CC BY
81
Страницы истории
СИСТЕМА МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ РСФСР
В ПЕРИОД НЭПА
Т.Ф. ящУК, кандидат исторических наук, доцент Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
Организацию местных бюджетов в условиях советской России обоснованно связывают с переходом к нэпу. В специальной резолюции IX Всероссийского съезда Советов (декабрь 1921 г.) «О финансах и бюджете» они рассматривались как необходимое дополнение к общегосударственному бюджету, дающее «ресурсы местам для советского строительства и хозяйственной инициативы», при этом отмечалась их «здоровая» природа, поскольку они «целиком основываются на налогах и увеличении доходности местных предприятий, не опираясь на эмиссию бумажных денег»1.
Первые законодательные акты, направленные на восстановление местных бюджетов, такие как декрет СНК от 22.08.1921 «О местных денежных средствах»2, декреты ВЦИК и СНК от 10.12.1921 «О местных бюджетах», «О местных денежных средствах»3, устанавливали источники доходов местных бюджетов, в самом общем виде определяли структуру расходов, а также перечисляли виды местных бюджетов, к которым относились областные, губернские, уездные, городские, волостные, и назывался срок их повсеместного введения — 1922 г.
Реально к 1923 г. было создано только несколько областных бюджетов, а также губернские и уездные местные бюджеты. На их организацию и поддержку были направлены финансовое законодательство, циркуляры наркомата финансов начала 1920-х гг. Губернские бюджеты преимущественно пополнялись средствами, полученными в виде финансовой помощи из центра, а также налогами, собранными в городах. Например, в Омской губернии к 1 апреля 1922 г. местные налоги и сборы, а также патентный сбор
1 Съезды Советов в постановлениях и резолюциях. — М., 1935. - С. 211.
2 СУ РСФСР. - 1921. - № 62. - Ст. 446.
3 СУ РСФСР. - 1921. - № 80. - Ст. 691, 693.
4 ГАОО (Государственный архив Омской области). Ф.27 (Омский губернский исполнительный комитет). Оп. 1.Д.27. Л.13.
взимались только в г. Омске и зачислялись в губернский бюджет4. По мере создания уездных бюджетов обнаружились явные пробелы в законодательстве, поскольку отсутствовали нормы о закреплении за уездами и губернией определенных местных налогов, разграничении имущества, распределении отчислений от государственных налогов и сборов, разделении дотаций, фиксации обязательных расходов, осуществляемых из бюджета каждого уровня.
Временное положение о местных финансах 1923 г., первый систематизированный акт, регламентирующий финансово-бюджетные отношения, называл следующие четыре вида местных бюджетов: губернские (областные), уездные, городские, волостные.
В процессе его подготовки активно обсуждались вопросы, на каких уровнях бюджетной системы следует сосредоточить основные ресурсы, как распределить бюджетные полномочия между отдельными Советами, действующими на одной территории. Наиболее целеустремленно позицию максимального усиления низовых бюджетов отстаивал НКВД РСФСР, в структуре которого действовало Главное управление коммунального хозяйства РСФСР - орган, непосредственно связанный с местным имуществом, и предлагал развивать в качестве основных видов городские и волостные бюджеты, поскольку именно города и волости представляли территориальные организации местных сообществ. Рекомендовалось закрепить за городскими Советами, волостными исполкомами все располагавшееся на подведомственной территории местное имущество, максимально расширить их права как юридических лиц, предоставить возможность для получения и предоставления займов. В бюджеты городов и волостей рекомендовалось направлять все местные налоги и сборы, а также основную часть предусмотренных законом отчислений от государственных налогов. За губернскими и уездными бюджетами оставались лишь определенные отчисления от собранных в
городах и волостях налогов и сборов5. Поскольку основные расходы при таком подходе также ложились на городские и волостные бюджеты, то губернским и уездным бюджетам и не требовались значительные средства. Намечались дифференциация и специализация расходов: губернские и уездные бюджеты ограничивались финансированием административных учреждений, а городские и волостные — обеспечивали эксплуатацию местного хозяйства и содержание объектов социальной сферы. По своей сущности такие предложения выходили за рамки собственно финансового аспекта и были направлены на корректировку утвердившейся модели государственного устройства. В предлагаемой схеме губернские и уездные Советы выступали как органы государственной власти, а городские и волостные приобретали черты муниципальных учреждений.
Высказываемые предложения лишь отчасти нашли отражение в законодательстве 1923 г., хотя и в публикациях 1920-х гг., и в некоторых современных работах встречаются суждения, что городские и волостные бюджеты, создаваемые на основе временного положения бюджеты, действительно, стали основными, а губернские и уездные — регулирующими. Не подлежит сомнению другой вывод: именно формирование полноценных волостных, а затем районных бюджетов до конца 1920-х гг. превратилось в важнейшее направление политики государства и правящей партии в деревне. Особую значимость это направление приобрело в середине 1920-х гг. в условиях провозглашенной и относительно последовательно реализуемой стратегии так называемого «нового курса» и «оживления Советов». Только в отношении волостных бюджетов в 1923 г. был принят специальный союзный закон, а затем в 1924 г. республиканский закон, где четко устанавливались их расходы и доходы, чем обеспечивалась самостоятельность этих бюджетов. Вообще законодательство о волостных бюджетах
5 Положение о местных финансах // Коммунальное дело. — 1923. — № 5 —6. — С. 45; Котляревский С.А. Бюджет и местные финансы. — М., 1926. — С. 116; Материалы комиссии по административно-хозяйственным функциям городских Советов. — М., 1925. - С. 86.
6 СУ РСФСР. 1924. №57. Ст. 575.
7 Красноярский рабочий. — 1924. — 28 марта.
8 НК РКИ Волостной бюджет и волостное хозяйство (по материалам обследования НК РКИ РСФСР). — М., 1925. — С. 10, 17, 22, 126.
9 СУ РСФСР. — 1924. — № 57. — Ст. 575.
10 СУ РСФСР. — 1923. — № 113. — Ст. 1047.
11 Постановление ВЦИК от 30.07.1925 «О перечне обязательных расходов и доходов, подлежащих отнесению на волостные (районные) бюджеты» // СУ РСФСР. — 1925. — № 55. — Ст. 422.
является самым обширным и в то же время систематизированным.
К организации волостных бюджетов планировали приступить уже в 1923 г. и именно к 1923/24 г. относятся первые, преимущественно неудачные, попытки их создания. Думается, что причины такого явления лишь отчасти были вызваны несовершенством законодательства, и в гораздо большей степени обусловлены слабостью, низким уровнем организации низового советского управления. Неблагополучие в сфере налаживания волостных бюджетов, запаздывание или прямое игнорирование местами требуемых действий констатировалось в специальном постановлении ВЦИК6. Частные примеры рисуют еще более нелицеприятную картину. Так, председатель Енисейского губернского исполкома Шиханов сообщал, что полученных доходов хватило только до нового года. Многие волостные работники тут же повысили себе зарплату до 40 руб. золотом в месяц и «сидят теперь без гроша»7.
Аналогичные факты фиксировались и в ходе инспекторских проверок волостных бюджетов. В числе негативных проявлений отмечались следующие: предварительное построение бюджетов не в самой волости, а сверху, в уездных исполкомах; крайне слабая финансовая дисциплина; отсутствие у волостей собственного имущества и предприятий, которые могли бы обеспечивать доходы. Вызывала возражения и структура расходов бюджетов, поскольку на административные нужды тратилась почти половина собранных средств, а воздействие бюджетов на хозяйственное развитие деревни осталось незначительным8.
Постановление 2-й сессии ВЦИК XI созыва от 16.10.1924 «О волостном бюджете» существенно скорректировало и дополнило нормы, содержавшиеся в законодательных актах 1923 г. В качестве окончательного срока введения волостных бюджетов на всей территории РСФСР устанавливалось 1 октября 1924 г.9, хотя ранее называлась другая дата— 01.01.192410. Изменение сроков позволяло не только лучше подготовиться к переходу на новое финансирование, но и позволяло упорядочить бюджетный процесс, поскольку начало бюджетного периода, таким образом, совпадало с началом хозяйственного года. В дальнейшем законодатель неоднократно уточнял многие нормы, касающиеся волостных бюджетов, и в специальных законах11, и в комплексных актах, таких как Положение о местных финансах 1926 г.
Организация финансов городских поселений отличалась значительным своеобразием, что было
вызвано дуализмом городской власти. Представительным органом являлся городской Совет, а исполнительные функции осуществлял коммунальный отдел (затем отдел местного или коммунального хозяйства), который входил в структуру губернского или уездного исполнительного комитета. В ведении коммунального отдела находилось муниципализированное имущество: городские земли, жилой фонд, иные строения, так называемые коммунальные предприятия общего пользования (водопровод, транспорт и т.д.) и другие объекты. Коммунальные доходы, по сути, и составляли городской бюджет.
В середине 1920-х гг. на различных уровнях активно дебатируется вопрос о необходимости преодоления дуализма в организации городской власти, переподчинения отделов коммунального хозяйства непосредственно городскому Совету, создания полноценных исполнительных аппаратов городского управления. Реализация таких предложений обеспечивала бы необходимые предпосылки для введения городских бюджетов, но повсеместное создание городских исполкомов, включивших в свой состав и отделы коммунального хозяйства, относится только к началу 1930-х гг.
Большая группа предложений касалась собственно изменения законодательства о городских бюджетах. За принятие отдельного закона, как это было сделано для волостных бюджетов, где бы закреплялись городские доходы и расходы, высказалось такое авторитетное собрание, как Совещание по советскому строительству при ЦИК СССР. В его составе действовали специальные комиссии, изучавшие городское управление, хозяйство и финансы, которые и разработали рекомендации по обособлению городского бюджета, подготовили необходимые обоснования и предварительные законопроекты12.
Вопрос об углублении дифференциации местных бюджетов неоднократно поднимался в процессе переработки Временного положения о местных финансах. Именно этот тезис находился в центре доклада, подготовленного НКФ СССР к специальному заседанию ЦК РКП(б) по работе в деревне 11 февраля 1925 г.13. Наркомат выступал за четкую рег-
12 ГА РФ (Государственный архив РФ). Ф.3316 (Центральный исполнительный комитет СССР). Оп. 46. Д. 5. Л.58.
13 РГАЭ (Российский государственный архив экономики). Ф.7735 (Народный комиссариат финансов). Оп. 3. Д.1094. Л. 2-16.
14 Там же. Л. 21.
15 Котляревский С.А. Финансовое законодательство за 1917— 1927 г. // Право и жизнь. - 1927. - № 8. - С. 20.
16 Положение о городских Советах. Постатейный комментарий с обзором законодательства. - М., - 1927. - С. 61.
ламентацию доходов и расходов местных бюджетов каждого уровня, передачу всех отчислений и надбавок к государственным налогам, а также местных налогов и сборов в распоряжение тех Советов, на территории которых расположены облагаемые объекты, что сразу же резко повысило бы доходы городов.
В том же ключе были составлены предложения Наркомата финансов РСФСР на 1925/26 бюджетный год. Здесь наибольший интерес представляют аргументы по укреплению городских бюджетов и соответственно «разгрузке» губернских бюджетов, которые, как верно заметили составители, в основном обслуживают потребности губернского города. Предлагалось оставить на губернском бюджете только содержание губернского аппарата управления, некоторые социально-культурные расходы, дорожное строительство в губернии, средства, необходимые для развития сельского хозяйства. Это позволило бы сократить доходную часть губернских бюджетов, а освободившиеся суммы перераспределить между нижестоящими бюджетами, в первую очередь - городскими и волостными14.
В значительной степени высказываемые предложения нашли отражение в Положении о местных финансах 1926 г. С.А. Котляревский писал, что оно закрепляет в качестве основных бюджетов городские и районные, допускает сельские и «придает бюджетам вышестоящих территориальных единиц дополнительное значение»15. Однако высказанная авторитетным ученым оценка представляется слишком оптимистичной. Городские бюджеты действительно стали вводиться во второй половине 1920-х гг. Помимо Положения о местных финансах их организацию предусматривало и Положение о городских Советах от 24 октября 1925 г., где в ст. 3 прямо говорилось о выделении городских бюджетов и о закреплении за ними определенных расходов и доходов16. Однако в большинстве городов городской, или, как его продолжали называть, коммунальный, бюджет, планировался и составлялся в рамках губернского, а затем окружного и областного (краевого) бюджетов, хотя он формировался из специальных источников, а расходы направлялись на благоустройство и другие социально-культурные нужды города.
Введение сельских бюджетов затягивалось, что объяснялось объективными сложностями, вызываемыми, прежде всего, наличием в деревне экономически более состоятельных, чем сельские Советы, земельных обществ. Преждевременность сельских бюджетов доказывал и Наркомат финансов СССР, полагая, что пока можно ограничиться составлением отдельных сельских смет, включенных в волостной
бюджет17. За завершение системы местных бюджетов на волостном (районном) уровне высказалось Всесоюзное совещание по местному бюджету, состоявшееся в 1927 г.18. Поэтому, хотя организация сельских бюджетов допускалась в Положении о сельских Советах 1926 г.19, в большинстве мест они стали создаваться только после ликвидации земельных обществ в результате насильственной коллективизации крестьянства. Социальные преобразования в деревне закреплялись в законодательстве: подробно финансово-бюджетные права сельских Советов были зафиксированы в Положении о сельских советах 1930 г.
Своеобразным способом были организованы финансы автономных республик. С апреля 1925 г. доходы и расходы автономных республик подразделялись на государственные и местные. Первые включались в состав государственного бюджета РСФСР, вторые образовывали республиканские местные бюджеты, которые входили в свод местных бюджетов РСФСР. Это деление было отменено в 1928 г.20. Доходы и расходы объединялись в едином бюджете автономных республик.
Как уже отмечалось, достаточно сложную проблему представляло разграничение доходов за бюджетами различных уровней, распределение между ними обязательных расходов. В наиболее завершенном виде это было достигнуто в законодательных актах 1926 г. Причем в порядке общесоюзного законодательства устанавливался лишь общий объем местных бюджетов. Единственное исключение допускалось для отчислений от единого сельскохозяйственного налога, где не только называлась общая доля, передаваемая на места, как это делалось и в отношении других налогов, но и расписывалось ее дальнейшее распределение по отдельным уровням бюджетной системы. И в этом случае законодатель обеспечивал приоритетную защиту доходов низовых бюджетов. Из общей суммы отчислений, определяемой в 66 2/3% от всей суммы поступлений по каждой республике, 40% собранного на территории волости или района налога шло в их бюджеты. Думается, что отчисления от единого сельскохозяйственного налога были урегулированы общесоюзным законом ввиду особой
17 РГАЭ. Ф.7735. Оп. 3. Д.1094. Л. 3. (Из доклада НКФ СССР от 16 февраля 1925 г. «К вопросу о дифференциации местных бюджетов»).
18 Всесоюзное совещание по местному бюджету // Вестник финансов. — 1927. — № 5. — С. 134.
19 СУ РСФСР. — 1926. — № 57. — Ст. 444.
20 ДьяченкоВ.П. История финансов СССР. — М., 1978. — С. 135.
21 СУ РСФСР. — 1924. — № 87. — Ст. 878.
22 Финансовая энциклопедия. — М. — Л., 1927. — С. 611.
социальной значимости самого налога, охватывающего в отличие от других государственных налогов максимально широкий круг плательщиков, высокой зависимости от этих сумм бюджетных доходов, а также необходимости подтверждения гарантий волостных (районных) бюджетов. Распределение иных доходных источников в пределах, определенных союзным законом, осуществлялось уже в процессе республиканского правового регулирования.
В бюджетах всех уровней присутствовали, хотя и в разном соотношении, три основных вида доходов. Дадим их краткую характеристику в рамках укрупненной группировки.
Первую группу составляют доходы от местных имуществ, предприятий, заведений и т.д., перечень которых постоянно расширялся. Первые акты 1921 г., относящиеся к местным бюджетам, просто упоминали в качестве доходов местное имущество. В более поздних законодательных актах объяснялось, какие объекты относились к местному имуществу. Наиболее значимыми вещами являлись строения, предприятия, земли. Законы о местных бюджетах 1926 г содержат наиболее подробный перечень неналоговых доходов, так, Положение о местных финансах РСФСР 1926 г включает уже 13 таких позиций, где наряду с уже известными доходами от предприятий, земли и т.д. появляются новые источники — доходы от лесов, рыбной ловли, торфяных болот, от участия в акционерных обществах и др.
Повышение в местных бюджетах неналоговых доходов рассматривалось в данный период как важная государственная задача, очевидно, что она была достижима только при значительности объемов местного имущества и его умелой и эффективной эксплуатации.
Самыми «бедными» оказались волостные (районные) исполкомы, хотя в их ведении могли находиться земельные участки, иное имущество (рыбная ловля, места торговли и т.д.), предприятия и заведения (мельницы, крупорушки и тд.), доходы от которых должны были поступать в волостные (районные) бюджеты21. Так, на 1 октября 1925 г. в 2 002 волостях РСФСР числилось 4 704 коммунальных предприятия, из них абсолютное большинство—около 4 тыс. — были мельницы. Оставшуюся часть представляли кирпичные заводы, лесопилки, бойни, переправы. Как отмечали составители финансовой энциклопедии, для большинства во-лисполкомов «само понятие «коммунальное предприятие» или даже «коммунальное хозяйство»... является новым. Поэтому учет коммунальных предприятий, как и других имуществ, поставлен недостаточно точно и не является исчерпывающим»22.
Значительная часть муниципализированных объектов располагалась в городах. Их инвентаризация, установление владельцев продолжались, по сути, до конца 1920-х гг. Наиболее серьезные коллизии были связаны с разграничением имущества между губернским, уездным и городским управлением, которое осложнилось затем в связи с изменением административно-территориального устройства, созданием краев, областей и округов. Отчисления в местные бюджеты от муниципализированной собственности регламентировались различным образом: законами (по поводу земельной ренты), законами и постановлениями местных Советов (в отношении доходов от местной промышленности), договорами ( при сдаче предприятий в аренду). На взгляд автора, многие вопросы не были урегулированы должным образом, среди них такие важные, как распределение арендных платежей, понятие прибыли коммунальных предприятий. Характерно, что союзное и республиканское законодательство воздерживалось от установления каких-либо цифровых ориентиров относительно величины таких отчислений.
Если рассматривать всю совокупность неналоговых доходов, то основную часть обеспечили торговые места и помещения (в основном платежи за их аренду), а на втором месте находились жилые строения23. Именно в повышении доходов от муниципализированных строений увидела перспективы укрепления местных бюджетов специальная комиссия, изучавшая в 1923 г. опыт организации местного хозяйства и местного бюджета. По ее оценке, совокупная стоимость фонда муниципальных строений в крупных городах составляет 4 млрд руб., а стоимость остальных объектов благоустройства - около 1,5 млрд руб. Одна из причин низких доходов от муниципализированных строений заключалась в том, что занимавшие их учреждения считали себя свободными от каких-либо обязательств в отношении местных бюджетов24.
Не рассматривая остальных групп неналоговых доходов, дадим краткий анализ той части доходов, что формировалась за счет поступлений от местных налогов и отчислений от государственных налогов. Перечень местных налогов, начиная с актов 1921 г., когда он впервые был установлен законодательно,
23 Твердохлебов В.Н. Местные финансы. - М.,1927. - С. 191.
24 М.П. Местное хозяйство Советской России // Власть Советов. - 1924. - № 6. - С. 78 -101.
25 Например, декрет ЦИК СССР от 30.04.1924 «Положение об едином сельскохозяйственном налоге» // СУ РСФСР. - 1924. - № 58. - Ст. 570.
26 СУ РСФСР. - 1924. - № 10. - Ст. 71; СУ РСФСР. - 1924. -№ 42. - Ст. 382.
27 СУ РСФСР. - 1926. - № 47. - Ст. 353.
неуклонно сокращался. Невысокой являлась и доля поступлений от них в местных бюджетах, где гораздо большее значение имели отчисления от государственных налогов и сборов и надбавки к ним. Сама комби -нированная система, построенная на одновременном использовании надбавок и отчислений, вызывала у некоторых специалистов возражения, но именно она применялась до конца исследуемого периода.
Надбавки и отчисления выполняли по отношению к отдельным бюджетам регулирующее значение. Во-первых, сам законодатель дифференцировал их величину по автономным республикам, областям и губерниям, повышая в отношении наиболее нуждающихся и наименее экономически развитых местностей25. Причем в случае острой необходимости они могли пересматриваться. Так, ранее установленная 25%-ная надбавка на местные нужды к единому сельскохозяйственному налогу по Дальневосточной области вскоре была доведена до 30%26. Согласно союзному Положению о местных финансах 1926 г. вся величина отчислений от единого сельскохозяйственного налога распределялась между местными бюджетами так, что за областными, краевыми и губернскими бюджетами закреплялась ее определенная доля для осуществления бюджетного регулирования на подведомственной территории. Аналогичным образом распределялись суммы, обращаемые в местные средства, от промыслового налога. Часть их в соответствии с постановлением правительства сразу зачислялась в местные бюджеты, а оставшаяся часть перераспределялась так, чтобы оказать поддержку маломощным регионам. Например, в 1926/27 бюджетном году такую помощь получили 32 административные единицы, из них максимальная сумма -2,220 тыс. руб. - поступила в Орловскую губернию, а минимальная - 35 тыс. руб. - в Калужскую27.
Применявшаяся система отчислений и надбавок способствовала реализации высказываемой ранее идеи о подразделении местных бюджетов на основные и регулирующие. Доминирующей тенденцией являлась передача максимальной доли отчислений и надбавок от государственных налогов в бюджеты тех административно-территориальных единиц, на территории которых располагались сами объекты обложения. Со всей очевидностью, как уже отмечалось, это проявилось при распределении отчислений от единого сельскохозяйственного налога, когда максимальная часть передавалась волостным (районным) бюджетам.
В распределении надбавок и отчислений между отдельными местными бюджетами значительная роль отводилась местным Советам. Во-первых, согласно законодательству только они могли вводить своими
актами надбавки к государственным налогам в предусмотренных законом пределах. Во-вторых, величина надбавок и отчислений могла колебаться как для бюджетов различных уровней, так и для однотипных бюджетов. В определенной степени местные Советы могли заранее повлиять на величину тех отчислений и надбавок, что закреплялась потом за ними в законе или в местном нормативном правовом акте. Например, при введении единого сельскохозяйственного налога предусматривалось широкое привлечение местных органов. Губернские исполкомы не позднее 1 июля представляли в наркомат финансов мотивированные соображения о необходимых суммах, а после их поддержки или корректировки материалы из наркомата направлялись в СНК РСФСР, который принимал окончательное решение28.
Варьируя величину отчислений от государственных налогов для отдельных регионов, советское правительство добивалось целей выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. В наиболее продуманном, системном и завершенном виде это было отражено в законодательстве 1926 г. Для распределения отчислений от единого сельхозналога все административно-территориальные единицы республики делились на 6 групп в зависимости от степени социально-экономического развития. В бюджеты субъектов первой группы поступало 100% собранного на их территории налога, в бюджеты последней — 56 2/3. А в целом республика укладывалась в отведенную ей союзным законом долю отчислений. Тот же прием использовался и в отношении отчислений от промыслового налога, но здесь разброс цифр был еще выше — от 100 до 10%, а шаг при переходе от одной группы к другой составлял 5%. Очевидно, что в абсолютном отношении в регионах с развитой промышленностью и торговлей даже небольшой процент отчислений обеспечивал весьма весомые доходы в местные бюджеты. Поскольку во второй половине 1920-х гг. налоговое регулирование приобрело комплексный характер, изъятия потенциальных доходов из бюджетов экономически состоятельных территорий отчасти компенсировались другими способами. В крупных городах допускалось применение повышенных надбавок к промысловому и подоходному налогам. Например, на 1928/29 г. для некоторых наиболее крупных городов надбавка в местные средства к подоходному налогу могла достигать 50%29.
28 СУ РСФСР. — 1924. — № 3—4. — Ст. 21.
29 СУ РСФСР. — 1928. — № 100. — Ст. 635.
30 Данные приведены на Совещании по вопросам советского строительства при Президиуме ЦИК Союза СССР (1—3 апреля 1925 г.) // Власть Советов. — 1925. — № 15. — С. 13.
Завершая характеристику налоговых источников, следует сказать, что именно они занимали ведущие позиции в наполнении доходной части местных бюджетов. Особенно возрастала их роль там, где объективно отсутствовали или были слабо представлены иные источники. Наиболее высокая степень зависимости от налоговых статей наблюдалась в волостных (районных) бюджетах, а наиболее низкая — в городских. По итогам 1923/24 г. в РСФСР волостной бюджет на 75% формировался за счет налогов30. Хотя во второй половине 1920-х гг. такие диспропорции удалось несколько сгладить, но принципиально изменить соотношение не удалось.
Регулирование доходов местных бюджетов достигалось и путем прямой государственной поддержки. В начальный период такой формой финансовой помощи центра являлись дотации, которые затем были заменены субвенциями, что закреплялось в новом Временном положении о местных финансах 29 октября 1924 г. и в Положении о государственных субвенционных фондах для финансирования местных бюджетов от 29 декабря 1924 г. Субвенции представляли эффективный механизм воздействия на местные бюджеты, но его применение затруднялось неустойчивостью административно-территориального устройства государства.
Особенности системы местных бюджетов, сложившейся в 1920-е гг., отчетливо прослеживаются и при изучении их расходной части. В целом бюджетные расходы можно подразделить на три большие группы: административные расходы, социально-культурные, хозяйственные. Финансовое законодательство развивалось по пути разграничения за бюджетами различных уровней обязательных расходов. Наиболее предметная и хронологически более ранняя дифференциация расходных статей была достигнута в отношении волостных (районных) бюджетов.
Процесс описания местных расходов и распределение их между бюджетами отдельных уровней в целом завершился с принятием законодательных актов 1926 г. Поскольку волостные и городские бюджеты эволюционировали в сторону основных бюджетов, на этот уровень передавались почти все расходы, связанные с эксплуатацией местного имущества, финансированием социально-культурных учреждений.
За уездными, окружными, губернскими и краевыми (областными) бюджетами оставалось большинство административных расходов. Существенная экономия, что устанавливалось и более ранними актами, достигалась за счет обеспечения содержания из местных средств только председателей исполко-
мов, сельских и городских Советов и членов президиумов, остальные депутаты получали зарплату по прежнему месту работы. Часть подразделений, входивших в состав исполкомов, финансировалась из государственного бюджета, что также позволяло ограничивать административные расходы.
Если в отношении местных доходов стратегической линией развития провозглашалось увеличение поступлений от неналоговых источников, то в отношении расходной части бюджетов - сокращение административных расходов, увеличение средств на образование, здравоохранение, хозяйственное и культурное строительство. Обе официально пропагандируемые установки заслуживают критической оценки. Так, декларируемое понуждение к уменьшению управленческих расходов повлекло негативные последствия, выразившиеся в необоснованном сокращении сети низовых органов советского управления в результате административно-территориальных реформ 1920-х гг.
Специфика советской бюджетной системы наглядно обнаруживается при рассмотрении структуры местных бюджетов, которая включала отдельные фонды. Еще в период создания местных бюджетов, которые первоначально оформились в крупных территориальных единицах, здесь образуются отдельные фонды регулирования, из которых производились непредвиденные расходы, а также осуществлялась дотационная поддержка нижестоящих бюджетов. Стихийно и вынужденно сложившиеся фонды регулирования были закреплены Временным положением о местных финансах 1924 г. В дальнейшем законодатель неоднократно уточнял нормы, касающиеся наполнения этих фондов и расходования собранных сумм. Специальным республиканским законом 1925 г. предусматривалось создание фондов регулирования в краевых, областных, губернских, окружных и уездных бюджетах. Значительные полномочия по использованию средств фондов регулирования передавались на местный уровень. Закон лишь устанавливал, что они формируются из отчислений от доходов мощных бюджетов, размер таких отчислений не может превышать 3% их расходной части (в исключительных случаях допускалось 10%), полученные суммы направляются на поддержку слабых бюджетов в зависимости от степени их нуждаемости31.
31 СУ РСФСР. - 1925. - № 92. - Ст. 668.
32 Леплевский Г. Очередные вопросы жилищного строительства // Советское строительство. - 1925. - № 2. - С. 34.
33 СУ РСФСР. - 1926. - № 16. - Ст. 131.
34 СУ РСФСР. - 1926. - № 35. - Ст. 279.
Помимо фондов регулирования в составе местных бюджетов постепенно формируется группа фондов специального назначения. К 1924 г. относится образование фондов для улучшения быта рабочих и служащих. Они создавались на союзном, республиканском и местном уровнях, а также на отдельных предприятиях. Для наполнения фонда союзным законом от 26 мая 1924 г. вводился целевой квартирный налог. Собранные суммы размещались на счетах коммунальных банков32.
Упорядочение финансового законодательства в 1926 г. предусматривало создание специальных фондов уже в рамках местного бюджета. Жилищный фонд формировался в городах и рабочих поселках преимущественно за счет доходов от муниципального имущества (аренды, продажи и т.д.)33. Очевидно, что накопленные суммы направлялись на жилищное строительство. Коммунальные фонды предназначались для финансирования и восстановления местного хозяйства, планировалось, что из накопленных таким образом средств будут выдаваться долгосрочные (до 10 лет) ссуды на развитие коммунальной отрасли. Фонд формировался за счет отчислений от чистой прибыли коммунальных предприятий, арендной платы, продажи негодного и устаревшего коммунального имущества34.
Фонды регулирования и специальные фонды закреплялись как часть местных финансов в Положении о местных финансах РСФСР 1926 г.
Несложно заметить, что по источникам формирования и целевому характеру использования специальные фонды были тесно связаны с местным хозяйством. Можно предположить, что одной из причин их возникновения являлось отсутствие «полноценных» городских бюджетов и недостаток средств, необходимых для развития городской инфраструктуры.
Таким образом, на протяжении 1920-х гг. происходило развитие и усложнение системы местных бюджетов. В начальный период она ограничивалась преимущественно губернским уровнем, а впоследствии была доведена до уровня поселения - в городе и волости - в сельской местности. Принципиальное значение и глубокие последствия для эволюции модели государственного управления имели мероприятия по выстраиванию такой системы местных бюджетов, где в качестве основных выступали бы волостные и городские бюджеты, т. е. бюджеты низового уровня, а бюджеты крупных административно-территориальных единиц приобретали бы регулирующее значение. Именно на выстраивание такой модели в значительной степени было направлено финансовое законодательство 1920-х гг.
