CC BY
30
СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ
РОЛЬ ПРОМЫСЛОВОГО НАЛОГА В ФОРМИРОВАНИИ ФИНАНСОВОЙ БАЗЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ
И СОВЕТСКОЙ РОССИИ
Ф.С. УМАНСКИЙ Йнститут экономики РАН
В конце XIX в. не только в России, но и практически повсеместно в Европе промысловый налогявлялся «малым» налогом, существующим в дополнение к налогам основным: системе акцизов во Франции, подоходному и поимущественному налогам в Пруссии. Налог этот в силу своего малого фискального значения находился на втором плане, ему не уделялось большого внимания со стороны законодательных и административных органов. Государство изымало посредством промыслового налога довольно незначительную часть дохода предпринимателей, ибо считалось, что низкий налог лучше завышенного, поскольку способствует развитию промышленности и торговли. В то же время при малой значимости промыслового налога для центрального бюджета, на местном уровне он играл весьма важную роль. Местным органам власти собирать налог было не легче, так как это принуждало их к выполнению следующих мероприятий по его сбору: борьбе с недоимками, выявлению нарушителей, организации проверок. Тем же самым объясняется и весьма широкий объем полномочий местной власти по сбору общегосударственного промыслового налога, обыкновенно предоставлявшийся им.
Значимость промыслового налога для местного бюджета, с другой стороны, оборачивалась высокой степенью влияния местного промыслового обложения на поведение экономических субъектов. Казалось бы, в особенности сказанное могло бы быть важным для дореволюционной России, где промысловый налог являлся, по сути, единственным налогом, взимаемым с торговли и промышленности. Однако, если на общегосударственном уровне в период индустриализации была проведена соответствующая реформа, местные прибавочные сборы, сохранявшиеся в прежнем виде, были
явно анахроничным^ непригодными.
Дореволюциой местных бю, от промы
и для целей регулирования
ная система участия джетов в доходах елового налога
Система местны мыслов, сохранявш
х сборов с торговли и про-1яся неизменной до самой
революции, сложилась еще в 60-е г. XIX в. при
введении в России пр в местностях, на кото действие земского и г
реждений губернии самостоятельность в налогов, возлагаемы говцев; многочисле? взимавшиеся по разн права органы местног
установления была в сударственной полит образом по причине
змыслового налога. При этом рые не было распространено ^родового положений, размеры прибавочных к промысловому налогу земских и городских сборов определялись в виде твердых сумм, соответствующих 0,25 % капитала, ранее необходимого для записи в гильдию.
Первоначальнф с введением земских уч-и уезды получили широкую определении окладов и базы на промышленников и торные местные налоги, ранее dim основаниям, получившие э самоуправления поспешили решительно увеличит ь, попутно вводя новые. Устав о земских повинностях предписывал раскладывать суммы, составлявшие потребности земств согласно утвержденным сметам, по плательщикам, соотносясь с доходностью наличествовавших у них источников дохода. Однако зачастую практика их
;сьма несообразна с общего-4кой в этой области, главным 7редоставления местным органам власти совершенной свободы в изыскании способов определения нормальной доходности имуществ и промыслов. Естественно, что при этом земства избирали самые разнообразные способы,
что приводило к значительной разнице уровней налогообложения не только между губерниями, но и между уездами в пределах одной губернии. Посему 21.11.1866 г. права земств были ограничены. Разъясняя это решение, Министерство внутренних дел в своем циркулярном предложении от 16.02.1867 г. № 1586 отмечает, что «в одном уезде одной из замос-ковских губерний купцы первой гильдии обложены сбором, соразмеренным с предположенными у них капиталами. В одной приволжской губернии было предположено обратить на торговлю и промыслы около 3/4 всех денежных потребностей одного уезда». Последнее, отмечается в циркуляре, достаточно характерно: земства, защищавшие интересы землевладельцев, стремились максимально обложить торговлю и промыслы. Мотивируя необходимость ограничения налоговых прав земств, МВД также обращает внимание на случаи возложения налога на промыслы, свободные от казенного сбора (ярмарки, хлебную торговлю, рыболовство и т.д.). Согласно ограничениям, губернские и уездные земские сборы не должны были в совокупности превышать 25 % с цены купеческих свидетельств, считая в числе этих 25 % и 2/5 суммы государственного земского сбора (т.е. части государственного земского сбора, передаваемой из центральной казны в местную), а с прочих свидетельств и билетов — 10 % их цены. При этом под ценой свидетельств и билетов понималась их первоначально установленная Положением... 1863 — 1865 гг. цена. Таким образом, предельная величина губернских земских сборов при последующих увеличениях основного оклада оставалась неизменной, лишь с преобразованием государственной земской повинности ее часть перестала учитываться при исчислении предельной величины сбора. Кроме того, земства наделялись правом облагать промыслы особыми сборами с некоторых родов занятий (трактиры, постоялые дворы...), промысловым сбором с крестьян (существовал в 19 губерниях как налог
' Исторический очерк оснований раскладок губернского и уездного земских сборов в Новгородской губернии. Санкт-Петербург, 1888, с. 41 — 44. Здесь сравнивается сумма, на которую торговцы и промышленники должны были бы профинансировать расходы земств в случае, если бы продолжали действовать самостоятельно установленные земствами правила, и сумма, которую они действительно внесли в земскую кассу в рамках прибавочного оклада к общегосударственному налогу.
2 Сырнев А. Доходы и расходы губернских и уездных земств за 1883 год. «Статистическийвременник Российской империи», серия III, вып. 16, 1886, с. 1.
3 Высочайше утвержденное Мнение Государственного совета от 28.10. 1870 г. «О высшем размере городского сбора с торговых свидетельств, билетов и патентов по Городовому положению».
на отхожие промыслы) и сбором с занимаемых помещений (на практике часто — с учетом в цене помещения установленных в нем производственных аппаратов и машин).
Закон от 21.11.1866 г. многократно служил объектом критики. Не только в силу неизменности налогообложения в течение многих лет, но и в силу других факторов он, несомненно, породил существенные затруднения в финансовой деятельности земств. Во-первых, недвижимость, лесные и земельные угодья по-прежнему облагались по их вероятной доходности, определяемой столь же произвольно, как и ранее. В результате их владельцы были вынуждены нести основное бремя земских расходов. Например, сумма земских сборов, переложенных с торговцев и промышленников Новгородской губернии на прочих плательщиков налога, в 1867 г. оценивалась в 52 253 руб., в 1876 - в 119 246, в 1886 - в 220 075, а в среднем с 1867 по 1886 г. — в 130 574 руб. ежегодно1. Для многих плательщиков это бремя становилось непосильным, подтверждением чему служит громадное накопление недоимки по земским сборам, в той же Новгородской губернии за указанный период превысившее 1 200 000 руб. Во-вторых, земский взнос с торговли и промышленности вносился при уплате казенной пошлины, т.е. регулярно, авансом и сразу полностью; сборы с прочих плательщиков вносились в неопределенные сроки, по частям и, как правило, с недоимками. Здесь становится очевидным преимущество в собираемости налога, взимаемого по принципу патента. Так, в 1883 г. действительное поступление земских сборов с торговых документов и патентов составило 105,2 % сметы, в то время как поступление прочих сборов с торговых и промышленных заведений (т.е. главным образом с помещений торговых и промышленных заведений) — только 54,4 %2. Таким образом, можно прийти к выводу, что замена самостоятельного налога на торги и промыслы явно заниженными прибавочными окладами к общегосударственному налогу с самого начала приводила к подрыву земских финансов.
Признанный негативным опыт предоставления свободы губернским и уездным властям послужил причиной того, что права городов по введению налогов были четко определены одновременно с введением Городового положения от 16.06.1870 г.3. Предельный размер сборов в пользу городов устанавливался аналогично предельному размеру губернских сборов. Исключение было сделано лишь для трех крупнейших торгово-про-
мышленных центров (Санкт-Петербурга, Москвы и Одессы), где на переходный период сохранялись традиционные сборы, с тенденцией, впрочем, к их замене сборами, существующими во всех иных городах4. Довольно важным из сборов, взимавшихся в городах, где не было введено Городовое положение, являлся сбор на коммерческий суд (до 4 % цены торговых свидетельств).
Таким образом, система распределения сборов по разным уровням поступления напоминала ту, что сейчас применяется при некоторых сборах и платежах (например, налоге на прибыль). На государственном уровне устанавливается единая налогооблагаемая база и вводятся предельные ставки. Местные органы власти самостоятельно устанавливают ставку налога, поступающего в их распоряжение, но не выше предельной ставки. Отличие только в том, что местные ставки устанавливались в прошлом веке не непосредственно по отношению к облагаемой базе, а по отношению к налогу, взимаемому в центральную казну.
Когда местные органы власти самостоятельно устанавливают ставки в установленных на общегосударственном уровне пределах, в большинстве территорий они устанавливаются по максимальному из допустимых значений. Интересно, однако, что в крупных торговых и промышленных центрах (местностях I класса) ставки в то время были ниже максимальных и ниже, чем в провинции. Очевидно, считалось, что большое число плательщиков в этих городах возместит потери, связанные с занижением ставок, и позволит удовлетворить потребности местной казны. Кроме того, здесь может просматриваться и другой момент. В земледельческих провинциях местная власть стремилась действовать в интересах составлявших политическое большинство сельских хозяев; в крупных городах, напротив, она проводила политику, содействующую привлечению торговцев и промышленников,
Земское и городское промысловое обложение в 1906 году, ты
способствующую развитию их деятельности. Была ниже ставка и в ряде относительно отсталых уездов, которые надеялись I [ри помощи этой меры оживить торгово-промышленную сферу и ликвидировать отставание.
При малой значимости промыслового налога для центрального б: оджета, на местном уровне он играет весьма важн} ю роль (10,8 % земских сборов — 18835), а в ряде губе рний, и прежде всего в Московской (24,9 %), по юз е в общих поступлениях может быть отнесен к бюдхетообразующим (табл. 1).
Впрочем, местные сборы составляли лишь около У6 государств« иного налога и серьезно затрагивали только небоныиие предприятия местного значения. Для крут ых предприятий прибавочный сбор, определенный относительно только основного промыслового на лога, был совершенно ничтожен. Чем последовательнее было правительство в увеличении значимости дополнительных сборов, чем более прирост пс отуплений в казну происходил за их счет, тем боле г ущемленными оказывались земства и города, и тем меньшее относительное налоговое бремя н ;сли крупные предприятия. Сбор с торговых помещений (с учетом стоимости оборудования и ма11ин) лишь отчасти мог уравнивать платежи различных групп плательщиков: во-первых, он взимался по оценкам, зачастую весьма приблизительным и устаревшим; во-вторых, его место и значени; в структуре местных сборов далеко не соответст! овали месту дополнительных сборов в структуре гс сударственного налога. Итак, соразмерное привлечение крупных предприятий общегосударственного значения и индустриального типа к платежу промыслового налога, так или иначе осуществленнэе в ходе реформы 1898 г., не коснулось местных г рибавочных сборов.
Предложение Министерства финансов при организации сборов фоцентного и раскладочного предусмотреть соотве гствующие проценты в пользу
Таблица 1
с. руб.
Сбор С помещений и машин С торговых документов итого
В пользу земств В пользу городов Итого В пользу земств В пользу городов Итого В пользу земств В пользу городов Итого
В 34 земских губерниях 6 945,2 931,0 7 876,2 1 837,0 1 483,2 3 320,2 8 782,2 2 414,2 11 196,4
Прочие земские сборы 872,9 304,8 1 177,7 1 554,1 1 018,2 2 572,3 2 427,0 1 323,0 3 750,0
С мелких предприятий - - - 250,0 162,8 412,8 250,0 162,8 412,8
ВСЕГО 7 818,1 1 235,8 9 053,9 3641,1 2 664,2 6 305,3 И 459,2 3 900,0 15 359,2
Источник: Россия. Министерство финансов. К вопросу о преобразовании действующей налог 1915, с. 26. 4 Мнение Государственного совета от 11.05. 1882 г. «О замене теплового сбора в Санкт-Петербу 5 Сырнев А. Доходы и расходы губернских и уездных земств за 1883 г. «Статистический времен вып. 16, 1886, с. 11. эвой системы. Место изд. не указано, pre...». пик Российской империи», серия III,
земств и городов было отклонено Государственным Советом главным образом по причине неопределенности способов распределения прибавочных процентов в случаях, когда головная контора и отделения (склады) находятся в разных местностях.
Закон 1898 г. (в разделе о вступлении его в силу) содержал поручение Министерству внутреннихдел и Министерству финансов «войти в соображение вопроса о предоставлении земствам и городам участия во всех видах государственного промыслового налога и об условиях сего участия». Проект, составленный во исполнение этого поручения, предусматривающий одновременно с участием местной казны в дополнительных сборах исключение машин и оборудования из оценки торгово-промышленных помещений, был представлен в 1903 г. и оставлен без движения по той же причине.
Поэтому проект, составленный Министерством финансов в 1908 г., содержал значительную проработку вопроса. Во-первых, Министерство финансов заявило следующие принципы, на которых предполагалось построить систему местного обложения торговли и промышленности:
1. Однообразность оснований налога во всех местностях Империи, единство объекта обложения, обеспечивающее равенство конкурентных условий.
2. Достижение единства сроков взимания и системы сбора, обеспечивающее экономию средств как фискальных органов, так и плательщиков.
3. Недопустимость привлечения к местному обложению предприятий, имеющих льготу на общегосударственном уровне, при сохранении за местными органами прав на введение собственных льгот.
4. Установление предельного уровня местного обложения на общегосударственном уровне.
5. Необходимость большего подкрепления земских финансов в сравнении с городскими, поскольку земские бюджеты, хотя и имеют достаточно обширный поземельный доход, лишены возможности получать доход от других источников.
Этим принципам, как нетрудно заключить, соответствовала система местных надбавок к общегосударственному налогу (вопреки звучавшим голосам о введении самостоятельных местных налогов). По-прежнему предлагалось изъять оборудование из оценки стоимости помещений; губернии, не сделавшие переоценку, должны
6 Главные основания проекта изменений Положения о государственном промысловом налоге. Составлено Министерством финансов к Совещанию 24.03.1908 г. Санкт-Петербург, 190_, с. 29.
были сократить облагаемую базу на 60 %. Ставки с патентов на мелкие предприятия планировались в размере не свыше 15 % в пользу земств, 10 % — в пользу городов; с неотчетных предприятий — 25 % (по особому разрешению Министерства финансов — 30 %) и 15 %. Отдельно был поднят вопрос об акционерных обществах. «Если бы добавочный сбор к налогу с капиталов и прибылей отчетных предприятий предоставлялся в пользу земств и городов тех именно губерний, где он взимается, то в этом случае столичные губернии, например, получили бы громадные суммы совершенно случайно, только потому, что правления означенных предприятий находятся большею частью в столицах и некоторых наиболее крупных губернских городах; напротив, те губернии, где находятся эти предприятия, не получили бы ничего»6. Поскольку определить реальный объем деятельности акционерных обществ в каждой из территорий не представлялось возможным, было предложено отчисления, производимые отчетными предприятиями (по соответствующей нагрузке на неотчетные предприятия ставке 40 %), обращать в особый общий для всей Империи фонд (эквилизационный фонд, фонд выравнивания). Средства, аккумулированные в фонде, в первую очередь предполагалось направлять на покрытие недобора от отмены разнообразных земских и городских сборов; затем (по согласованию с МВД) распределять 2/3 земствам, '/3 — городам, причем половину суммы распределять пропорционально поступлению местных сборов с недвижимости, а половину — пропорционально поступлению промыслового налога с неотчетных предприятий. Применение этого принципа распределения позволило бы учесть, во-первых, степень обременения налогом недвижимости (т.е. собственно потребность местной казны в средствах), а во-вторых, степень развития торговли и промышленности (удержав связь нагрузки на местную инфраструктуру со стороны хозяйствующих субъектов и поступлений в казну). Резкой критике со стороны Министерства финансов подверглось в этой связи прусское законодательство об аналогичном фонде, которое, в общем, служило при появлении самой идеи образцом. В Пруссии отчисления страховых и кредитных учреждений распределялись в соотношении '/,„ по месту нахождения головной конторы, остальные 9/ю — пропорционально валовому доходу предприятий в каждой из местностей; отчисления прочих предприятий распределялись пропорционально заработной плате, начисленной всем сотрудникам предприятия в каждом из подразделений. Такая
схема, хотя по видимости и представляет собой попытку распределения пропорционально реальному объему деятельности всех предприятий, практически ведет к усложнению учета в связи с неединообразием правил, а также основана на неочевидной (вследствие разнородности подразделений: высшая головная контора — фабрика — склад — магазин) связи между доходом и заработной платой.
Проект этот был отвергнут, как и представленные впоследствии (в 1912 и 1914 гг.), несмотря на ряд сделанных его авторами уступок (так, предполагалось 50 % отчислений АО, расположенных в Москве, Петрограде и Одессе, не перечислять в фонд выравнивания, а оставлять в распоряжении городских властей; предлагалось также каждые три года пересматривать процент отчислений). Не удалось установить эти правила и в качестве временных. Однако в этих проектах получили выражение основные подходы к решению вопроса о местном налогообложении, которые затем были закреплены уже в законодательстве советского периода:
1. Единство источников налогообложения на общегосударственном и местном уровнях, отражающее единство местных и общегосударственных задач.
2. Стремление к финансовой независимости местных органов власти наряду с обеспечением максимальной централизации налогового законодательства, регламента и организации взимания налогов.
3. Минимизация расходов по взиманию налогов путем уменьшения количества отдельных налогов и сборов.
4. Межбюджетное выравнивание доходов как в вертикальном, так и в горизонтальном разрезе, достигаемое преимущественно не за счет субсидирования из общей части поступлений, но за счет создания специализированных бюджетных фондов, распределение которых происходило по законодательно определенным правилам.
Можно заметить, что эти подходы в корне отличались от применявшихся на Западе. Таким образом, уже на этом этапе складывалась система, основанная на долевом участии регионов в общегосударственных налогах (а не на существовании собственных местных налогов), на самом деле традиционная для нашей страны и сохранившаяся и поныне.
В ходе реформы 1917 г. местные оргаг
губернии получили к общегосударствен размере 30 % и прим логу самостоятельнь
Участие местных бюджетов в доходах от промысг ового налога после революции
земских и городских финансов ы власти получили право устанавливать ряд самостоятельных налогов; надбавок к промысловому н<логу реформа не затронула.
кой революции Декрет СНК юлее расширил круг налогов,
Уже после Октябрь«: от 03.12.1918 г. еще разрешенных к введению на местах, в том числе
право на введение надбавок -юму промысловому налогу в якающих к промысловому на-х сбора за право развозного и
7 Однако вплоть до принятия сессией В ЦИК 10.10.1921 г. Постановления «О мерах по упорядочению финансового хозяйства» объединение бюджетов отменено не было; речь шла о «спецсредствах», забронированных за местными исполкомами. Таким образом, действительное возрождение местных бюджетов произошло не ранее начала 1922 г.; уездные же и городские бюджеты были дифференцированы от губернских лишь в его конце.
разносного торга и налога с оборота (со ставкой не свыше 1 %); города могли устанавливать надбавки не свыше 100 % и вво, тить сборы за право развозного торга и трактирный. Падающая валюта сводила эти сборы (как и все прочие) к ничтожным величинам. Доходная часть местных бюджетов исполнялась большей частью за с1 ет дотаций из центра. 18 июня 1920 г. местные бюдж< ¡ты вообще были объединены с общегосударственнь м, местные налоги отменены.
Возрождение местных бюджетов началось с издания Декрета Сов 1аркома от 22.08.1921 г. «О местных денежных средствах»7. В соответствии с этим Декретом, были раз{ ешены надбавки к общегосударственным налога!^ в пользу местных исполкомов. Их предельные разм зры должны были устанавливаться Наркоматом с шнансов на год вперед.
По видимости, исключительно централизованная установка размеров надбавок лишала местные органы власти самостоятельности; на самом деле, чулось именно только надба-широко использовали право введения собственнь|х сборов (на содержание коммунального хозяйств 1, на социальное обеспечение ительские нужды, в помощь ый Помгол и т.д.), натуральных е того, бесконтрольно увеличивали плату за оказываемые предприятиям услуги (охрану предприятий милицией и коммунальные платежи) и ставки пла' "ежей за аренду муниципального имущества. «Харак ^ерной особенностью местного налоготворчестваявл? лось то, что налоги создавались самые неожиданные,: *е отвечающие платежеспособности облагаемых, а т еплатеж налога в срок карался
это ограничение кос вок. Местные власти
и культурно-просвет: безработным, в местн повинностей и, кро\
в лучшем случае сов!
— арестом, закрытием конфискацией всего
вершенно фантастическими по своим размерам штрафами, причем на уплату давалось иногда несколько часов, — в худшем же случае торговых предприятий и даже товара. В результате создава-
лось положение, при котором торговое предприятие оказывалось не в состоянии предусмотреть вечером, какие новые местные налоги и сборы ожидают его утром... Созданное таким путем на местах положение можно было, по справедливости, охарактеризовать... «как состояние неукоснительной борьбы с торговлей»8. Поэтому второй раз в отечественной истории встал вопрос об ограничении «налогового самоуправства местных властей»9.
Обеспечивая единство хозяйственной и, соответственно, налоговой политики на территории всего государства, Декрет ВЦИК и СНК от
10.12.1921 г. установил закрытый перечень налогов, которые могли быть установлены на местном уровне. Введение каких-либо иных налогов воспрещалось без особого разрешения НКФ и НКВД. Однако добиться исполнения этого Декрета удалось далеко не сразу, и случаи нарушения его положений были весьма распространены.
Декрет утвердил предельный размер местной надбавки к патентному и уравнительному сборам (100 %). Одновременно были установлены отчисления от общегосударственного промыслового налога в размере 25 % поступлений. Декретом ВЦИК и СНК от 10.11.1922 г. процент отчислений был увеличен до 75 %, а Постановлением СНК от
18.04.1922 г. «Об основаниях пересмотра бюджета» было предположено обратить в источник местных средств в текущем периоде всю сумму общегосударственного промыслового налога; при этом в связи со значительной неравномерностью поступлений налога по стране согласно принятому 22.06.1922 г. ВЦИК Постановлению «О перечислении поступлений, промыслового налога в местные средства» непосредственно отчислялись в бюджет по месту начисления 75 %; 25 % зачислялись в дотационный фонд, откуда распределялись в централизованном порядке в виде пособий отдельным губерниям10.
Местная надбавка практически без исключений была установлена в максимальном размере. Кроме того, надбавки к промысловому налогу с
0
Из доклада Массальского В.И. на торговом совещании на Нижегородской ярмарке (25 - 28.08.1922 г.) - Цит. по: Центральное управление налогами и госдоходами Наркомфина. Налоги и промышленность. Москва, 1922, с. 15.
9 Там же.
10 В 1923 г. - 50 % (в том числе 15 % - в централизованный дотационный фонд), в 1924 г. (Временное положение о местных финансах от 12.11.1923 г.) -45 % (15 %), в 1925 г. (ред. Временного положения от 29.10.1924 г.) - вновь 50 % (15 %).
11 Разъяснение Госналога от 27.11.1923 г. № 04213624/32.
1
Постановление Моссовета от 24.12.1923 г. (на основании Протокола согласительной комиссии НКФ и НКВД от 24.12.1923 г.).
предприятий, облагаемых в централизованном порядке, были установлены в размере 100 % к обоим видам налога; они распределялись по местностям пропорционально стоимости патентов, выбранных в этих местностях. Согласно Постановлению СНК от 08.08.1927 г. плательщики самостоятельно распределяли сумму надбавок; налоговые органы проверяли правильность распределения по декларации, подаваемой плательщиками.
Необходимо упомянуть о дополнительных надбавках, взимавшихся с заведений по продаже кушаний и напитков для потребления на месте и с аналогичных заведений, торгующих позже установленного времени. Эти надбавки заменили собой трактирный сбор и взимались сначала (в 1923 — 1924 гг.) сверх основных надбавок, а с 1924 — 1925 гг. — как особый вид надбавки. Местные органы власти имели право устанавливать эти надбавки с заведений, торгующих алкогольными напитками для потребления на месте, в размере, не превышающем 200 % основного и 150 % уравнительного сбора; с таких же заведений ночного характера — 300 %, 200 %; с ночных пивных — 200 %, 100 %. Сверх того, в Москве и Ленинграде со второго полугодия 1923 — 1924 г. с «целью... настижения повышенным обложением имущих слоев московского населения»11 взимались надбавки с заведений IV - V разряда, торгующих в розницу предметами роскоши, а также с ресторанов и кафе V разряда. При этом Моссовет и Ленсовет по согласованию с НКФ и НКВД РСФСР устанавливали порядок и размеры обложения дополнительными надбавками самостоятельно. Так, Моссовет, утверждая положение о сборе за разрешение поздней торговли, ввел различные ставки для торгующих после 19 часов (летом — 21 ч) и после 23 часов12.
Что касается принципа распределения средств дотационного фонда, то вплоть до 1924— 1925 бюджетного года средства распределялись просто «по расходам» — на покрытие дефицитов местных бюджетов; в таком виде дотации становились «премией за бесхозяйственность», стимулируя образование дефицита. Поэтому новое Временное положение о местных финансах в редакции от 29.10.1924 г. предусматривало переход к распределению средств образуемых фондов в субвенционном порядке. Положение о местных финансах в СССР от 25.04.1926 г. сняло указанную регламентацию, предоставив в ведение союзных республик определение порядка образования фондов регулирования и порядка финансирования местных бюджетов из указанных фондов. Поэтому регулирование в республиках осуществлялось различными способами.
По Положению о местных финансах РСФСР от 24.09.1926 г. половина государственного промыслового налога подлежала распределению между отдельными территориально-административными единицами в соответствии с их экономическим и финансовым состоянием на основании решения Совнаркома республики. Ежегодно определялся процент поступлений от государственного промыслового налога, который территориально-административное образование оставляет в своем распоряжении. На практике этот процент колебался от 10 до 100 %. Тем самым отчисления осуществлялись путем установления нормативов без переброски средств, что упрощало процедуру, устраняло кассовый разрыв и позволяло осуществить распределение регулирующих средств до начала бюджетного периода. Однако, в отличие от отчислений от сельхозналога этот способ не обеспечивал выравнивания, поэтому часть поступлений (около '/5) все же централизовывалась и затем распределялась в виде дотаций.
Далее губернии самостоятельно закрепляли доли поступлений от надбавок и отчислений за уровнями местного бюджета — губернскими (областными), окружными, районными, городскими и низовыми. Перераспределение средств между различными уровнями местного бюджета осуществлялось в рамках внутреннего регулирования. Несмотря на настоятельную необходимость закрепления отчислений за низшими уровнями местного бюджета, источники перераспределялись неудачно: отчисления, как и распределяемые из центра пособия, «застревали» на губернском (краевом) уровне, а низовые бюджеты сводились с крупным дефицитом, не полностью покрываемом внутренними фондами регулирования. Так, в 1926 - 1927 гг в губернские бюджеты было зачислено 55,3 % отчислений от промыслового налога13. Во Владимирской губернии из 400 тыс. руб. отчислений от промыслового налога 200 тыс. были зачислены в бюджет губернского города, 80 тыс. — уездных городов, ЮОтыс.—уездов, и лишь 21 тыс. — в низовые бюджеты. Усугублялось значительное неравенство в бюджетном обеспечении аграрных и промышленных регионов, а внутри губерний — крупных городов и земледел ьческих уездов. Поскольку местные бюджеты имели главным источником доходов налоги с торговли и промышленности (промысловый и подоходный), сельскохозяйственные губернии, уезды, волости оказывались ущемленными. Принятые способы выравнивания оказывались недостаточными, поскольку принятые
принципы распределения регулирующих фондов не учитывали населенно сть территорий.
Иначе осушестш ялось регулирование на Украине. Во-первых, отчие пения от промыслового налога :< >ву (более 90 %) республиканс-) зания; во-вторых, распределе-¡. тялось путем их централизации
составляли здесь осн кого фонда регул иро ние средств осуществ.
и выделения дотаций и целевых пособий. В 1926
— 1927 гг. дотационн отчислений в фонды изымались частично) характер мероприята
Таким образом от промыслового нал
з1е регионы освобождались от регулирования (или средства Выраженный централистский й по выравниванию финансо-
вого положения округов, с одной стороны, усложнял взаиморасчеты, но с другой — позволил достичь значительных результатов в преодолении разрыва в обеспеченности бюджетными средствами.
В остальных союзных республиках (кроме БССР) отчисления о(г промыслового налога также составляли основу ф мении, в отличие от гулирования дополн надбавок к промысл
)ндов регулирования. ВТурк-хругих республик, в фонд ре-1тельно обращались и суммы звому налогу с предприятий,
облагаемых в центра тизованном порядке.
распределение поступлении эга по уровням бюджета было следующим. Уш поступлений общегосударственного промыслового чалога зачислялась в бюджет Союза, а 9/10 зачиа ялись в бюджеты союзных республик; при этом У10 оставались в республиканских бюджетах, а 5/|0 отчислялись в пользу местных бюджетов, располагавших также 100 % надбавкой к налогу. Необходимо оговорить только, что при зачислении налога государственный оклад имел "ной надбавкой и зачислялся >и поступлении налога в не-1ка ложилась, в основном, на
13 СССР. Наркомфин. Управление местных финансов. Основные итоги развития местных бюджетов СССР. Москва, 1928, с. 191, 192.
основной суммы на^ общей с ним суммы, уровнями бюджета, лового налога, после
приоритет перед мее в первую очередь; щр полной сумме недоим местный бюджет. OTt исления от государственного промыслового налоги распределялись по уровням местного бюджета (т;.бл. 2).
Наглядной является тенденция перераспределения с течением времени доходов в пользу низо-хш происходящая не только по отчислений от сельхозна-
вых бюджетов, при э1 ■ благодаря закреплен][ лога за нижестоящим \ бюджетами, но и вследствие рационализации распределения отчислений от промыслового налоп Отметим, что, не 3), надбавка, до сих г ор взимавшаяся отдельно от
чиная с 1927 - 1928 гг. (табл.
ora, стала вноситься в виде затем распределяемой между связи с реформой промыс-цовавшей 10.08.1928 г. и от-
Таблица 2
Распределение отчислений от промыслового налога между уровнями местного бюджета, % (1924 — 1927 гг.)
Уровень бюджета 1924- 1925 1925 - 1926 1926- 1927
Отчисления от промышленного налога Отчисления от государственных налогов в пепом Отчисления от промышленного налога Отчисления от государственных налогов в мелом Отчисления от промышленного налога Отчисления от государственных налогов н мелом
Регулирующий (губернский, областной, окружной, уездный...) 82,5 58,7 75,3 37,6 67,7 39,1
Городской 13,8 5,6 10,4 4,4 10,5 3,7
Низовой 3,7 35,7 14,3 58,0 22,1 57,2
Источник: СССР. Наркомфин. Управление местных финансов. Основные итоги развития местных бюджетов СССР. Москва, 1928, с. 157.
меной патентного сбора было и окончательно ликвидировано разграничение надбавок и отчислений. Оставлены были только отчисления; при этом их размер, конечно, соответствовал прежней надбавке и отчислениям, вместе взятым. Две трети отчислений (50 % оклада) зачислялись по месту взимания налога, одна треть направлялась в республиканский фонд регулирования. Надбавка с облагаемых в централизованном порядке предприятий в 1928 - 1929 гг. распределялась пропорционально патентам за прошлый год, а затем — пропорционально сумме оборотов каждой из оперативных единиц.
Итак, собственные местные налоги играли в формировании доходов местного бюджета крайне незначительную роль, значение же промыслового налога было исключительным. Так, в 1924 - 1925 бюджетном году в совокупности доходы местных бюджетов составили 1 059 млн руб., в том числе налоговые - 429 млн руб.; отчисления от государственного промыслового налога — 52 млн руб., а надбавки к нему — 147 млн руб.. В целом доля промыслового налога составила 18,8 % всех доходов местных бюджетов и 40,4 % налоговых доходов14.
Рассмотрение места промыслового налога в формировании доходов местных бюджетов в
Таблица 3
Налоговые доходы местных бюджетов, смета, 1927 - 1928, тыс. руб.
Налоговые доходы по РСФСР по УССР по СССР в целом
Местные налоги 70 564,7 17 941,0 98 133,1
Надбавки к промышленному налогу 203 374,8 43 111,1 270 554,2
Итого надбавок к государственным налогам 247 621,6 49 951,9 327 570,6
Отчисления от государственного промышленного налога 111,1 21 643,5 95 439,0
Итого отчислений от государственных налогов 203 962,9 76 768,6 306 877,5
Источник: Твердохлебов В Н. Местные финансы. Москва, 1928, с. 68.
14 Гензель П.П. Налоговое законодательство СССР. Москва, 1927, с. 191, 192.
дореволюционной и советской России выявляет коренную разницу в положении самих местных бюджетов. Земский и городской бюджеты до революции — маломощны и дефицитны; реформы касаются их в последнюю очередь. Чем интенсивнее шел процесс индустриализации, тем ярче проявлялся антагонизм аграрных и промышленных регионов. Уместно будет указать на попытки ввести распределение прибавочных сборов с отчетных предприятий через фонд выравнивания, заблокированный представителями столиц. У правительства не хватило стимулов и политической воли для преодоления их сопротивления, в результате прибавочные сборы не были введены и не достались никому. Местные надбавки к промысловому налогу лишь увеличивали регрессивность основного сбора, предоставляя послабления крупнейшим предприятиям и осложняя положение мелких и средних, зачастую и без того переобложенных патентом. Таким образом, если политика в области налогообложения торговли и промышленности сводилась к балансированию интересов казны и интересов промышленной и торговой олигархии, то интересы земств, городов, среднего и мелкого бизнеса оказывались равно незащищенными.
Местные бюджеты советского периода и количественно, и качественно были принципиально иными. Перераспределение средств и полномочий в пользу мест существенно расширяло базу поддержки советского строя. Именно в свете решения основной задачи НЭПа — стимулирования восстановительного экономического роста за счет роста потребления и возрождения внутреннего рынка — эффективным оказывалось расширение функций местных бюджетов, обеспеченное механизмами вертикального и горизонтального выравнивания. Промысловый налог являлся стержнем этой политики, поскольку с его помощью через комбинирование отчислений, надбавок и дотаций в основном и осуществлялась гармонизация межбюджетных отношений.
