заседание комиссии. Отсутствие уведомления пользователя недр должно повлечь недействительность внесения сведений о нем в реестр.
В-пятых, необходимо предусмотреть конкретный срок нахождения пользователя недр в реестре недобросовестных пользователей недр и возможность исключения из реестра по решению суда после завершения срока на обжалование, а также при внесении сведений в реестр по ошибке и в случае отмены документов, на основании которых пользователь недр был внесен в реестр9. Важно предоставить пользователю недр возможность исключить его из реестра в инициативном порядке посредством обращения в контрольный (надзорный) орган государственного геологического контроля (надзора), который должен быть управомочен запрашивать дополнительные сведения у заявителя и в рамках межведомственного взаимодействия.
ВЫВОДЫ
Таким образом, принятие вышеуказанных мер, направленных на обеспечение надлежащего и справедливого ведения реестра недобросовестных пользователей недр, оказывающего исключительно репутационный эффект, позволит контрольному (надзорному) органу достигнуть эффективного взаимодействия с контролируемыми лицами, мотивировать их к добросовестному поведению, кратно уменьшая вероятность ошибочного внесения информации о них в соответствующий реестр, при этом обладая возможностью восстанавливать положение пользователей недр, существовавшее до предполагаемого или фактического нарушения законодательства о недрах. В обратном случае это может стать причиной появления корруп-циогенного фактора, что будет особенно критично для регионов, и, соответственно, привести к многочисленным судебным разбирательствам. Предлагаемый к созданию реестр добросовестных пользователь недр должен опираться на соответствующие критерии в рамках мер стимулирования добросовестности как вида профилактического мероприятия. В дальнейшем посредством внесения изменений в ст. 14.1 Закона РФ «О недрах», а также подзаконные акты в сфере государственного геологического контроля (надзора) целесообразно создать единую систему, позволяющую учесть добросовестность и недобросовестность пользователя недр в том числе на этапе соискательства посредством интеграции данной системы с реестром недобросовестных участников аукционов.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основании изложенного, можно сделать вывод о наличии серьезных перспектив реализации реестровой модели с целью обеспечения безопасного, рационального использования и охраны недр посредством отказа от карательной составляющей создаваемой системы с целью профилактики нарушения законодательства о недрах. Внедрение предлагаемых изменений станет новым этапом формирования доверительных отношений между органами власти и пользователями недр.
9 См. Постановление Конституционного Суда РФ от 21.04.2020 № 19-П «По делу о проверке конституционности статьи 98.1 Лесного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Горизонт» // «Российская газета», № 98, 08.05.2020.
74 Gaps in Russian Legislation
Vol.16 №7 2023
ISSN 2072-3164 (print) ISSN 2310-7049 (online)
ЛИТЕРАТУРА
1. Гаврилов Е.В. Компенсация нематериального (ре-путационного) вреда как способ защиты деловой репутации юридических лиц: монография. М.: Юстицинформ, 2022. - 344 с.
2. ДенДе Ун. Реестр недобросовестных поставщиков и рейтинг участников закупок // Вестник арбитражной практики. 2022. № 6. С. 93 - 98.
3. Калачев Я.В. Правовая природа реестра недобросовестных поставщиков// Символ науки. 2017. № 2. С. 210-216.
4. Соколов А.Д. Правовое регулирование государственного геологического контроля (надзора) в контексте реформы контрольной (надзорной) деятельности // Проблемы экономики и юридической практики. - 2022. - Т. 18. -№4,- С. 53-58.
5. Тихомиров П.А. Реестр недобросовестных поставщиков: требуется совершенствование // Российское конкурентное право и экономика. 2020. № 4. С. 70 - 83.
REFERENCES
1. Gavrilov E.V. Compensation of non-material (reputational) harm as a way to protect the business reputation of legal entities: monograph. M.: Justicinform, 2022. - 344 p.
2. Den De Un. The register of unscrupulous suppliers and the rating of procurement participants // Bulletin ofArbitration Practice. 2022. No. 6. pp. 93-98.
3. Kalachev Ya.V. The legal nature of the register of unscrupulous suppliers// A symbol of science. 2017. No. 2. pp. 210-216.
4. SokolovA.D. Legal regulation of state-legal regulation (supervision) in the context of regulatory regulation (supervisory) activity // Problems of ecology and legal practice. - 2022. - Vol. 18. - No. 4. - pp. 53-58.
5. Tikhomirov PA. Register of unscrupulous suppliers: improvement is required // Russian competition law and Economics. 2020. No. 4. pp. 70-83.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью А.Д. Соколова «Роль реестровой модели в обеспечении безопасного, рационального использования и охраны недр: правовой аспект»
Представленная научная статья посвящена теме правовой роли реестровой модели в обеспечении безопасного, рационального использования и охраны недр. Тенденция на цифровизацию недропользования, необходимость снижения административного давления на субъектов хозяйственной деятельности, а также многолетний мораторий на проведение плановых проверок в совокупности кратно повышают актуальность разработки новых мер государственного воздействия на пользователей недр, что соотносится с идеей создания и развития реестровой модели как инструмента предупреждения и пресечения нарушений законодательства о недрах вследствие влияния на репутацию пользователей недр и публичного освещения информации о совершаемых ими деяниях.
Настоящая научная статья обладает целостной и обоснованной внутренней структурой, в ней использовано актуальное законодательство и научные источники. Представляется, что в нынешних правовых условиях данная научная работа внесетевой вклад в обсуждение вопроса места и роли реестровой модели с целью обеспечения соблюдения обязательных требований законодательства о недрах и, как следствие, уменьшения экологического вреда, наносимого в процессе эксплуатации недр, что крайне важно в условиях санкционного давления и ресур-со-ориентированной экономики.
Вывод: статья соответствует предъявляемым требованиям и рекомендуется к опубликованию в юридическом журнале «Пробелы в российском законодательстве».
Рецензент: В.Б.Агафонов, доктор юридических наук, профессор, и.о. заведующего кафедрой экологического и природорссурсного права, Российский государственный университет нефти и газа имени И. М. Губкина
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 81,42%
Статья поступила в редакцию 30.10.2023, принята к публикации 20.11.2023
The article was received on 30.10.2023, accepted for publication 20.11.2023
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
СоколовАркадийДавыдович, аспирант; Российский государственный университет нефти и газа имени И. М. Губкина; г. Москва, Российская Федерация. AuthorlD: 1198243. E-mail: [email protected]
ABOUTTHEAUTHOR
Sokolov Arkadiy Davydovich, postgraduate student; Gubkin Russian State University of Oil and Gas; Moscow, Russian Federation. AuthorlD: 1198243. E-mail: [email protected]
ISSN2072-3164(print) Том16.№7 2023 Пробелывроссийскомзаконодательстве 75
ISSN 2310-7049 (online)
