CC BY
25
12 (105) - 2009
Экономика и управление
РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ И ПЕРСПЕКТИВЫ
МОДЕРНИЗАЦИИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ*
и. в. Митрофанова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории и экономической политики волгоградского государственного университета, заведующая лабораторией стратегических экономических исследований южного научного центра РАн,
c. н. куприн
волгоградский государственный университет
Формирование любых целевых программ (ЦП) предполагает прежде всего наличие у разработчиков соответствующих методических материалов — методических положений, типовых схем, форм учета, контроля и отчетности и тому подобных, т. е. все организационно-методическое обеспечение процесса разработки и реализации программ: правовое, структурное, процедурное, экономическое, информационное. Так, в частности, правовое обеспечение предусматривает установление юридического статуса ЦП, их проектировщиков и исполнителей. Отсутствие четких законодательных актов по управлению процессами разработки и реализации ЦП отрицательно сказывается на практике проектирования и реализации всей системы стратегического программно-целевого управления (СПЦУ).
Следовательно, при использовании программно-целевого подхода (ПЦП) в управлении немаловаж-
* Статья подготовлена в рамках проекта «Возрождение аграрного производства и социальное развитие села на Юге России» подпрограммы фундаментальных исследований президиума РАН «Проблемы социально-экономического и этнополитичес-кого развития южного макрорегиона» программы «Фундаментальные проблемы пространственного развития Российской Федерации: междисциплинарный синтез» на 2009—2011 гг.
ную роль играют прописанные в правовых документах, закрепленные в соответствующих законодательных актах правила, которые так же, как и стратегии, определяют функционирование территориальной системы того или иного уровня иерархии, хотя при этом они могут быть и не направлены на достижение намеченных программных целей. При этом правила имеют преимущественно ограничительный или предписывающий характер, что прямо или косвенно влияет на саму атмосферу программной деятельности. Общие для всех правила, замечает П. И. Кононенко, устанавливают границы деятельности и поведения субъектов на всех стадиях программы, хотя следует заметить, что существуют также правила, которые вводятся сознательно под реализацию какой-то определенной стратегии или для достижения конкретной цели [2]. По мнению автора, и сами правила могут стать предметом СПЦУ, например, в тех случаях, когда стратегической задачей является изменение внутренней организации территории, характера взаимодействия между субъектами и т. п.
К настоящему времени создана определенная правовая база, определяющая порядок разработки, рассмотрения, утверждения и реализации территориальных ЦП применительно к социо-природохозяйственным системам (СПХС) разного
уровня иерархии национального экономического пространства. Формирование в начале 1990 гг. законодательного обеспечения социально-экономического программирования в России происходило с учетом того, что в условиях рыночной экономики формой удовлетворения потребностей государства стали государственные заказы, реализуемые на контрактной (договорной) основе, на закупку и поставку товаров (продукции), выполнение услуг для государственных нужд. Последние определялись как потребность страны в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, осуществления социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других программ, а также реализации иных задач.
Законом РФ от 28.05.1992 № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» были определены два уровня формирования и размещения заказов на закупку и поставку продукции:
1) заказы для федеральных государственных нужд, в том числе для обеспечения разработки и реализации федеральных и межгосударственных программ. Эти программы должны были рассматриваться и утверждаться Верховным Советом РФ по представлению Правительства РФ;
2) заказы для региональных государственных нужд республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, включая разработку региональных целевых программ. При этом было предусмотрено, что программы рассматриваются и утверждаются в представительных органах власти субъектов Федерации.
Принятие данного закона в какой-то степени стимулировало работу по развитию программирования как в центре, так и на уровнях субъектов РФ. В последующем, однако, законодательный процесс был односторонне ориентирован на совершенствование правовых основ регулирования только федеральных государственных нужд.
В период до июня 1995 г. Постановление Правительства РФ № 638 от 27.08.1992г. «Об организации работы по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»» регламентировало всю работу по целевым программам. В частности, в приложении к нему были даны два важнейших документа: Приложение 1. «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ развития РФ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует РФ»; Приложение 2. «Порядок подготовки и заключения государственных контрактов (договоров) на закупку
и поставку товаров для федеральных государственных нужд». На базе этих документов были выработаны научно-методические основы разработки, рассмотрения, утверждения и реализации федеральных ЦП.
Следует отметить, что данный документ в целом был разработан под приоритетное решение задачи удовлетворения федеральных государственных нужд и в недостаточной степени отражал необходимость более полного учета региональных проблем развития.
В Приложении 1 (п. II. 3) было указано, что отбор проблем для программной разработки и реализации «... осуществляется при совокупности следующих основных условий: существенной их значимости для осуществления крупных структурных изменений и повышения эффективности развития отраслей экономики, отдельных регионов, образования и социальной сферы, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования...». Однако в последующем изложении «Порядка разработки.» конкретные рекомендации в области регионального программирования практически отсутствовали.
В разделе II «Порядка разработки.» определялись требования к отбору проблем для программной разработки. Однако их анализ показывает, что при этом не были учтены специфические особенности решения крупных региональных проблем.
При изложении вопроса об инициаторах постановки проблем и обоснования их решения программными методами было предусмотрено, что в их числе могут быть органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Следует заметить, что отмеченные ранее недостатки данного постановления были полностью повторены в Постановлении Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (Федеральный закон РФ от 13.12.1994 № 60-ФЗ). В частности, согласно этому закону под такими нуждами следовало понимать потребности Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых и межгосударственных ЦП, в которых участвует РФ.
В ст. 1 (п. 3) данного закона было определено, что вопрос о потребностях субъектов РФ и реализации региональных ЦП в соответствии с поставками продукции для региональных нужд решается на уровне органов государственной власти субъектов Федерации. Указанные поставки финансируются за счет средств бюджетов субъектов Федерации и внебюд-
жетных источников. Кроме того, было установлено, что федеральные ЦП, в которые включены в качестве подпрограмм межрегиональные и региональные ЦП, финансируются за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Федерации, а также за счет привлечения внебюджетных источников. Указанное положение носило, на наш взгляд, принципиальный характер для организации практической работы по разработке и реализации программ.
В п. 12 Постановления Правительства РФ № 594 было также указано, что органы исполнительной власти субъектов РФ могут осуществлять закупки продукции для региональных нужд за счет собственных ресурсов (бюджета субъекта Федерации, внебюджетных источников). Тем самым предпринимались попытки распространить действие данного документа на область регионального программирования. Однако каких-либо конкретных указаний и рекомендаций по работе с данными программами в новом документе также не давалось.
Следует отметить, что после ввода в действие Постановления № 594 была существенно расширена правовая база финансового обеспечения ЦП по линии внебюджетного финансирования. Анализ программ показал, что с течением времени множественность источников финансирования программ возрастала. Этому благоприятствовало принятие федеральных законов от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», от 29.10. 1998 № 164-ФЗ «О лизинге», от 09.07.1999 № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях», а также блока федеральных законов по конкретным соглашениям о разделе продукции, принятых в 1997—1999 гг.
Важнейшее значение при финансировании региональных ЦП отводилось развитию банковской системы, особенно в субъектах Федерации. В целях реализации федеральных ЦП были приняты решения о создании Всероссийского банка развития регионов (Постановление Правительства РФ от 07.09.1995 № 905), Российского финансово-банковского союза (Указ Президента РФ от 09.09.1995 № 930). С 1993 г. в регионах началось создание сети коммерческих банков с преобладанием в уставном капитале средств местной администрации (банков развития, в которых концентрируется расчетно-кассовое обслуживание крупнейших предприятий регионов). В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 10.03.1999 № 391-р был создан Российский банк развития. Все эти действия были направлены на укрепление финансово-кредитной основы реализации региональных ЦП. Однако и до сих пор эта работа еще далека от завершения.
Вместе с тем в «Порядке разработки...» не был определен правовой статус государственных заказчиков ЦП. Решение о возложении методического руководства и координации работ по разработке и реализации федеральных ЦП на МЭРТ Российской Федерации1 привело к ситуации, когда за этим министерством были закреплены функции государственного заказчика и государственного заказчика-координатора по многим десяткам программ.
Как представляется, Закон РФ от 1992 г. был значительно шире, поскольку регламентировал вопросы удовлетворения как федеральных, так и региональных потребностей, тогда как в Законе от 1994 г. проблемы регионального уровня не были включены в число ведущих задач государственного строительства, решаемых с помощью механизма государственного программирования территориального развития.
Следующим шагом становления правовых основ территориального ПЦУ, по мнению автора, явилось принятие следующих документов:
1) Федерального закона РФ от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ»;
2) Постановления Правительства РФ от 27.11.1995 № 1170 «О разработке прогноза и программы социально-экономического развития РФ на 1996—2000 гг., прогноза и концепции социально-экономического развития Российской Федерации на 1996—2005 годы»;
3) «Основных положений региональной политики в РФ», утвержденных Указом Президента РФ от 03.06.1996 № 803.
Так, Федеральным законом РФ №115-ФЗ были определены задачи разработки среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также федеральных ЦП. Однако, к сожалению, данный закон не предусматривал процедуры согласования национальных интересов страны и интересов отдельных субъектов Федерации в процессе государственного прогнозирования и программирования.
В названных документах было определено, что социально-экономическое прогнозирование, являясь функцией государства, представляет собой систему научно-обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных на законах рыночного хозяйства; функции и объекты планирования разграничены в соответствии с предметами ведения между центральными, региональными, муниципальными органами и хозяйствующими субъектами. При этом
1 Ныне — МЭР РФ.
первичной по отношению к плановым решениям на мезо- и микроуровнях экономического пространства выступала социально-экономическая политика государства. Это, на наш взгляд, вполне объясняло тот факт, что региональные органы управления не могли коренным образом влиять на социально-экономические преобразования, так как основные параметры ситуации задавались на федеральном уровне, в частности, по порядку и механизму приватизации, ценообразованию, финансированию производственной и социальной сфер. Региональные органы власти и управления могли лишь способствовать более эффективному осуществлению принимаемых решений, нивелировать возможные негативные последствия непопулярных решений на своей территории, используя имеющиеся рычаги воздействия.
Следует констатировать, что в конце 1990 гг. процесс территориального прогнозирования и планирования превратился скорее в процедуры заполнения присылаемых из МЭРТ РФ форм, состав которых определялся внутренними потребностями министерского аппарата, а сам план-прогноз представлял собой наборы таблиц разного состава. Задача же региональных и местных органов в этих условиях сводилась к тому, чтобы вовремя заполнить и отослать прогнозные формы. Территориальный план (прогноз), как показывает практика, претерпел существенные изменения без какого-либо участия региональных органов управления, для которых он, собственно, и предназначался. Состав его показателей далеко не всегда отражал задачи комплексного социально-экономического развития территорий, а был строго нацелен на решение проблем общегосударственного характера.
Другим важным фактором, негативно влияющим на эффективность территориальной социально-экономической политики, являлось отсутствие единого, четкого инструментария разработки, реализации федеральных и региональных программ, что породило ведомственный подход к решению региональных проблем и свело к минимуму положительную практику комплексного подхода в реализации отраслевых мероприятий с использованием потенциала различных источников финансирования. На уровне регионов была очевидной назревшая необходимость реформирования процесса территориального планирования и прогнозирования, в результате которого планы (прогнозы) должны были приобрести активный характер и самостоятельное значение, стать рабочим документом для сознательной выработки региональной экономической и социальной политики. Сам же процесс разработки территориального
плана (прогноза) необходимо было обособить от процесса сбора и передачи планово-прогнозной информации по запросам МЭРТ РФ. Безусловно, важность передачи такой информации сохранялась для разработки экономической политики и принятия управленческих решений Правительством РФ. Однако планово-прогнозная работа в структурах исполнительной власти региона не должна была сводиться лишь к удовлетворению информационных потребностей федеральных органов управления.
В этот период в научных кругах окончательно утвердилось мнение, что территориальное прогнозирование, программирование и планирование должны стать самостоятельной формой экономической работы, имеющей собственную цель, назначение и логику, которая, в свою очередь, должна определяться требованиями системного видения ситуации, комплексного представления о проблемах социально-экономического развития на том или ином уровне экономического пространства страны на прогнозный период, именно ей должны быть подчинены структура прогнозно-плановых документов и состав их показателей. Только в этом случае принятие обоснованных управленческих решений становилось реально выполнимой практической задачей.
В качестве целеориентирующих документов при разработке программ также выступали «Концепция национальной безопасности РФ» (утверждена Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300), «Концепция государственной национальной политики РФ» (утверждена Указом Президента РФ от 15.06.1996 № 909), «Государственная стратегия экономической безопасности РФ (Основные положения)» (утверждена Указом Президента РФ от 29.04.1996 № 608), «Концепция перехода РФ к устойчивому развитию» (утверждена Указом Президента РФ от 01.04.1996 № 440).
Основополагающее значение имел Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ», который регламентировал процесс разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, обеспечивает конкретизацию предметов совместного ведения «. с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов РФ» (п. 14.2), что позволяло более правильно определить статус программы, ее соответствие тому или иному уровню государственного управления [1].
Принципиально важным являлось уточнение Правительством РФ механизма формирования и расходования средств федерального бюджета, направляемых на конкурсной основе для государственной поддержки инвесторов, финансирующих высокоэффективные инвестиционные проекты. Так, Федеральный закон от 26.11.1998 №181-ФЗ «О бюджете развития Российской Федерации» обеспечил правовую базу ранее утвержденных Правительством РФ документов: «Порядок предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств Бюджета развития Российской Федерации» и «Положение об оценке эффективности инвестиционных проектов при размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционных ресурсов Бюджета развития РФ» (Постановление Правительства РФ от 22.11.1997 № 1470). Было регламентировано и проведение конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд (Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ).
По мнению аналитиков, порядок, разработанный в Постановлении Правительства РФ № 594, в части функций МЭРТ РФ был дополнен и уточнен в худшую сторону Постановлением Правительства от 07.12.1996 № 1450 «О совершенствовании механизма государственной поддержки развития регионов РФ». В частности, этим документом было определено, что принятый порядок работы над программами в части федеральных целевых программ развития регионов (ФЦПРР) должен быть изменен. При этом функции МЭРТ РФ по рассмотрению и представлению проектов ФЦПРР, а также их перечня, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета, должны были быть переданы Правительственной комиссии по государственной поддержке развития регионов, статус которой как координационного органа Правительства был определен Постановлением Правительства РФ от 22.02.1997 № 201. К сожалению, в течение 1997—1999 гг. существования комиссии ее полномасштабная работа так и не была организована (действие Постановления №1450 фактически отменено Постановлением Правительства РФ от 30.12.1998 № 1578 «О Координационном совете по экономическим вопросам региональной экономики РФ»).
Тем не менее в Постановлении №1450 была установлена очень важная правовая норма, которая активизировала работу регионов над ЦП. Так, начиная с 1997 г., решения Правительства РФ по государственной поддержке регионов, за исключением случаев предоставления им единовременной
помощи, должны были оформляться соответствующими актами Правительства РФ об утверждении Федеральных ЦПРР.
Что же касается контроля над качеством региональных стратегий и программ, то во исполнение Распоряжения Правительства РФ от 14.06.2001 № 800-р МЭРТ РФ выпустило Приказ от 17.06.2002 №170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов РФ», в котом возложило эту функцию для большинства стратегий и программ на департаменты МЭРТ РФ. В соответствии с данным приказом был разработан «Порядок согласования с федеральными органами программ социально-экономического развития для регионов федерального значения и регионов, предполагающих использовать при реализации программ средства федерального бюджета». Этим же приказом был утвержден Типовой макет программ социально-экономического развития субъектов РФ. И хотя формально регионы не обязаны были писать свои стратегии по предложенному в макете шаблону, однако в реальности с тех пор, как главы регионов стали фактически назначаемыми, рекомендации из центра при составлении стратегий и программ приняли директивно-принудительный характер [4, с. 6].
Следует заметить, что у регионов-реципиентов рамки еще более жесткие. Так, в соответствии с указанным «Порядком.» Департамент региональной экономики МЭРТ РФ рассматривал представленные региональные программы на предмет соответствия Типовому макету. В случае обнаружения несоответствий макету, независимо от того, как бы грамотно ни была составлена программа, документы возвращались государственному заказчику на доработку. Понятно, что с точки зрения законодательства главным назначением Типового макета было обеспечение единства региональных программ и согласование их со стратегией экономического и социального развития страны, которая, однако, до сих пор не обрела четких контуров. Вызвав много нареканий, не приобрела законченного вида и Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов РФ, разработанная МРР РФ.
Безусловно, методологическое единство присутствовать должно, хотя в значительной степени оно уже априори задано общепризнанными подходами к разработке документов стратегического характера. Однако, когда требование методологического единства трансформировалось, по сути, в разработку Типового макета, никак не стимулирующего разра-
ботку оригинальных, конкурентных стратегий, его наличие и, фактически, директивность, стали подавлять всякое проявление инициативности, тем самым поддерживая регионы в состоянии реципиентов.
Рассмотрение элементов Типового макета с точки зрения элементов стратегии позволило сделать следующие выводы. Так, в макете предусмотрен достаточно подробный анализ социально-экономического положения территорий, однако при этом не делалось акцента на сильные и слабые стороны, или на конкурентные преимущества. Вместо этого предлагался раздел «Проблемы социально-экономического развития», а также был предусмотрен анализ их решения. Этот раздел, по мнению аналитиков Департамента стратегического анализа, был наиболее целесообразным, выполняя роль инструмента обратной связи.
Цели и задачи в Типовом макете, как отмечалось, «. в целом определяются положениями» федеральных программ. Однако следует заметить, что стратегия — документ индивидуального характера, и при присутствии типовых задач и мероприятий они, тем не менее, не должны доминировать. По мнению самих практиков, Типовой макет программы развития региона представлял собой не столько пособие по разработке конкурентной стратегии, сколько «шпаргалку», воспользовавшись которой, можно было, выполнив всего лишь формальные требования, получить дотации из федерального бюджета [4, с. 8]. Такой подход к разработке региональных стратегий вряд ли можно было считать эффективным, скорее, в нем был заложен пролонгированный стагнационный эффект.
В 2004 г. МЭРТ РФ совместно с Минфином РФ внесли принципиальные изменения и дополнения в порядок разработки и реализации федеральных ЦП, которые в том числе предусматривали: 1) привязку сроков разработки федеральных ЦП к срокам подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год; 2) ужесточение требований к принятию федеральных ЦП, включая подготовку концепций программ на вариантной основе; 3) усиление контроля за ходом реализации федеральных ЦП, в том числе регулярное проведение мониторинга их реализации; 4) уточнение функций государственного заказчика и государственного заказчика-координатора федеральных ЦП; 5) конкретизацию целей и задач программ, обеспечение разработки индикаторов и показателей результативности и эффективности федеральных ЦП по годам реализации; 6) уточнение форм текущего управления реализацией федеральных ЦП; 7) обязательное проведение комплексной экспертизы проектов концепции и федеральных ЦП до их утверждения;
8) уточнение и конкретизацию содержания разделов программы; 9) конкретизацию схемы годового доклада о реализации федеральных ЦП и повышение требований к содержанию отчетов [5].
Указом Президента РФ от 24.09.2007 г. № 1274 МРР РФ были переданы дополнительные функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда согласованию федеральных и ведомственных ЦП в части, касающейся комплексного территориального развития, а также функции по осуществлению прав государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Кроме того, министерству поручено осуществлять разработку и согласование с Минфином России и иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти методик выделения средств государственной поддержки субъектам РФ и муниципальным образованиям и вносить их в правительство на утверждение. И, наконец, на МРР РФ возложили обязанности по координации деятельности государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». В результате такого перераспределения функций МРР РФ стало самым «бюж-детообеспеченным» федеральным министерством. Объем бюджетных средств, подпадающих под его контроль, по оценкам экспертов, может достичь 2 трлн руб. Например, применительно к 2008 бюджетному году эта сумма складывается из почти 200 млрд руб. Инвестиционного фонда, около 700 млрд руб. бюджетных ассигнований на реализацию федеральных ЦП, 10 млрд рублей на субсидии для развития социальной и инженерной инфраструктуры в регионах, а также свыше 40 млрд руб. на объекты капитального строительства ЖКХ [6].
Кроме того, до сих пор сохраняет остроту проблема соотнесения и соответствия сущности и дефиниций федеральных ЦП, что приводит к категориальным и понятийным расхождениям. До сих пор единственным документом, юридически закрепляющим понятие «программа», остается Федеральный закон «О поставках продукции для государственных нужд» (с учетом всех последних изменений). Введенное этим законом нормативное понятие федеральной ЦП раскрывается через указание на основные принципы разработки и реализации подобных программ. Из конкретизирующих «Порядок разработки.» документов следует, что федеральные ЦП представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс научно-исследовательских, опыт-
но-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития РФ.
Однако в различных правительственных решениях широко используются термины «федеральная программа», «программа», государственная программа», «межведомственная программа», «комплексная федеральная программа», «президентская программа», «федеральная программа развития регионов» и т. д. Закономерен вопрос: это синонимы? Если да, то появление такого изобилия терминов в нормативных документах, требующих юридического единообразия и четкости, не вполне корректно. Если же нет, то необходимо разработать соответствующий документ, разъясняющий, в чем их отличие, каковы правила и особенности их разработки и реализации [3, с. 296—297].
Следует заметить, что проект ФЗ «О федеральных целевых программах регионального развития» был разработан еще в 2004 г. Им определены предмет и правовое положение федеральных ЦП регионального развития, установлен порядок инициации, отбора, утверждения и управления ими, определены компетенции органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ в вопросах, направленных на достижение оптимального использования возможностей федерального центра и регионов для эффективного и устойчивого регионального развития. После уточнений и дополнений данный закон был принят во втором чтении, однако до сих пор не утвержден.
Таким образом, нельзя не согласиться с А. Н. Швецовым и В. Н. Лексиным по поводу того, что в настоящее время интересы реализации действенной территориальной политики «... лишь в малой степени отражены в действующем законодательстве о федеральных программах» [3, с. 358]. Учитывая, что большинство федеральных ЦП имеет выраженную региональную направленность, следует более четко сориентировать законодательство на решение приоритетных, стратегических задач территориального развития. Предметом обновленной нормативно-правовой регламентации должны стать:
1) основные понятия и категории, раскрывающие содержание, формы правового регулирования деятельности по государственной селективной поддержке территориального развития;
2) принципы оценки территориальных ситуаций и процесса реализации экономических реформ в регионах и округах; а также четкие критерии выделения
территориального развития, подлежащих приоритетному решению с позиций их значимости для Федерации в целом и отдельных ее субъектов мезоуровня национального экономического пространства;
3) технология организации и финансирования работ по подготовке, утверждению и реализации федеральных ЦП окружной и региональной привязки, финансово обеспечиваемых за счет совместного участия бюджетов разных уровней;
4) особые условия консолидации средств из внебюджетных источников финансирования ЦП;
5) критерии оценки результативности и нормы ответственности в рамках программ государственного участия в решении приоритетных проблем территориального развития;
6) варианты формирования и функциональной наделенности организационных структур по управлению программами разного масштаба, статуса и значимости;
7) вопросы соотнесения законодательства в области федеральных ЦП с другими правовыми актами по предметам их совместного регулирования.
Предложенные направления модернизации законодательства в области федеральных ЦП следует рассматривать в числе обязательных предпосылок действенного программного регулирования территориального развития в России.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. ГрузковА. П. Системное управление региональными программами социально-экономического развития: монография/А. П. Грузков. — Волгоград: Волгоградское научное издательство. 2004.
2. Кононенко П. И. Стратегическое программно-целевое управление производственно-хозяйственной системой (обобщение и практические рекомендации) /Под ред. В. А. Трайнева. — М.: ИК «Дашков и К. », 2003. С. 33.
3. Лексин В. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития/В. Н. Лексин, А. Н. Швецов. — М.: Издательство ЛКИ. 2007.
4. Николаев И. А. Стратегии и программы развития регионов (сравнительный анализ): Аналитический доклад/И. А. Николаев, О. С. Точилкина. — М.: Ауди-торско-консалтинговая компания ФБК; Департамент стратегического анализа. 2006.
5. Постановление Правительства РФ от 25.12.2004 № 842 «О внесении изменений и дополнений в Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ».
6. Швецов А. Н. Инерция централизации в государственной региональной политике как главный фактор сдерживания развития регионов/А. Н. Швецов//Эко-номика развития региона: проблемы, поиски, перспективы: Ежегодник. 2008. — Вып. 9. — Волгоград: Изд-во ВолГУ. 2008. С. 185—186.
