CC BY
442
Бюджетная система
УДК 336.143
РЕЗЕРВЫ РОСТА ДОХОДНОЙ БАЗЫ БЮДЖЕТОВ
БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ
«-» «-» ___ ,
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
Р.А. АЛАНДАРОВ,
кандидат экономических наук, ассистент кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: [email protected] Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации,
Москва
В связи с растущими объемами расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации проблема поиска новых резервов формирования государственных и муниципальных финансовых ресурсов на разных уровнях управления (федеральном, региональном, местном) приобрела в последнее время еще большую актуальность.
Целью исследования является поиск резервов роста доходов бюджетной системы РФ. Задачами являются рассмотрение основных проблем формирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов, определение факторов и направлений роста этих доходов, а также формулирование конкретных мер для их увеличения.
В работе с помощью статистических методов горизонтального и вертикального анализа, а также системного анализа проанализирована структура доходов бюджетов всех уровней, определены направления роста доходов бюджетов, предложены меры по укреплению доходной базы бюджетной системы Российской Федерации.
* Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по Государственному заданию Финансового университета при Правительстве Российской Федерации 2014 г.
В результате выявлен ряд проблем в сфере налогового и бюджетного законодательств Российской Федерации, установлены несовершенства налогового администрирования, недоработки в мобилизации неналоговых доходов бюджетной системы Российской Федерации. Предложения по устранению выявленных проблем легли в основу рекомендаций по повышению доходной базы бюджетов всех уровней.
Предлагаемые в статье меры по устранению проблем в сфере мобилизации доходов бюджетной системы РФ могут быть широко использованы органами государственной власти, финансовой и налоговой систем, государственного и муниципального финансового контроля при проведении финансовой политики на разных уровнях.
Сделан вывод о том, что только комплексный учет общеэкономических, финансовых, административных факторов, влияющих на объемы мобилизуемых доходов бюджетной системы, может способствовать реальному росту доходов бюджетов при нормализации экономической обстановки в стране в целом.
Ключевые слова: бюджет, бюджетная система, налог, доходы бюджета, государственный, муниципальные финансовые ресурсы, резервы
Поиск резервов роста доходов бюджетной системы государства является одной из важнейших задач, стоящих перед органами государственной власти и местного самоуправления любой страны. Реализация различных стратегий экономического, научного, военно-технического развития России, проведение грамотной социальной политики требуют повышения объемов финансовых ресурсов, аккумулируемых в бюджетах.
Перед Россией стоит множество вызовов стремительно меняющейся мировой экономической конъюнктуры, обусловленных введением против нашей страны экономических санкций, неустойчивостью цен на энергоносители, сохраняющейся привязанностью российской экономики к иностранным валютам и кредитным рейтингам международных агентств, продолжающимся бегством за рубеж капитала, в том числе интеллектуального.
Формулирование адекватных ответов на эти вызовы требует дополнительных расходов государства и обусловливает актуальность поиска новых резервов роста доходов бюджетов всех уровней.
Резервы роста доходной базы бюджетной системы Российской Федерации представляют собой возможности увеличения доходов отдельных бюджетов, при котором одновременно происходит рост поступлений по консолидированному бюджету Российской Федерации и бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Такая взаимоувязка определяется тем, что в соответствии с бюджетным законодательством в доходы бюджетной системы Российской Федерации входят:
1) налоговые доходы;
2) неналоговые доходы;
3) безвозмездные поступления.
При этом стоит отметить, что безвозмездные поступления, которые преобладают в форме межбюджетных трансфертов, являются доходами одних бюджетов и одновременно с этим расходами других. Следовательно, в рамках бюджетной системы в целом повышение объемов межбюджетных трансфертов не приводит к изменениям показателей поступлений в консолидированный бюджет Российской Федерации и, таким образом, не может рассматриваться в качестве резерва роста доходной базы.
Исходя из этого, в качестве резервов роста доходной базы бюджетов бюджетной системы целесообразно рассматривать возможности повы-
шения именно налоговых и неналоговых доходов бюджетов.
По данным отчетов Федерального казначейства об исполнении федерального бюджета за 20112013 гг., в составе налоговых доходов федерального бюджета преобладают средства от взимания налога на добавленную стоимость и налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья. Среди неналоговых доходов федерального бюджета наибольший удельный вес принадлежит вывозным таможенным пошлинам на сырую нефть, товары, выработанные из нее, а также природный газ (табл. 1).
Резервы роста доходов бюджетов определяются факторами, влияющими на собираемость тех или иных доходов. К таким аспектам относятся:
- особенности действующего бюджетного и налогового законодательства;
Таблица 1
Структура доходов федерального бюджета в 2011-2013 гг., %
Вид дохода федерального бюджета 2011 2012 2013
Налог на прибыль организаций 3,0 2,9 2,7
Налог на добавленную стоимость 15,4 14,7 14,3
на товары (работы, услуги), реали-
зуемые на территории Российской Федерации
Акцизы по подакцизным товарам 2,0 2,7 3,5
(продукции), производимым на территории Российской Федерации
Налог на добавленную стоимость 13,2 12,9 12,8
на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации
Налог на добычу полезных ископае- 17,5 18,7 19,3
мых в виде углеводородного сырья
Государственная пошлина 0,6 0,7 0,7
Вывозные таможенные пошлины на 20,5 19,4 17,9
нефть сырую
Вывозные таможенные пошлины на 3,4 3,4 3,7
газ природный
Вывозные таможенные пошлины на 8,2 8,8 9,3
товары, выработанные из нефти
Ввозные таможенные пошлины 6,9 5,8 5,2
Доходы от использования имущест- 3,4 4,2 2,7
ва, находящегося в государственной собственности
Платежи при пользовании природ- 0,7 0,8 1,9
ными ресурсами
Доходы от оказания платных услуг 1,4 1,0 1,0
(работ) и компенсации затрат госу-
дарства
Доходы от продажи материальных и 0,2 0,9 0,8
нематериальных активов
Прочие доходы 3,6 3,2 4,1
- объем производства, деловая активность физических и юридических лиц на анализируемой территории;
- инвестиционная активность;
- качество налогового и таможенного администрирования;
- эффективность управления государственным и муниципальным имуществом и др.
Таким образом, направления роста доходов федерального бюджета должны комплексно учитывать приведенные факторы и могут быть связаны как с непосредственным изменением бюджетного и налогового законодательств, так и вследствие развития экономики, реализации инвестиционных проектов, обеспечения перехода к новым методам ведения хозяйства.
Рост доходов федерального бюджета возможен также в условиях неизменности доходного потенциала территории, что связано прежде всего с повышением качества налогового и таможенного администрирования (табл. 2).
Преобладающая роль налоговых доходов федерального бюджета от взимания налога на добавленную стоимость свидетельствует о том, что резервы роста налоговых доходов федерального бюджета связаны с повышением деловой активности в Российской Федерации, необходимостью развивать собственное производство, созданием новых предприятий и поиском инновационных путей развития. В конечном счете следует повышать конкурентоспособность отечественной продукции, что ведет к увеличению объемов ее реализации, а следовательно, к росту поступлений по налогу на добавленную стоимость (НДС).
В то же время основной проблемой является сохранение весомой доли теневого сектора в
экономике России, создание фирм-однодневок, многочисленные нарушения процедур регистрации индивидуальных предпринимателей, обществ с ограниченной ответственностью. Свободный выбор места регистрации деятельности налогоплательщика затрудняет проведение налогового контроля, что обусловливает актуальность введения в налоговое законодательство Российской Федерации соответствующих поправок, направленных на конкретизацию места государственной регистрации организации по адресу ведения уставной деятельности либо по месту нахождения аппарата управления.
В качестве резерва роста поступлений по НДС, связанного с повышением прозрачности операций налогоплательщиков - индивидуальных предпринимателей, можно назвать возможность предоставления налоговым органам права на получение от банков сведений о банковских вкладах, наличии счетов, об остатках денежных средств на них, выписок по операциям и другой информации. Прежде всего речь здесь идет о тех индивидуальных предпринимателях, которые совершали правонарушения в области налогового законодательства и в отношении которых проводились налоговые проверки с выявлением нарушений правил ведения налогового учета.
Увеличение поступлений в федеральный бюджет по налогу на добавленную стоимость возможно также в результате выявления физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, но выступающими конечными получателями необоснованной налоговой выгоды и не отражающими финансовых результатов своей деятельности в отчетности, а фактически - скрывающими часть доходов от предпринимательской деятельности. В данном случае представляется целесообразным пре-
Таблица 2
Резервы роста доходов федерального бюджета
Вид резерва Направления роста доходов Меры по увеличению доходов
Рост доходов, вызванный увеличением доходного потенциала территории Увеличение в связи с изменением бюджетного и налогового законодательств Повышение ставок по акцизам
Увеличение, не связанное напрямую с изменением бюджетного и налогового законодательств Стимулирование инновационного развития экономики. Реализация инвестиционных проектов. Обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджетной системы
Рост доходов в условиях неизменности доходного потенциала территории Снижение недоимки по налогам в результате повышения качества налогового администрирования. Рост эффективности использования имущества, находящегося в федеральной собственности. Повышение отдачи от вложений в финансовые и иные активы
доставить налоговым органам право запрашивать у банков соответствующую информацию о движении средств по счетам таких физических лиц, включая депозитные счета.
Приведенные выше резервы роста поступлений по налогу на добавленную стоимость являются конкретными, связанными с необходимостью устранения сложившихся в российской практике особенностей ведения бизнеса, в том числе индивидуального предпринимательства. В то же время гораздо более весомым резервом роста доходов федерального бюджета является поиск путей повышения деловой активности населения, поддержка создаваемых малых и средних предприятий посредством предоставления субсидий, заключения государственных контрактов, инвестиционных налоговых каникул определенным категориям плательщиков налога на добавленную стоимость.
К примеру, в соответствии с законодательством о науке и государственной научно-технической политике бюджетные и автономные научные учреждения имеют право создавать малые инновационные предприятия для внедрения в реальное производство полученных результатов научно-технической деятельности. Такие организации создаются на базе вносимого научными учреждениями уставного капитала в форме как денежных средств, так и материально-технической составляющей, а также нематериальных активов. Вместе с тем, несмотря на юридическое право, сегодня многие научные учреждения не имеют реальной практической возможности создавать малые инновационные предприятия вследствие нехватки материальных и финансовых ресурсов, бюрократических препятствий, отсутствия квалифицированных кадров, управленцев и др.
Снижение административных барьеров на пути создания таких организаций наряду с финансовой помощью в форме субсидий, дополнительных взносов государства в уставные капиталы малых инновационных предприятий и контрактного финансирования будет способствовать укреплению реального инновационного сектора российской экономики.
Важно понимать, что на этапе становления малых инновационных предприятий государство несет определенные расходы, однако в перспективе такая поддержка может многократно окупиться, поскольку деятельность таких организаций, создаваемых при государственных научных учреждениях, весьма прозрачна. Следовательно, практически отсутствует
теневая составляющая бизнеса, прямо влияющая на снижение поступлений НДС и иных доходов в федеральный бюджет.
Кроме того, в случае успешного внедрения результатов фундаментальных и прикладных научных исследований, опытно-конструкторских разработок многократно возрастет выручка от реализации продукции малых инновационных предприятий, что увеличит налоговую базу по налогу на добавленную стоимость и иным обязательным платежам в бюджетную систему.
Следующим резервом роста доходов федерального бюджета может стать повышение акцизных ставок. За 2013-2014 гг. на ряд подтоваров (моторное топливо, алкогольная и спиртосодержащая продукция, сигареты) они были увеличены на 20-40%. В частности, в нынешнем году минимальная специфическая ставка акциза на сигареты проиндексирована на 42% к уровню 2013 г., в 2015 г. -на 20% и в 2016 г. - на 28% к предыдущему году соответственно.
Представляется, что дальнейшее повышение ставок по акцизам не только будет способствовать регулированию рынка алкогольной, спиртосодержащей и табачной продукции, но и позволит увеличить поступления в федеральный бюджет. Стоит отметить, что речь идет не только о продукции, производимой на территории Российской Федерации из отечественного сырья, но и созданной на базе спирта, произведенного на территории государств -членов Таможенного союза, что призвано обеспечить равные условия для всех производителей алкогольной и спиртосодержащей продукции.
К резервам роста неналоговых доходов федерального бюджета можно отнести повышение качества управления государственным имуществом, а также финансовыми резервами, функционирующими в фондовой и нефондовой формах. Это предполагает необходимость роста результативности и эффективности использования государственного имущества, а при невозможности этого - передачу имущества в собственность частных лиц (приватизацию).
Вместе с тем, как указал министр финансов Российской Федерации А.Г. Силуанов, в 2014 г. в России не будут выполнены планы по приватизации. Из запланированных 196 млрд руб., по оценкам Минфина России, федеральный бюджет получит около 26 млрд руб. Поэтому при дополнительном обсуждении в правительстве не исключается воз-
можность более раннего решения вопроса о приватизации «Роснефти».
Таким образом, приватизация государственной доли этой компании может состояться не в 2016 г., как это было запланировано, а ранее. Этому подлежит 19,5% минус одна акция ОАО «Роснефть». В настоящее время государственному «Роснефтегазу» принадлежат 69,5% компании. Дополнительные доходы федерального бюджета в виде дивидендов от ОАО «Роснефтегаз» в случае продажи могут составить 423,5 млрд руб. По итогам приватизации государство сохранит за собой контрольный пакет акций этой крупнейшей нефтяной компании.
Совершенствование управления финансовыми резервами Российской Федерации предполагает повышение доходности от вложения временно свободных средств федерального бюджета при сохранении их высокой ликвидности.
Оборотная кассовая наличность, а также остатки средств на счете федерального бюджета на конец года представляют собой финансовые резервы в нефондовой форме, которые могут быть широко использованы для краткосрочного инвестирования и кредитования как других бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации, так и негосударственных организаций.
При этом проценты, получаемые по таким краткосрочным вложениям и кредитам, являются дополнительными доходами федерального бюджета, которые могут быть направлены как на осуществление текущих расходов бюджета, так и на увеличение финансовых резервов.
Большая роль в этом процессе отводится Федеральному казначейству, которое непосредственно управляет кассовыми поступлениями и выплатами по счетам бюджетов различных уровней. Учреждение не только выступает как технический администратор проводимых операций со средствами федерального бюджета, но и принимает решения о целесообразности финансовых вложений, отбирает подходящие направления инвестирования.
В состав федерального уровня бюджетной системы России помимо федерального бюджета входят также бюджеты государственных внебюджетных фондов - Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Данные табл. 3 указы-
Таблица 3
Структура доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов
Российской Федерации, %
Вид дохода 2011 г. 2012 г. 2013 г.
Доходы бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации
Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации, зачисляемые в Пенсионный фонд Российской Федерации на выплату страховой части тру- 45,7 43,2 44,4
довой пенсии
Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации, зачисляемые в Пенсионный фонд Российской Федерации на выплату накопительной части 7,1 7,4 7,9
трудовой пенсии
Средства федерального бюджета, передаваемые бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации 45,4 47,9 44,6
Прочие доходы 1,9 1,6 3,2
Доходы бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации
Страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний 20,1 13,0 14,7
Страховые взносы на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством 28,9 54,7 63,9
Межбюджетные трансферты бюджету Фонда социального страхования Российской Феде- 51,1 31,4 21,4
рации
Прочие доходы 0,0 0,9 0,1
Доходы бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования
Страховые взносы на обязательное медицинское страхование работающего населения 93,7 63,6 62,4
Страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения 30,9 35,0
Доходы от размещения временно свободных средств Федерального фонда обязательного 0,0 0,1
медицинского страхования
Средства федерального бюджета, передаваемые бюджету Федерального фонда обязатель- 6,1 5,4 2,3
ного медицинского страхования
вают на преобладание в доходах государственных внебюджетных фондов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
Таким образом, финансовая зависимость государственных внебюджетных фондов Российской Федерации от федерального бюджета является крайне высокой. Это обстоятельство делает особенно актуальным поиск резервов роста именно неналоговых доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов. Неналоговые доходы указанных фондов включают в себя прежде всего поступления от уплаты страховых взносов работодателями за работающее население на различные виды социального страхования.
Резервы роста страховых взносов в государственные внебюджетные фонды Российской Федерации связаны как с непосредственным совершенствованием законодательства, так и с развитием деловой среды, обеспечением экономического роста, созданием новых предприятий и новых рабочих мест. Кроме того, резервы увеличения объемов страховых взносов на обязательное социальное страхование находятся в сфере их администрирования (табл. 4).
Непосредственным резервом роста доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов от уплаты страховых взносов является повышение тарифов взносов и постепенное доведение их до уровня, установленного законодательством о страховых взносах в государственные внебюджетные фонды Российской Федерации, т.е. 26% - в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, 2,9% -в бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации и 5,1% - в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Сегодня действуют переходные положения, предусматривающие применение пониженных тарифов взносов для большинства страхователей. В соответствии с законом переходные положения предполагается применять до 2027 г., что обусловливает возникновение проблемы наполняемости государственных внебюджетных фондов неналоговыми доходами.
В условиях необходимости постоянной индексации размеров социальных выплат гражданам и при отсутствии ощутимого прироста доходов от уплаты страховых взносов ежегодно возрастает нагрузка на федеральный бюджет в части передачи бюджетам государственных внебюджетных фондов межбюджетных трансфертов на покрытие бюджетного дефицита.
Снижение зависимости бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации от трансфертов из федерального бюджета рассматривается в качестве одной из задач бюджетной политики на среднесрочную перспективу. В качестве резервов роста неналоговых доходов названных бюджетов (прежде всего - Пенсионного фонда Российской Федерации) помимо повышения тарифов можно назвать:
- постепенное повышение базы для начисления страховых взносов с 160% номинально начисленной среднемесячной заработной платы до 230%;
- стимулирование более позднего назначения трудовой пенсии;
- уточнение требований к минимальному страховому стажу (с пяти до 15 лет).
Предусматривается также изменение механизма преференций по уплате страховых взносов в бюджеты государственных внебюджетных фондов
Таблица 4
Резервы роста доходов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации
Вид резерва Направления роста доходов Мероприятия по увеличению роста доходов
Рост доходов, вызванный увеличением доходного потенциала территории Увеличение в связи с изменением бюджетного и налогового законодательств Повышение тарифов страховых взносов. Отмена льгот по уплате страховых взносов
Увеличение, не связанное напрямую с изменением бюджетного и налогового законодательств Стимулирование инновационного развития экономики. Поддержка малого и среднего предпринимательства, в том числе инновационного. Создание благоприятного инвестиционного климата
Рост доходов в условиях неизменности доходного потенциала территории Снижение недоимки по страховым взносам в результате повышения качества администрирования. Рост эффективности использования имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление государственным внебюджетным фондам. Повышение отдачи от вложений в финансовые и иные активы
Российской Федерации отдельными категориями страхователей, чтобы после окончания срока действия таких преференций (при необходимости поддержки отдельных секторов экономики) предоставлялись меры государственной поддержки, не затрагивающие системы обязательного социального страхования.
Резервом роста доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов является и повышение эффективности администрирования этих доходов. Совершенствование этого механизма связано в первую очередь с расширением полномочий главных администраторов таких доходов - органов управления фондами. Так, в соответствии с подготовленным Министерством по труду и занятости РФ законопроектом о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного социального страхования предполагается:
1) передать органам управления государственными внебюджетными фондами полномочия по утверждению формы решения руководителя (заместителя руководителя) органа контроля за уплатой страховых взносов о проведении выездной проверки;
2) расширить основания для проведения выездной проверки плательщиков страховых взносов администраторами соответствующих доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов -органами управления этими фондами;
3) передать названным органам полномочия принимать решения о продлении выездной проверки плательщиков страховых взносов, а также о проведении повторных проверок;
4) возложить на коммерческие банки дополнительную обязанность: предоставление органам управления государственными внебюджетными фондами справок о наличии счетов плательщиков страховых взносов в банке и (или) об остатках денежных средств на счетах, а также выписок по операциям на счетах плательщика;
5) предоставить органам управления государственными внебюджетными фондами право на получение доступа к информации, составляющей банковскую тайну, в пределах, необходимых для контроля за выполнением плательщиками обязанностей по уплате страховых взносов.
Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации определяются исходя из действующих федерального и регионального законодательств.
Анализ структуры доходов бюджетов субъектов (на примере Московской области - табл. 5) показывает, что преобладающую долю в доходах занимают поступления от взимания федеральных налогов -налога на доходы физических лиц и на прибыль организаций.
Преобладание в доходах бюджетов субъектов Федерации поступлений от взимания налогов на прибыль организаций и на доходы физических лиц предполагает необходимость проработки и поиска возможных резервов роста указанных доходов именно в сфере совершенствования налогового законодательства по названным налогам. Вместе с тем важным является поиск иных резервов роста доходной базы, основанных на применении норм регионального законодательства в сфере бюджетного процесса, налогообложения, управления государственным имуществом субъектов Российской Федерации, и других механизмов (табл. 6).
Резервы роста доходов бюджетов субъектов Российской Федерации от взимания налога на прибыль организаций связаны с проведением следующих мероприятий.
1. Уменьшение перечня необлагаемых доходов коммерческих организаций. Прежде всего речь идет о доходах в виде имущества, имущественных или неимущественных прав в размере их денежной оценки, которые переданы коммерческой организации для увеличения чистых активов как внутренними, так и внешними заинтересованными лицами.
Существующая в налоговом законодательстве норма приводит к тому, что две фактически не связанные друг с другом организации и реализующие друг другу товары, работы и услуги, формально ока-
Таблица 5
Структура доходов в 2011-2013 гг. бюджетов субъектов Российской Федерации на примере
Московской области, %
Вид дохода 2011 2012 2013
Налог на прибыль организаций 32,1 29,7 32,4
Налог на доходы физических лиц 25,0 24,6 28,7
Акцизы по подакцизным товарам 7,9 8,2 10,4
(продукции), производимым на территории Российской Федерации
Налог на имущество организаций 12,5 10,0 10,8
Налог, взимаемый в связи с при- 3,1 3,2 -
менением упрощенной системы налогообложения
Транспортный налог 2,0 1,8 2,2
Межбюджетные трансферты 14,5 20,3 13,0
Прочие доходы 2,8 2,1 2,6
Бюджетная система Budgetary system -34-
Таблица 6
Резервы роста доходов бюджетов субъектов Российской Федерации
Вид резерва Направления роста Мероприятия по увеличению доходов
Рост доходов, вызванный увеличением доходного потенциала территории Увеличение в связи с изменением бюджетного и налогового законодательства Установление прогрессивной шкалы налоговых ставок по налогу на доходы физических лиц. Совершенствование механизма установления пониженных ставок по налогу на прибыль организаций в части зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации. Повышение ставок по налогу на имущество организаций по определенным объектам налогообложения. Переход от налога на имущество организаций к налогу на недвижимое имущество
Увеличение, не связанное с изменением бюджетного и налогового законодательств Рост производительности труда и развитие отраслей хозяйства субъекта Федерации. Поддержка малого и среднего предпринимательства в субъекте, в том числе инновационного
Рост доходов в условиях неизменности доходного потенциала территории Корректировка перечня доходов и расходов, учитываемых при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций. Повышение эффективности налогового контроля за трансфертным ценообразованием, созданием консолидированных групп налогоплательщиков и др. Снижение недоимки по налогам в результате повышения качества налогового администрирования, в том числе проведения камеральных налоговых проверок. Передача администрирования налога на добычу полезных ископаемых на региональный уровень
зываются взаимозависимыми в смысле избегания налогообложения. Вследствие этого представляется необходимым исключить из налогового законодательства норму, дающую право на освобождение от налогообложения налогом на прибыль формально взаимозависимых организаций, осуществляющих дарение имущества, но фактически реализующих продукцию.
2. Непосредственно с предыдущим резервом роста доходов от взимания налога на прибыль организаций связана борьба налоговых органов с трансфертным ценообразованием. Суть проблемы в том, что в ходе сделок, в которых участвуют взаимозависимые лица, используются цены, существенно отклоняющиеся от тех, которые применялись бы независимыми лицами в результате сложившейся рыночной конъюнктуры.
Трактовка многих терминов, применяющихся для определения добросовестности налогоплательщика при установлении цены сделки, требует максимальной конкретизации, чтобы оставалось как можно меньше сомнительных моментов, которые в соответствии с концепцией налогового законодательства рассматриваются в пользу налогоплательщика. В первую очередь это касается критериев определения идентичности и сопоставимости товаров,
работ, услуг, сделок и их условий, порядка расчета интервалов рыночных цен, а также рентабельности, в случае если аналогичные и идентичные товары, работы или услуги отсутствуют.
3. Значительная доля поступлений в бюджеты субъектов Федерации от налога на прибыль организаций теряется в силу перемещения объектов предпринимательской деятельности между различными субъектами Федерации, в которых установлены разные ставки по налогу в части зачисления в бюджет субъекта Федерации.
Многие налогоплательщики, используя нюансы российского налогового законодательства по налогу на прибыль, в первую очередь - заложенную в региональных законах возможность применять пониженную ставку, перемещают налоговые базы, следствием чего являются потери как всей бюджетной системы, так и отдельных региональных бюджетов.
Указанное обстоятельство актуализирует необходимость проведения более тщательных налоговых проверок за движением средств по счетам плательщиков-организаций и их контрагентов. Данная мера может быть гармонично дополнена предложениями, указанными ранее в части контроля за соответствием юридического адреса организации-
налогоплательщика и ее филиалов территориальному расположению производственных мощностей. В этом случае налогоплательщику будет сложнее перемещать производимую продукцию между различными субъектами, что позволит сократить потери в поступлениях по налогу на прибыль организаций, возникающие вследствие применения разных налоговых ставок.
4. Важен контроль не только за пространственным, но и за временным аспектом деятельности налогоплательщика. В частности, актуальным представляется уточнение порядка переноса убытков на будущее и консолидации финансовых результатов.
На взгляд автора, необходимо резко ограничить возможность списания убытка на финансовые результаты последующих налоговых периодов, введя закрытый перечень случаев, когда это разрешается: модернизация, капитальный ремонт, форс-мажорные обстоятельства, резкое падение рыночных цен и т.д.
Это очень важно, поскольку в Налоговом кодексе Российской Федерации введено и действует понятие «консолидированная группа налогоплательщиков» для объединения финансовых результатов с целью определения налоговой базы по налогу на прибыль.
Вторыми по объему являются поступления в бюджеты субъектов Федерации от взимания налога на доходы физических лиц. Действующая пропорциональная шкала не соответствует потребностям экономического и социального развития России.
Известно, что одним из основных принципов налогообложения является способность к уплате налога, а размер дохода, получаемого плательщиком, характеризует его возможность платить определенный налог. Установленная для всех плательщиков единая ставка налога не отвечает требованиям этого принципа, так как не позволяет взимать со сверхвысоких доходов налог по более высокой ставке для его дальнейшего перераспределения. В этой связи налог на доходы физических лиц свою распределительную функцию выполняет не в полном объеме. Следовательно, важным резервом роста доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов (и одновременно - регулирующим экономическим механизмом) является установление прогрессивной шкалы налогообложения по налогу на доходы физических лиц.
Повышение доходов бюджетов субъектов Федерации связано также с отменой льгот по регио-
нальным налогам, прежде всего наиболее крупных налоговых льгот по налогу на имущество организаций в отношении некоторых объектов обложения, и с постепенным переходом к налогообложению недвижимого имущества не только физических лиц, но и организаций.
В связи с этим представляется возможным проведение поэтапной отмены льгот по налогу на имущество организаций с постепенным переходом к обложению всего недвижимого имущества организаций железнодорожного транспорта, энергетических, ресурсодобывающих и прочих компаний, пользующихся налоговыми преференциями.
Стоит отметить, что для обеспечения единообразного подхода к налогообложению необходимо разработать методику определения кадастровой стоимости объектов недвижимости нежилого назначения после перехода к взиманию налога на недвижимое имущество, обеспечить формирование единой базы данных по учету объектов, подлежащих обложению новым налогом, и регулярную актуализацию сведений о недвижимости, принадлежащей юридическим лицам, ее кадастровой стоимости для формирования в налоговых органах фискального реестра по налогу на недвижимость.
Поскольку такая работа может быть проведена только в субъектах Российской Федерации, необходимо обеспечить условия для ее своевременного и качественного выполнения. В частности, представляется целесообразным создание в каждом субъекте специального центра сбора и систематизации данных об объектах недвижимого имущества, принадлежащих организациям и физическим лицам, рыночной оценки этого имущества и формирования критериев, по которым тот или иной объект подлежит налогообложению. Возможна также группировка недвижимого имущества для дальнейшей разработки системы налоговых ставок и льгот.
Итоги этой работы следует положить в основу проекта федерального закона о налоге на недвижимое имущество организаций, что позволит определить возможные сроки его введения в субъектах Федерации.
Резервы роста местных бюджетов связаны с возможностью повышения как налоговых, так и неналоговых доходов. Анализ структуры поступлений в местные бюджеты (на примере муниципальных образований Московской области - табл. 7) показывает, что преобладающими являются доходы по налогу на доходы физических лиц (больше 50% всего
Таблица 7
Структура доходов местных бюджетов в 2011-2013 гг. на примере муниципальных образований Московской области, %
Вид дохода 2011 2012 2013
Налог на доходы физических лиц 50,3 52,2 46,0
Налог, взимаемый в связи с примене- 0,0 9,5
нием упрощенной системы налогооб-
ложения
Единый налог на вмененный доход для 6,7 6,6 4,7
отдельных видов деятельности
Налог на имущество физических лиц 0,4 1,4 1,7
Земельный налог 10,8 11,6 13,2
Доходы, получаемые в виде арендной 14,9 13,5 12,5
платы
Доходы от продажи материальных и 8,9 8,7 5,3
нематериальных активов
Прочие доходы 8,0 5,8 7,1
объема). Вместе с тем весомая доля принадлежит арендной плате, а также поступлениям от продажи материальных и нематериальных активов. Таким образом, можно констатировать, что приблизительно 25% доходов местных бюджетов приходится на неналоговые доходы.
Резервы роста доходов местных бюджетов связаны с обеспечением роста поступлений по налогу на доходы физических лиц вследствие введения прогрессивной шкалы налоговых ставок (табл. 8). Рассмотрим эти резервы в разрезе взимания местных налогов, а также неналоговых доходов.
Одним из основных резервов роста доходов местных бюджетов является введение налога на недви-
Резервы роста доход
жимость вместо налога на имущество физических лиц и земельного налога. Наибольшее количество споров возникает по поводу определения налоговой базы по налогу на недвижимое имущество.
В качестве таковой применяется кадастровая стоимость объекта налогообложения, определенная на 1 января года, являющегося налоговым периодом. Кадастровая стоимость недвижимого имущества, являясь фактически рыночной оценкой стоимости имущества, превышает инвентаризационную стоимость имущества. Следовательно, налоговая база по налогу на недвижимость превышает налоговую базу по налогу на имущество физических лиц, действующему в настоящее время. Увеличение приведет к росту сумм уплачиваемых налогов и, соответственно, налоговых доходов местных бюджетов.
Вместе с тем следует понимать, что резкое увеличение налоговой базы по налогу на недвижимое имущество может вызвать недовольство населения и возможное массовое уклонение от уплаты нового налога. Таким образом, вместо ожидаемого эффекта увеличения поступлений в местные бюджеты можно получить сокращение. Вследствие этого представляется целесообразным постепенное введение налога на недвижимость с возможным установлением переходного периода, в течение которого будут действовать пониженные ставки по налогу на недвижимое имущество либо временно снижена налоговая база.
В качестве следующей меры по расширению доходной базы местных бюджетов может высту-
Таблица 8
\ местных бюджетов
Вид роста Направления роста Мероприятия по увеличению доходов
Рост доходов, вызванный увеличением доходного потенциала территории Увеличение в связи с изменением бюджетного и налогового законодательств Введение прогрессивной шкалы налоговых ставок по налогу на доходы физических лиц. Введение налога на недвижимость, налоговой базой по которому является кадастровая стоимость недвижимого имущества. Расширение перечня объектов налогообложения имущественными налогами
Увеличение не связано напрямую с изменением бюджетного и налогового законодательств Создание благоприятного делового климата в муниципальных образованиях. Поддержка малого и среднего предпринимательства в муниципальных образованиях
Рост доходов в условиях неизменности доходного потенциала территории Оптимизация льгот по земельному налогу, налогу на имущество физических лиц (в перспективе - по налогу на недвижимое имущество). Совершенствование налогового администрирования имущественных налогов. Повышение эффективности использования муниципального имущества, в том числе имущества муниципальных учреждений. Увеличение иных неналоговых доходов местных бюджетов
пать повышение качества информации об объектах налогообложения и совершенствование информационного обмена между регистрирующими, инвентаризирующими и фискальными органами.
Это может быть реализовано путем актуализации данных о земельных и имущественных объектах проведением инвентаризации и постановки на муниципальный учет земельных и имущественных объектов, уточнения сведений по ним, а также сравнения этой информации с базой данных регистрирующих, инвентаризирующих и налоговых органов.
Резервом повышения доходов местных бюджетов служит передача права администрирования местных налогов органам местного самоуправления. В настоящее время территориальные подразделения Федеральной налоговой службы слабо заинтересованы в повышении платежей по имущественным налогам, поскольку повышение качества учета базы непропорционально потенциальному увеличению совокупных налоговых поступлений вследствие их низкой доли в общем объеме доходов.
Кроме того, для устранения и пресечения налоговых правонарушений необходимо финансовое обеспечение за счет средств федерального бюджета (так как Федеральная налоговая служба является главным распорядителем средств федерального бюджета), а экономический эффект от проводимых мероприятий получает муниципальное образование.
Действенными мерами повышения неналоговых доходов местных бюджетов являются выявление неиспользуемых бесхозных земельных участков, постановка их на учет и предоставление юридическим и физическим лицам по договорам аренды или купли-продажи.
Проблема бесхозных земель в России стоит достаточно остро. По сведениям министерства сельского хозяйства Челябинской области, в субъекте каждый пятый гектар земли сельскохозяйственного назначения не используется для аграрного производства. Например, в Кунашакском районе используется только 48% имеющейся в районе пашни. Не ведутся сельскохозяйственные работы на 50 тыс. га, из них 14,4 тыс. га выкуплены в 2006-2010 гг. у пайщиков и выделены из различных сельскохозяйственных предприятий.
Часто при обращении в органы местного самоуправления за арендой свободного помещения или основных фондов, закрепленных за муници-
пальным бюджетным учреждением, организации получают отказ, даже если необходимое имущество имеется.
Другими мероприятиями по повышению неналоговых доходов являются утверждение программы приватизации муниципального имущества, пересмотр ставок арендной платы в соответствии с рыночной ситуацией, оптимизация ставок платы за пользование бюджетными средствами на возвратной и возмездной основе, начисление процентов в случае продления срока по предоставленным ранее отсрочкам и рассрочкам платежей в местные бюджеты.
Резервы пополнения неналоговых доходов бюджета связаны также с эффективным управлением имуществом, находящимся в государственной и муниципальной собственности, для чего планируют деятельность и системный мониторинг результатов финансово-хозяйственной деятельности предприятий, экономический анализ и мониторинг финансового состояния организаций, подготовку предложений и реализации решений по оптимизации количества муниципальных учреждений.
Резервом роста одновременно как налоговых, так и неналоговых доходов местных бюджетов является повышение деловой активности на территории муниципального образования посредством размещения наружной рекламы. Это, с одной стороны, позволит органам местного самоуправления непосредственно пополнить местный бюджет за счет взимания платы за установку и эксплуатацию рекламных конструкций, стендов, электронных рекламных табло и т.п., а с другой - увеличит количество торговых, развлекательных площадок, что приведет к росту поступлений по налогам.
В качестве резерва роста доходов местных бюджетов можно рекомендовать принятие органами местного самоуправления нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок компенсации ущерба, причиняемого крупногабаритными транспортными средствами при проезде по автомобильным дорогам и искусственным сооружениям муниципального образования, в зависимости от различных факторов. К таковым можно отнести вид транспортного средства, его вес и габариты, а также размеры перевозимого груза, маршрут движения. Это может стать основой для регламентирования стоимости и объема услуг в рамках договора о присоединении объектов дорожного сервиса к автодорогам муниципального значения.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ. URL: http://www.consultant. ru/popular/budget.
2. Домбровский Е.А. Доходный потенциал региона и направления его максимизации URL: http:// www.twirpx.com/file/1342235.
3. Коротина Н.Ю. Внутренние резервы роста поступлений доходов в бюджеты муниципальных образований // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2012. № 38. С. 14.
4. Куцури Г.Н. Управление неналоговыми доходами муниципального образования. URL: http:// www.uecs.ru/uecs-38-382012/item/1017-2012-02-09-10-43-43.
5. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ.
6. О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного социального страхования: законо-
проект № 475271-6. URL: http://asozd2.duma.gov. ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=475271-6.
7. Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (одобрены Правительством Российской Федерации 30.05.2013). URL: http://base.garant.ru/70169348.
8. О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования: Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ. URL: http://base.garant.ru/12168559.
9. Отчеты об исполнении федерального бюджета за 2011-2013 годы. URL: http://www.roskazna. ru/federalnogo-byudzheta-rf/yi.
10. Проект основных направлений налоговой политики Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. URL: http:// www.minfin.ru/ru/.
Financial analytics: science and experience Budgetary system
ISSN 2311-8768 (Online) ISSN 2073-4484 (Print)
RESERVES OF GROWTH OF BUDGET INCOME BASE IN THE RUSSIAN FEDERATION BUDGETARY SYSTEM
Roman A. ALANDAROV
Abstract
Importance In connection with the growing volumes of the Russian Federation budget expenses, the problem of searching for new State and municipal financial reserves at different levels of management (federal, regional, local) has acquired great relevance. Objectives The objective of the study is a search for reserves of budget income growth in the Russian Federation budgetary system. The goal is to consider the main problems in tax and non-tax budget income formation in the Russian Federation budgetary system, and to define the factors and directions of budget income growth, and also to formulate specific measures on carrying out the actions to increase the Russian Federation budget income.
Methods In the paper, with the aid of statistical methods of a horizontal and vertical analysis, and a system analysis as well, I have analyzed the structure of the federal, regional, municipal budgets and determined
the directions of the budget income growth, and also proposed the measures to strengthen the budget income base of the budgetary system of the Russian Federation. The proposals to solve the identified problems underlie the recommendations on increasing a profit base of all kind of budgets.
Results The proposed measures, which address the issues in the area of revenue mobilization of the Russian Federation budgetary system, can be widely used by public authorities, financial and tax systems, the State and municipal financial control while carrying out the financial policy at different levels. Conclusions and Relevance I came to a conclusion that only the integrated accounting of economic, financial and administrative factors affecting the amount of revenue raised by the budgetary system, may contribute to the real budgets income growth with the normalization of the economic situation in the country as a whole.
Keywords: budget, budgetary system, tax, budget income, State, municipal finance, resource reserves
References
1. Budgetary Code of the Russian Federation of July 31, 1998 № 145-FZ. Available at: http://www. consultant.ru/popular/budget. (In Russ.)
2. Dombrovskii E.A. Dokhodnyi potentsial regiona i napravleniya ego maksimizatsii [Revenues potential of a region and ways of its maximization]. Available at: http://www.twirpx.com/file/1342235. (In Russ.)
3. Korotina N.Yu. Vnutrennie rezervy rosta pos-tuplenii dokhodov v byudzhety munitsipal'nykh obra-zovanii [Internal reserves of income receipts growth in municipal budgets]. Finansovaya analitika: problemy i resheniya - Financial analytics: science and experience, 2012, no. 38, p.14.
4. Kutsuri G.N. Upravlenie nenalogovymi dokhod-ami munitsipal 'nogo obrazovaniya [Management of non-tax income of a municipality]. Available at: http:// www.uecs.ru/uecs-38-3 82012/item/1017-2012-02-09-10-43-43. (In Russ.)
5. The Tax Code of the Russian Federation (Part 1) of July 31, 1998 № 146-FZ. (In Russ.)
6. RF Draft Law "On Introduction of modifications to some legislation acts of the Russian Federation concerning obligatory social insurance" № 475271-6. Available at: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ (Spravka)?OpenAgent&RN=475271-6. (In Russ.)
7. Resolution of the RF Government "On Main directions of the tax policy of the Russian Federation for 2014 and for the planning period of 2015 and 2016" of May 30, 2013. Available at: http://base.garant. ru/70169348. (In Russ.)
8. RF Federal Law "On Insurance payments to the Pension Fund of the Russian Federation, Social Insurance Fund of the Russian Federation, Federal Fund for Compulsory Health Insurance" of July 24, 2009 № 212-FZ. Available at: http://base.garant.ru/12168559. (In Russ.)
9. Reports on the Federal Budget performance for the period of 2011-2013. Available at: www.roskazna. ru/federalnogo-byudzheta-rf/yi. (In Russ.)
10. The project of the main directions of the Russian Federation tax policy for 2015 and for the planning period of 2016 and 2017. Available at: http://www. minfin.ru/ru/. (In Russ.)
Roman A. ALANDAROV
Financial University under Government of Russian Federation, Moscow, Russian Federation [email protected]
Acknowledgments
The article was written based on the results of the research performed at the expense of the budgetary funds as per the State job of the Financial University under the Government of the Russian Federation for 2014.
