CC BY
25
БИБЛИОТЕКА
РЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИЮ СЕРГЕЯ ВАЛЕНТИНОВИЧА ЛЮБИЧАНКОВСКОГО «СТРУКТУРНО-ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД К ИСТОРИИ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (1907-1917 гг.)»
И.В. Кокорев
Кафедра конституционного и муниципального права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
Реформа местного самоуправления и формирование вертикали власти в современной России еще далеки от своего логического завершения. В последние годы в ходе реформирования системы государственной власти и местного самоуправления традицией стало внедрение в российскую практику систем, получивших признание в зарубежных странах. Однако зачастую авторами подобных реформ не учитывается, что далеко не всегда даже самый позитивный и передовой опыт возможно использовать в условиях российской государственности. Именно в связи с этими обстоятельствами как никогда актуальной становится исследование отечественного исторического опыта в сфере местного управления на различных этапах истории российского государства. И потому можно сказать, что работа С.В. Любичанковского, посвященная губернаторской власти в России периода 1907-1917 гг., вышла в свет весьма и весьма кстати.
Монография С.В. Любичанковского была рекомендована к печати Поволжским филиалом Института российской истории РАН. Настоящая работа представляет собой логическое продолжение и более глубокое исследование темы, освещенной автором в работе, посвященной губернскому правлению в системе губернаторской власти в России.
Следует отметить, что, развивая идеи, высказанные в предыдущей работе, автор применяет структурно-функциональный подход, вынесенный в название работы. Сущность структурно-функционального подхода, применяемого автором, состоит в исследовании правовых механизмов осуществления губернатором своей власти через призму функционального назначения каждого элемента системы учреждений губернаторского управления — местного уровня аппарата государственного управления Российской империи.
Используя метод структурно-функционального подхода, автор не отказывается и от традиционных подходов при анализе достаточно сложного по своей природе института губернаторства. Автор подчеркивает, что именно комплексное использование данных методов может быть целесообразным и продуктивным, поскольку дает возможность исследовать разные стороны его функционирования [1, с. 35].
Автором используется богатая историографическая база, состоящая не только из исследований отечественных и зарубежных авторов, но и справочно-статистические материалы 34 фондов региональных и федеральных архивохранилищ.
Следует подчеркнуть, что особый интерес вызывают приложения, которые содержат интересные статистические выдержки, сведения о фактическом положении органов губернаторской власти, составе чиновничьего аппарата и другие сведения,
позволяющие более четко представить состояние института губернаторской власти в рассматриваемый период [1, с. 325-399].
Структурно работа состоит из шести глав, объединенных в три раздела. Первый раздел посвящен исследованию теоретических основ самого понятия «губернаторская власть». Достаточно интересным, хотя далеко и не бесспорным, является мнение автора, рассматривающего этот институт в качестве «системы», относя к ней не только самого губернатора, но и местные органы власти, посредством которых губернатор осуществлял свои функции [1, с. 61]. Таким образом, автор отнюдь не разделяет губернаторскую администрацию и земские учреждения, а рассматривает их как элементы единой системы, несмотря на возникающие столкновения между общественными органами управления и правительственной администрации [1, с.63-65]. Следует подчеркнуть, однако, что данные столкновения были вызваны непониманием правовой природы власти местного самоуправления земств, получавших свой мандат непосредственно от народа, а не от имперских властей. Тем не менее, автор аргументированно обосновывает свою позицию, и данный подход является ценным для науки.
Следует согласиться с мнением автора, что исследование условий функционирования института губернаторской власти невозможно без скурпулезного исследования правовой основы этой власти, то есть законодательной регламентации деятельности системы учреждений губернаторского управления.
Автор верно подмечает, что законодатель осознавал необходимость законодательной регламентации деятельности губернаторской власти, но в силу ряда причин так и не удалось добиться достаточной гибкости и избежать чрезмерно детального регулирования [1, с. 110-111].
Важнейшее заключение первого раздела, на наш взгляд, состоит в том, что несмотря на то, что в целом правовая база системы губернаторской власти в исследуемый период была консервативна как в целом, так и по отдельным своим составляющим, нельзя недооценивать ее с точки зрения показателей здоровой стабильности [1, с. 112].
Во втором разделе монографии исследуются вопросы практики функционирования системы учреждений губернаторской власти. Надо сказать, что исследование практического функционирования того или иного механизма необходимо для адекватной оценки его жизнеспособности.
На основе анализа функций губернских правлений автор обоснованно опровергает сложившийся в науке стереотип о невысокой значимости губернского правления в аппарате государственного управления [1, с. 114-122]. В работе подчеркивается, что данные утверждения не подкрепляются ни документальными основаниями [1, с. 119], ни свидетельствами современников. Аргументация автора позволяет согласиться с тем, что существовавшая зависимость губернского правления ог губернаторских распоряжений не является признаком неэффективности, а представляет собой отношения подчиненных и начальства в рамках одной организации [1, с. 121].
Автор совершенно обоснованно указывает на то, что на фоне законодательно закрепленных многочисленных обязанностей губернских правлений и процессуальных правил их выполнений, во внутренней организации правлений присутствовал ряд серьезных проблем, мешавших эффективному исполнению их обязанностей. Это недостаточное финансирование, запущенность делопроизводства, нецелевое использование находящихся в распоряжении правлений денежных средств, злоупотребление чиновниками служебным положением в корыстных целях [1, с. 132].
Пристальное внимание в монографии уделяется такому важному для оценки существовавшей системы губернских правлений фактору, как численность и материальное положение служащих. На основе значительного объема статистических данных автор делает ряд выводов. Автор отмечает, что при наличии законодательного запрета на совмещение службы с коммерческой деятельностью около четверти чиновников губернских правлений находились на уровне черты «прожиточного минимума», 10% балансировали на ней [1, с. 136]. В целом по губерниям Урала только руководящий состав губернских правлений мог чувствовать себя материально обеспеченным.
В своем исследовании автор также решает задачу определения основных направлений деятельности губернских правлений [1, с. 151-155]. Данное исследование автор проводит в разрезе анализа структуры вопросов, рассматриваемых на заседаниях общих присутствий губернских правлений, рассматривавших весь комплекс наиболее важных вопросов, требовавших коллегиального рассмотрения руководящим составом губернского правления, а также утверждения губернатором [1,153].
На основе анализа их тематики автор выделяет два тесно взаимосвязанных вида деятельности: обеспечение работы общей полиции губернии и укрепление собственного надзора и контроля за ней [1, с. 154].
Давая оценку административно-полицейской деятельности губернских правлений автор указывает на то, что ее эффективность была невысокой, и называет причины: недостаточное финансирование, нежелание вышестоящих чиновников МВД решать эти проблемы, формальное отношение чиновников к делу и использование своего служебного положения в корыстных целях [1, с. 197].
Автор выделяет несколько направлений надзора и контроля над общей полицией: периодическая организация ревизий полицейского делопроизводства, регулярный анализ отчетности, поступавшей из полицейских управлений, участие в подборе, расстановке и перемещении кадров полицейских чиновников [1, с. 197-198].
Исследуя связи губернских правлений с другими учреждениями управления, автор делает ряд принципиальных выводов. Основное руководство осуществлялось непосредственно губернаторами и МВД. Император, Сенат и МВД по существу не использовали в ходе контроля всего комплекса своих полномочий, то есть планомерный постоянный контроль сверху фактически отсутствовал. Тем не менее, право самостоятельно принимать решения во многих требующих оперативной реакции ситуациях у губернских правлений отсутствовало в силу того, что законодательная основа их деятельности была излишне регламентирована [1, с. 185-196].
В третьем разделе монографии автором анализируются свидетельства современников о состоянии губернаторской власти и губернского правления как ее ключевого органа в исследуемый период. Автор совершенно обоснованно осуществляет указанный анализ с точки зрения как «официальных» данных, под которыми подразумеваются свидетельства собственно служащих аппарата губернаторского управления, оценка работы губернских правлений с позиции сенаторских ревизий, а также их оценка исходя из статистических данных министерства юстиции о служебных преступлениях [1, с. 200-245], так и с точки зрения «неофициальных» данных, а именно: научной литературы, мемуаров и перлюстрированных писем [1, с. 246-289].
Изучение свидетельств чиновничества о состоянии губернаторской власти позволяет понять, как оценивалась ситуация в аппарате государственного управления изнутри, глазами его работников. Автор отмечает, что чиновничество выделяло две причины неэффективности существующей системы управления: несовершенство организации губернаторской власти, благодаря чему последняя практически была лишена возможности действовать результативно, а также деятельность служащих в системе губернаторской власти чиновников преимущественно в своих личных, а не государственных интересах [1, с. 218].
Результаты ревизий освещают эту проблему с иной стороны. Одним из основных пороков системы губернаторской власти, отраженной в материалах ревизий, стало наличие стойкого неформального объединения чиновничества, которое всячески старалось не допустить наказания своих участников за должностные преступления. Тем самым обесценивался принцип ответственности чиновника за незаконные действия, он заменялся принципом преданности начальству и своей корпорации [1, с. 230].
Говоря о статистических данных министерства юстиции, автор обоснованно высказывает сомнение о достоверности выводов, которые могут быть сделаны на их основе. Он аргументирует данный вывод тем, что сама по себе статистика может стать основой для диаметрально противоположных выводов. Для надлежащей оценки этих выводов автор полагает необходимым анализ «сопутствующих» фак-
торов [1, с. 239-241], выделенных автором. Однако, к сожалению, в рамках данной монографии подобное исследование не проводилось.
Рассматривая «неофициальные» свидетельства, автор делает вывод, что дореволюционные государствоведы, находившиеся под влиянием формально-юридического подхода и жестких цензурных ограничений, тем не менее, оценивали современный им институт губернаторства как обладавший несовершенной организацией, не имевший реальной возможности координировать деятельность системы местного управления [1, с. 259-260].
Проведя анализ мемуарной литературы, автор пришел к выводу, что наиболее интересные и откровенные свидетельства оставили сами губернаторы. В своих воспоминаниях они указали наибольшее число недостатков системы губернаторской власти, связанных со структурой системы и с деятельностью ее служащих, а также с политикой центральных и высших учреждений управления [1, с. 281].
Одним из источников получения «неофициальных» свидетельств стали перлюстрированные письма [1, с. 282-287]. Автор делает акцент на серьезную антибюрократическую составляющую этих писем. Оценивая достоверность данного источника, автор делает обоснованный вывод о том, что их нельзя рассматривать в отрыве от других источников, а только лишь в системе с ними. В этом случае информация перлюстрированных писем о качестве работы государственного аппарата, в том числе и государственной власти, приобретает большую достоверность [1, с. 287].
После каждой из шести глав автор делает необходимые выводы и обобщения. В качестве главного вывода настоящего исследования можно выделить положение о том, что с точки зрения структурно-функционального подхода к истории местного управления правовой механизм власти губернатора реализовывался в деятельности системы губернаторской власти. Автор дает в целом негативную оценку ее состояния в рассматриваемый период и указывает, что ее организация была нерациональной, а функционирование малоэффективным, что в конечном итоге и стало одной из ключевьтх составляющих кризиса Российской империи, приведшего к революции 1917 г.
Монография С.В. Любичанковекого является интересным самостоятельным исследованием, внесшим несомненный вклад в разработку проблем российской государственности, выявленные автором проблемы во многом могут быть экстраполированы на современное состояние России. К достоинствам проведенного исследования прежде всего следует отнести глубину и обстоятельность теоретического анализа проблемы, реализацию системного подхода при ее исследовании. Автором разработаны и применены в работе интересные методы, которые доказали свою обоснованность и плодотворность. В целом можно констатировать логичность и обоснованность основных результатов работы, что и обуславливает ее высокую научную ценность.
ЛИТЕРАТУРА
1. Любичанковский С.В. Структурно-функциональный подход к истории местного управления Российской империи (1907-1917 гг.). — Оренбург: ИПК ГОУ ОГУ, 2005. —402 с.
THE REVIEW OF S.V. LUBICHANKOVSKY MONOGRAPH «STRUCTURALLY-FUNCTIONAL APPROACH TO THE HISTORY OF LOCAL GOVERNMENT IN RUSSIAN EMPIRE (1907-1917)
I.V. Kokorev
The Department Constitutional and Municipal Law Peoples’ Friendship University of Russia Miklukho-Maklaya st., 6, 117198 Moscow, Russia
