CC BY
180
ВОПРОСЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ И ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
УДК: 332.12; 338.262 DOI: 10.24411/2071-6435-2019-10004
Региональные институты развития в системе стратегического планирования
В статье рассматриваются вопросы формирования системы институтов, способных обеспечить достижение основных приоритетов пространственного развития Российской Федерации в части содействия модернизации регионального звена российской экономики, поддержания единства экономического пространства страны на инновационной основе. Важной частью этой системы выступают «региональные институты развития», которые позволяют согласовать общегосударственные приоритеты модернизации экономики с особенностями хозяйственного и социального развития отдельных субъектов Российской Федерации. Это делает региональные институты развития одним из связующих звеньев между федеральным уровнем социально-экономического стратегирова-ния и стратегическими планами субъектов Российской Федерации. Однако реализация позитивных возможностей региональных институтов развития требует уточнения их функциональной специализации, более совершенной нормативно-правовой базы и эффективных механизмов взаимодействия с федеральными институтами развития, государственными программами отраслевого и территориального уровней.
Ключевые слова: пространственное развитие, институты развития, субъекты Российской Федерации, региональные стратегии социально-экономического развития, региональное территориальное планирование
Введение
Формирование стратегии пространственного развития Российской Федерации и тем более ход ее последующей практической реализации закономерно требует существенного обогащения ее институциональных основ, а также всего инструментального аппарата. При этом сообразно федеративной природе российского государства указанные институциональные основы должны складываться и функционировать в форме модели вертикали стратегического планирования, взаимодействия экономической политики федерального центра и субъектов Российской Федерации. Важной частью этой вертикали выступают так называемые «региональные институты развития». В практике стратегического планирования эти институты выступают одновременно и как инструмент достижения приоритетов стратегических планов регионального уровня, и как объект регулирующего воздействия, то есть как особый объект
© О.Б. Иванов, Е.М. Бухвальд, 2018
Е. М. Бухвальд
планирования. Хотя эти институты и отличаются тем, что создаются по инициативе и в преимущественной мере за счет ресурсов субъектов Федерации, они должны быть интегрированы в единую институционализацию государственной политики по формированию инновационной, высококонкурентной экономики страны и каждого из ее регионов.
Региональные институты развития: от «самобытности» к системности и четкому целеполаганию
Понятие «институты развития», в том числе и их особый — региональный — уровень до сих пор не имеет четкой определенности. По мнению Минэкономразвития России, институты развития являются одним из инструментов государственной политики (как на федеральном, так и субфедеральном уровнях), стимулирующих инновационные процессы и развитие инфраструктуры с использованием механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП). Основная цель институтов развития — преодоление «провалов рынка», которые чаще всего ассоциируются с необходимостью активизировать инвестиционные и инновационные процессы, связанные с освоением новых территорий хозяйствования, экономическим подъемом депрессивных территорий, поддержкой малого и среднего бизнеса, решением задач инфраструктурного характера, как на общефедеральном, так и на региональном уровнях. Другими словами, на названные институты во многом возлагается решение хозяйственных задач, которые не могут быть адекватно реализованы рыночными механизмами, но являются крайне важными для обеспечения устойчивого экономического роста, диверсификации экономики и регулирования ее пространственной структуры.
Институты развития выступают в качестве катализатора частных инвестиций в приоритетных секторах и отраслях экономики, в перспективных «точках роста» в том числе и за счет создания инфраструктуры, обеспечивающей доступ предприятиям, функционирующим в этих приоритетных сферах, к необходимым земельно-имущественным, финансовым, информационным и иным ресурсам. Важной особенностью, выделяющей деятельность всех видов институтов развития, выступает особый акцент на использование механизмов государственно-частного партнерства. Неслучайно в экономической литературе за этими организациями часто закрепляется термин «институциональные посредники». Так, Г. В. Федотова отмечает, что институт развития — это инвестиционный посредник, соблюдающий интересы своего учредителя, направленный на формирование благоприятной среды для сотрудничества органов государственной власти и бизнес-сообщества, к обоюдной выгоде сторон контракта [13].
Вместе с тем, полагаем мы, нельзя относить к региональным институтам развития (РИР) формы ГЧП, которые также нацелены на решение задач привлечения инвестиций в промышленно-инновационное развитие территорий, но являются не постоянно действующей институцией, а формой реализации конкретных инвестиционных проектов (например, специальные инвестиционные контракты). Мы также не относим к особой категории РИР такие институции, как региональные
торгово-промышленные палаты, разного рода советы по инвестициям (инвестиционной политике) при высших органах государственной власти субъектов Российской Федерации и другие подобные органы и объединения.
Можно согласиться с определением, согласно которому институт развития — это финансовая или нефинансовая организация, деятельность которой направлена на аккумулирование и перераспределение финансовых, трудовых, интеллектуальных и иных ресурсов с целью модернизации экономики, активизации инновационной деятельности, стимулирования развития инфраструктуры с использованием механизмов государственно-частного и муниципально-частного партнерства для решения социально-экономических задач. Институты развития как бы занимают промежуточную нишу в экономических отношениях между государственным и коммерческим сектором, между прямым бюджетным финансированием инвестиций и чисто частными источниками привлечения инвестиционных ресурсов. Задача данных институтов — играть роль катализатора частных инвестиций в приоритетных отраслях экономики и на территориях опережающего развития, прежде всего создавая условия для формирования инфраструктуры, обеспечивающей доступ субъектам хозяйствования к необходимым финансовым и нефинансовым ресурсам соответствующих территорий [1].
Традиционно экономической наукой и практикой государственного управления основное внимание уделяется федеральным институтам развития, которые создаются на основе федерального законодательства, решениями федеральных органов исполнительной власти; в преимущественной мере финансируются из федерального бюджета и предоставляют своим резидентам значительные льготы за счет налогов и иных платежей, поступающих в федеральный бюджет. Федеральные институты развития осуществляют свою деятельность либо только на федеральном, либо также и на региональном уровне (через филиалы или уполномоченные структуры). Федеральные институты, активизируя инвестиционный процесс, способны оказать мощное позитивное влияние на социально-экономическое развитие территорий их локализации [5]. Особенно значимым этот эффект становится, когда на основе этих институтов формируются кооперационные и иные механизмы трансфера их инвестиционного и инновационного эффекта на сопредельные территории, в том числе на основе кооперационных взаимодействий с субъектами малого и среднего предпринимательства (МСП). Наиболее значимыми примерами использования федеральных институтов для развития отдельных территорий можно считать создание территорий опережающего развития (ТОР, ТОСЭР), в том числе в целом ряде моногородов страны.
Однако силами только федеральных институтов развития невозможно решить актуальные задачи модернизации и структурной перестройки экономики России и ее регионов. Во-первых, даже с учетом названного выше трансфера инвестиционного и инновационного эффекта этих институтов на сопредельные территории сделать ареалом их позитивного воздействия экономику страны в целом и каждого ее региона принципиально невозможно. Во-вторых, регулирование процессов формирования и деятельности этих институтов (даже, например, на
фоне передачи некоторых полномочий по управлению федеральными особыми экономическими зонами (ОЭЗ) субъектам Российской Федерации) централизовано. Это требует создания особого вида институтов развития — регионального уровня, нацеленных на максимально полное раскрытие инициативы субъектов Федерации, на мобилизацию имеющихся у них финансовых, имущественных, инновационных, кадровых и иных ресурсов для привлечения инвестиций в модернизацию регионального звена российской экономики.
В настоящее время помимо федеральных институтов развития в различных субъектах Российской Федерации, по оценке Минэкономразвития России, создано более 200 организаций, которые исходя из осуществляемых функций могут быть отнесены к особым региональным институтам развития [3]. Ключевыми направлениями их деятельности являются поддержка малого и среднего предпринимательства, привлечение инвесторов, сопровождение инвестиционных проектов, стимулирование и продвижение инноваций. РИР создаются в виде различных фондов, агентств, корпораций, технопарков, индустриальных парков, бизнес-инкубаторов, зон экономического благоприятствования и даже особых экономических зон регионального уровня.
Быстрое развитие РИР является закономерным следствием определенного переноса «центра силы» экономической политики на региональный уровень. Для достижения целей устойчивого развития и высокой конкурентоспособности регионально-экономические системы должны во все большей мере опираться на процессы саморазвития, автономного саморегулирования и самостимулирования. Для решения этой задачи должны быть определены институты и инструменты по выбору и реализации наиболее эффективных приоритетов отраслевого и пространственного (территориального) развития регионально-экономических систем, в том числе путем формирования наиболее перспективных «точек роста» на региональном и муниципальном уровнях. Система региональных институтов развития выступает одним из наиболее действенных вариантов решения данной задачи.
Сказанное не означает, что основная суть и даже определенное преимущество РИР состоит именно в их автономности. Напротив, лучший опыт регионов России показывает, что наибольший успех в использовании РИР для целей развития и модернизации экономики субъектов Федерации достигается там, где обеспечивается тесное взаимодействие федеральных, региональных, а часто и муниципальных институтов развития, причем не только в плане федерального финансового соучастия, но и в контексте содействия регионам в улучшении общего инвестиционного климата, в развитии практики проектного финансирования, налаживании взаимодействия власти и бизнеса (развитие практики ГЧП).
Вместе с тем деятельность региональных институтов развития по сравнению с аналогичными федеральными структурами характеризуется целым рядом особенностей.
Во-первых, речь идет о более тесном кооперационном встраивании поддерживаемых со стороны РИР проектов в единый хозяйственный комплекс региона, в том числе на основе принципов кластеризации производства. В точку своей локализации
такие институты, так или иначе, содействуя инвестиционным проектам и иным предпринимательским инициативам, несут самые многообразные позитивные хозяйственные и социальные эффекты, например, связанные с созданием новых высокотехнологичных производств, ростом количества и качества рабочих мест, повышением доходов населения, развитием инфраструктуры территории и, конечно, с совершенствованием методов территориального планирования и управления.
Во-вторых, при ограниченности возможностей налогового льготирования и бюджетного софинансирования со стороны субъектов Федерации в рамках деятельности РИР по поддержке перспективных инвестиционных проектов относительно большее значение приобретают факторы земельно-имущественных отношений. Среди них — передача инвесторам на льготных условиях свободных, ранее не использовавшихся в промышленных целях земельных участков (англ. greenfield investments), а также уже освоенных, но бездействующих производственных площадок и отдельных помещений на условиях их переоборудования, дополнительного инфраструктурного оснащения (англ. brownfield investments) и другие формы поддержки.
В-третьих, как показывает практика, именно РИР выступают наиболее мощным «локомотивом» продвижения в региональную практику хозяйствования практики ГЧП, в частности, применительно к крупным, экономически наиболее значимым проектам такого партнерства.
В-четвертых, важная особенность РИР — существенный акцент на использование возможностей малого и среднего предпринимательства (в том числе инновационно-ориентрованного), а также на содействие его кооперационному взаимодействию с крупными предприятиями и иными субъектами инновационной деятельности в регионе, в том числе через формирование кластерных структур производства.
Наконец, в-пятых, именно в деятельности РИР отчетливо просматривается стремление субъектов Российской Федерации локализовать эти институты и организовать их деятельность таким образом, чтобы в максимальной степени содействовать социально-экономическому развитию всех территорий данного региона, оказывать поддержку территориям (муниципалитетам), отстающим в своем социально-экономическом развитии.
Позитивное воздействие региональных институтов развития на экономику регионов, стимулирование инвестиционных и инновационных процессов многогранно. Так, эти институты, действуя на основе документов стратегического планирования и при согласовании с программно-целевыми методами управления развитием субъекта Федерации:
— существенно расширяют финансовую базу инвестиционных и инновационных процессов в экономике, в том числе в ее региональном звене;
— позволяют преодолеть структурно-отраслевую деформацию инвестиционного процесса, связанную с тем, что общая нехватка ресурсов долгосрочного инвестиционного кредитования обостряется перераспределением этих ресурсов в пользу экспортно-сырьевого сектора, что дает дополнительный стимул развития
регионам с менее отчетливой сырьевой или транзакционной ориентацией;
— способны в значительной мере стимулировать инвестиционную и инновационную активность субъектов МСП, в том числе через поддержку их производственной и инновационной кооперации с ведущими хозяйствующими субъектами в экономике данной территории;
— создавая рабочие места высокой квалификации, дают возможность приостановить отток квалифицированных кадров из данного региона и предотвратить процессы деградации трудового потенциала территории;
— дают возможность осуществить меры по экономическому подъему наименее развитых территорий региона, реализовать приоритеты социально-экономического выравнивания муниципальных образований, снижения нагрузки на систему внутрирегионального финансового выравнивания;
— вносят существенный вклад в повышение качества управленческой деятельности; взаимодействуя с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, РИР обеспечивают прозрачность взаимодействия власти и бизнеса (инвесторов); повышают качество практики проектного управления и финансирования.
Существует много видов классификации РИР. Примером может служить предложение ученых из Кемеровской области о разделении РИР на три типа: институты инновационной экономики, институты поддержки предпринимательства и институты территориального развития (рисунок 1). Однако в действительности эти функции РИР трудно разделимы: институты поддержки предпринимательства так или иначе должны быть нацелены на инновационную деятельность субъектов хозяйствования, а институты территориального развития не могут реализовать свою функцию вне мер поддержки локального предпринимательства.
Рисунок 1. Основные РИР Кемеровской области Источник: [14]
Данные, представленные на рисунке 1, показывают, что структура действующих в регионах РИР очень разнообразна. Но это не говорит о том, что каждый субъект Российской Федерации может и должен стремиться к формированию у себя такого широкого набора этих институтов. Подобная попытка на фоне ограниченности земельно-имущественных и финансово-бюджетных ресурсов большинства регионов России неизбежно привела бы к ситуации «размывания средств» и снижению действенности всей системы РИР, что часто и происходит на деле, особенно на фоне финансово-бюджетных проблем, которые испытывает в настоящее время большинство субъектов Российской Федерации. Однако пока экономическая наука не дала исчерпывающего ответа на вопрос, какие именно виды РИР и при каких обстоятельствах могут быть наиболее продуктивными инструментами решения хозяйственных и социальных задач того или иного региона. В этой связи необходимо продолжить исследования по типизации РИР, изучению их функциональной специализации и наиболее целесообразной привязке к специфическим условиям и задачам развития регионов России. Для этого вся система РИР должна получить четкую классификацию.
По нашему мнению, действующие в настоящее время в регионах России варианты РИР можно классифицировать следующим образом. Прежде всего, это нефинансовые институты, выполняющие от лица администраций субъектов Российской Федерации различные регулятивно-посреднические функции в отношении предпринимателей — потенциальных инвесторов, имеющих намерение открыть (инвестировать) тот или иной бизнес в данном регионе. В качестве примера можно рассматривать такие РИР, как Агентство регионального развития (Калужская область); Агентство инвестиционного развития (Ростовская область); Агентство экономического развития (Краснодарский край).
Далее следует выделить такой тип РИР, как финансовые институты, в преимущественной мере нацеленные на оказание содействия инвестиционной и инновационной деятельности субъектов хозяйствования в регионе. Примером в этом случае может являться деятельность целого ряда региональных Фондов развития, а также корпорации развития в Калужской области (хотя в ряде других субъектов Российской Федерации корпорации развития являются нефинансовым институтом). Близким по целевой направленности видом РИР являются региональные венчурные фонды, действующие в качестве местных операторов ОАО «Российская венчурная компания», независимые государственные, государственно-частные и частные региональные венчурные фонды. Надо отметить деятельность специализированных региональных банков, хотя их число невелико и существенной роли в формировании финансовой базы инвестиций в экономику субъектов Российской Федерации они в настоящее время не играют.
Можно выделить и такую разновидность РИР, как региональные институты экономического зонирования. Если названные выше финансовые и нефинансовые РИР охватывают своей деятельностью всю территорию субъекта Российской Федерации, то РИР в виде зонирования действуют в пределах одного или нескольких муниципальных образований. В качестве этой разновидности РИР можно рассмо-
тривать практику ОЭЗ регионального уровня в Липецкой области, индустриальные парки (Калужская область, Московская область, Республика Татарстан), зон экономического благоприятствования (Кемеровская область) и другие.
К категории РИР можно отнести также различные целевые институты, например, институты нефинансового содействия предпринимательской и инновационной деятельности, бизнес-инкубаторы, индустриальные парки (Москва, Калужская, Владимирская, Нижегородская области); образовательно-инновационные и научно-образовательные центры (Томская, Новосибирская область). В этом же ряду следует указать на так называемые региональные наукограды (их насчитывается более 60), то есть различные по масштабам поселения, объявленные наукоградами не на основе федерального законодательства, а на базе нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. Наконец, наибольший опыт деятельности в качестве особых РИР имеют создававшиеся еще в первой половине 1990-х годов региональные фонды развития и поддержки МСП, которые в настоящее время имеются в более чем 50 субъектах Российской Федерации. В регионах России финансовую поддержку МСП осуществляют также различные «стартовые» и гарантийные фонды [16].
В отношении существующей в настоящее время системы региональных институтов развития необходимо отметить две ее особенности.
Во-первых, названное выше многообразие видов РИР не говорит о том, что каждый из них четко специализирован. На деле, за разными названиями РИР в тех или иных регионах иногда числятся примерно аналогичные функции или, напротив, одинаковые по названию РИР выполняют разные функции в экономике региона. Это связано с тем, что в регионах в попытке улучшить экономическую ситуацию часто просто «хватаются» за каждую новую идею («фонды», «бюджеты» и «корпорации» развития; инвестиционные и венчурные фонды; промышленные и иные особые зоны и округа; индустриальные парки и прочее). При этом не уделяется достаточного внимания специфике деятельности того или иного вида РИР, в том числе сообразно условиям и приоритетам развития данного региона. В результате, одни и те же функции поддержки инвестиционных и инновационных процессов в экономике дублируются различными учреждениями, а на обеспечение их эффективного функционирования не хватает ни финансовых ресурсов, ни организационных и кадровых возможностей.
Кроме того, это ведет к нестабильности нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность региональных институтов развития в субъектах Российской Федерации. Так, в Московской области в 2008 году принимается закон о промышленных округах, а в 2016 году этот закон отменяется. В результате, промышленный округ в Ступино был преобразован в ОЭЗ промышленно-производственного типа «СТУПИНО КВАДРАТ» — первый проект зонирования, реализуемый по инициативе частных инвесторов и вне государственного участия. В итоге, область вернулась к «проверенной» модели индустриальных парков, под которые в настоящее время выделяются территории от 10 до 300 гектаров, оснащенные всей необходимой инфраструктурой (вода, газ, тепло, дороги). Часть таких парков считается госу-
дарственными, но основная доля — частными, то есть реализуются как частная коммерческая инициатива, но при определенных формах поддержки со стороны субъекта Российской Федерации (например, налоговые льготы инвесторам).
Во-вторых, необходимо отметить крайнюю неравномерность насыщения РИР в экономике различных регионов. В одних случаях такие институты работают как уже достаточно сложившаяся система. В других — представлены фрагментарно; в-третьих — таких институтов вообще нет или они существуют чисто номинально. Конечно, было бы наивно отрицать закономерность, согласно которой наибольшее продвижение, в том числе в плане системности, РИР получили в субъектах Федерации с высоким уровнем социально-экономического развития, мощной промышленно-инновационной и кадровой базой. На противоположном полюсе — отстающие и депрессивные регионы, которые не располагают достаточной финансовой, промышленно-инновационной и кадровой базой для эффективного использования «своих» РИР; здесь, скорее всего, основной акцент должен быть сделан на федеральные институты территориального развития.
Недостаточно проработана в экономической науке и проблема потенциально возможных негативных эффектов в деятельности РИР. В экономической литературе они связывались, в частности, с такими проявлениями, как формализация предпринимательской инициативы, подавление «здорового» инвестиционного риска, возможность нарастающего ущерба окружающей среде. На известные потенциальные негативы указывали и эксперты ОНФ. Общее количество действующих институтов развития регионального и муниципального уровней они оценили примерно в 340. Вместе с тем проведенный ими анализ показал, что для РИР характерны такие проявления, как закрытость деятельности, отсутствие публичной отчетности и общественного контроля. Отмечались также факты поддержки со стороны РИР нецелевых проектов или неправомерного расходования денежных средств, имеющих бюджетное происхождение [6]. Все это говорит о том, что этап стратегирования должен не только дать мощный толчок развитию РИР, но и определенным образом упорядочить и целеориентировать эту систему институтов, подвести под нее более прочную организационно-правовую и экономическую базу.
Региональные институты развития в социально-экономических стратегиях субъектов Российской Федерации
Одним из наиболее значимых уроков практики хозяйствования и управления последних лет является то, что региональные институты развития способны выполнить свою миссию только при условии отражения и четкой координации их действий в рамках региональных экономических стратегий. Однако длительное время документы, определявшие долговременные горизонты экономики и социальной сферы субъектов Российской Федерации, в недостаточной мере акцентировали внимание на использовании РИР как одного из наиболее эффективных инструментов достижения намечаемых целей [2]. Эти документы не характеризовались четким пониманием места и роли РИР, а также основных форм и инструментов их деятельности. РИР в преимущественной мере отводи-
лась координирующая роль — либо в рамках реализации самой стратегии, либо с точки зрения взаимодействия с институтами развития федерального уровня. В трактовке целей и инструментов деятельности РИР длительное время наблюдались элементы шаблонности; повторяемости увиденного «у соседей» вне учета особенностей условий и задач каждого конкретного региона.
Однако нельзя связывать качество институционального стратегирования лишь с принятием Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Например, действующая Стратегия социально-экономического развития Калужской области была принята еще в 2009 году. На ее основе регион обеспечил формирование и эффективное взаимодействие целой системы федеральных и региональных институтов развития. В настоящее время в регионе действует федеральная ОЭЗ ППТ «Калуга», которая размещена на двух площадках, расположенных на территории Люди-новского и Боровского районов и является ближайшей к Москве промышленной площадкой такого формата. В регионе в настоящее время в статусе РИР также действует 12 индустриальных парков, которые представляют собой полностью подготовленные земельные участки с необходимой производственной инфраструктурой и коммуникациями. На этих площадках можно размещать любые производства, при этом инвестор не несет никаких скрытых или дополнительных расходов. Сейчас на территории индустриальных парков области реализуется 95 инвестиционных проектов [8].
Качественно новый пласт региональных стратегий, формирующийся после принятия вышеназванного закона о стратегическом планировании, в целом характеризуется более глубоким пониманием роли РИР в реализации долговременных планов экономического и социального развития субъектов Федерации (хотя в отсутствие ряда основополагающих стратегий федерального уровня многие из этих документов формально продолжают оставаться в статусе проектов). Чтобы проанализировать, как новые региональные стратегии рассматривают вопрос о месте и роли РИР в долговременном социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации, мы обратились к стратегическим документам субъектов, которые (в отличие, например, от регионов ДФО) не перенасыщены федеральными институтами развития и в преимущественной мере вынуждены полагаться на собственные институциональные и экономические ресурсы.
Большое внимание вопросам институционального развития уделено в Стратегии развития Краснодарского края [9]. В этом документе закреплена идея сделать стержнем экономической политики края кластерную активацию, под которой понимается политика стимулирования развития кластеров со стороны власти (государственной и/или муниципальной) с целью ускорения социально-экономического развития и повышения конкурентоспособности региона. Эта политика реализуется специально созданным институтом развития кластеров — Агентством развития Краснодарского края, а также с помощью иных институтов, например, инжинирингового центра, фонда прямых инвестиций. Одновременно в стратегии региона ставится задача развития иных государственных, частных и государст-
венно-частных институтов, обеспечивающих повышение инвестиционной привлекательности Краснодарского края и его субъектов хозяйствования.
Принципиально важно, что речь идет не просто о привлечении бизнеса в кластерные структуры, а об обязательном наличии у ключевых предприятий-участников кластеров портфеля их собственных стратегических документов с горизонтом до 2030 года. Речь идет о долгосрочной стратегической доктрине развития предприятия; комплексном бизнес-плане развития на базе портфеля инвестиционных проектов; стратегии инновационного развития; стратегии повышения конкурентоспособности. Таким образом достигается интеграция трех начал социально-экономического стратегирования на региональном уровне: стратегии долгосрочного социально-экономического развития субъекта Федерации, институционального стратегирования и стратегий развития ведущих предприятий региона.
В Стратегии социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года [12] к числу ключевых вопросов управления реализацией Стратегии отнесена разработка предложений по укреплению системы республиканских институтов развития. Здесь выделяются два наиболее важных направления.
Первое — кластерная активация, для чего также предполагается формирование институтов развития кластеров. Их целью должно быть выявление и поддержка лидеров-генераторов кластерного развития; определение ключевых участников кластеров; синхронизация стратегий и бизнес-планов участников кластеров; разработка и реализация программ, фиксирующих стратегию развития кластера и набор государственных механизмов его поддержки; содействие эффективной кластерной кооперации участников кластеров между собой и с ведущими мировыми компаниями.
Второе — создание Института инновационного развития Республики Татарстан, который призван координировать работу профильных центров, нацеленных на решение задач построения инновационной экономики региона. Работа данного РИР должна быть сфокусирована на устранении разрывов в ключевых элементах региональной инновационной системы через обеспечение коммуникации различных участников инновационного процесса.
Глубокой проработкой вопросов институционального стратегирования отмечен доработанный проект Стратегии Самарской области [11], где особо выделен раздел «Повышение эффективности институтов развития». Здесь отмечается, что для реализации стратегии необходима активная работа существующих и вновь создаваемых институтов развития, а также координация их действий как друг с другом, так и с правительством области. Как на одно из важнейших направлений деятельности РИР указывается на улучшение инвестиционного климата в регионе и привлечение инвестиций, в том числе, с использованием механизма ГЧП; поддержкой МСП; стимулированием развития инноваций. Основную роль по реализации стратегии, в том числе по улучшению инвестиционного климата региона будут играть ОАО «Корпорация развития Самарской области» и некоммерческая унитарная организация — фонд «Агентство по привлечению
инвестиций Самарской области». Формирование стратегической повестки Корпорации предусматривает ряд шагов, связанных с поиском и отбором инвестиционных и инфраструктурных проектов на основе их стратегической ценности, с партнерским взаимодействием с иными институтами развития. Одним из элементов стратегии развития Корпорации станет выявление перспективных инвестиционных проектов для обеспечения устойчивого развития территорий муниципальных образований области. Основной задачей Агентства на данном этапе должно стать выполнение функции коммуникационного центра между бизнесом и властью и развитие системы горизонтальных связей с институтами развития и организациями инвестиционной инфраструктуры. На долгосрочном горизонте Стратегия определяет позиционирование Корпорации как системного интегратора для сопровождения крупных инвестиционных и инфраструктурных проектов, реализуемых с учетом приоритетов технологического и пространственного развития экономики региона.
Новая Стратегия Вологодской области [7] в числе важнейших предпосылок формирования в регионе эффективного экономического пространства отмечает необходимость построения «новых институтов развития экономики и социальной сферы», прежде всего, как институтов модернизации для технического и технологического перевооружения субъектов хозяйственной деятельности в сфере промышленности. Основную роль здесь должна выполнить АО «Корпорация развития Вологодской области».
Наконец, можно обратиться к новой Стратегии развития Ленинградской области [10]. Особенность этого документа в том, что он дает определение институтов развития как одного из инструментов государственной политики, стимулирующих инновационные процессы и развитие инфраструктуры с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Стратегия акцентирует внимание на повышении роли институтов развития в рамках выстраивания взаимодействия на стыках интересов, возможностей бизнеса и зон ответственности органов исполнительной власти области. Этот документ регионального стратегирования также особо выделяет роль РИР в привлечении внебюджетных средств для реализации Стратегии на принципах государственно-частного партнерства (в том числе, в социальной сфере), включая и взаимодействие с международными финансовыми институтами.
Заключение
Проведенное исследование показывает, что новый «пласт» документов стратегического планирования субъектов Российской Федерации более подробно закрепляет роль и значение РИР в развитии и модернизации экономики регионов. Однако в данном направлении институционального стратегирования все же остаются определенные пробелы. В преимущественной мере остаются нерешенными следующие проблемы.
1. Принципы формирования круга РИР, сообразного условиям и задачам развития каждого из субъектов Российской Федерации.
2. Согласование задач и направлений деятельности всей системы РИР в субъекте Федерации.
3. Взаимодействие и взаимное дополнение РИР и федеральных институтов развития.
4. Встраивание деятельности РИР в программно-целевые методы управления и бюджетирования, получающие преобладающее значение в системе стратегического планирования.
Анализ названных выше и иных документов стратегического планирования регионального уровня свидетельствует об отсутствии увязки задач, которые ставятся перед РИР, с общей системой мер по повышению инвестиционной привлекательности территорий, включая налоговое стимулирование, имущественную поддержку, целевое содействие в трансфере инновационных разработок. Наконец, имеющиеся Стратегии не дают четких представлений, как будет определяться необходимая и достаточная экономическая база финансовых РИР. Кроме того, есть ли гарантии, что прогнозные расчеты по формированию такой базы приобретут вполне реальные очертания, а не останутся пустыми обещаниями?
В настоящее время чрезвычайно важно более четко отрегулировать государственную политику в отношении этих институтов, прежде всего, закрепив их основные функции в федеральных и региональных документах стратегического планирования. Кроме того, решение этой задачи возможно также путем принятия федерального закона об основных принципах деятельности региональных институтов развития. Закон должен определить основные типы (виды) региональных институтов развития, их преобладающую целевую функцию, основные механизмы взаимодействия с федеральными институтами развития, а также условия, при которых РИР могут рассчитывать на получение поддержки (софинансирования) федерального уровня. Закон должен установить требования открытости и публичной отчетности в деятельности РИР, так или иначе оперирующих средствами из бюджетов субъектов Федерации, а также ответственность должностных лиц РИР за целевое использование этих средств. Закон должен закрепить такие механизмы деятельности РИР, чтобы они, прежде всего, активизировали процессы саморазвития субъектов Российской Федерации, работали на достижение приоритетов пространственного развития российской экономики, а не действовали в противоположном направлении, то есть усиливали экономические разрывы между регионами и, соответственно, ослабляли единство экономического пространства страны. Это позволит добиться осуществления поставленной в Основах государственной политики регионального развития сбалансированного и устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [15].
Литература
1. Бетелин В. Б., Кутукова Е. С. Институты развития — это финансовые компании, а не катализаторы технологического развития страны // Государственный аудит. Право. Экономика. 2017. № 2. С. 6.
2. Бухвальд Е. М. Институты развития и новые приоритеты региональной политики в России // Теория и практика общественного развития. 2014. № 6. С. 108-114.
3. Деятельность институтов развития. [Электронный ресурс].иЯЬ: http:// economy.gov.ru/minec/activity/sections/instdev/institute/indexdocs (дата обращения: 23 января 2018 года).
4. Иванов О. Б., БухвальдЕ. М. Проблемы импортозамещения в стратегиях развития российских регионов // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2017. № 4. С. 24-41.
5. Москвитина Н. А. Федеральные институты развития как механизм реализации региональной инвестиционной политики в России // Общественные финансы. 2016. № 2 (33). С. 98-120.
6. ОНФ проведет мониторинг эффективности работы федеральных и региональных институтов развития. [Электронный ресурс].иЯЬ: http://onf. ru/2016/11/17/onf-provedet-monitoring-effektivnosti-raboty-federalnyh-i-regionalnyh-institutov/ (дата обращения: 23 января 2018 года).
7. Стратегия социально-экономического развития Вологодской области на период до 2030 года. Утверждена Постановлением правительство Вологодской области от 17 октября 2016 года № 920. [Электронный ресурс]. URL: http://www.vologda-oblast.ru/strategiya2030/strategiya/ (дата обращения: 23 января 2018 года).
8. Стратегия социально-экономического развития Калужской области до 2030 года. Утверждена Постановлением правительства Калужской области от 29 июня 2009 года № 250. [Электронный ресурс]. URL: http://admoblkaluga.ru/sub/econom/strategy/ (дата обращения: 23 января 2018 года).
9. Стратегия социально-экономического развития Краснодарского края на долгосрочный период. Версия 1.1 (полная). [Электронный ресурс]. URL: http://www.krasnodar.ru/content/2/show/394915/?sphrase_ id=2126100 (дата обращения: 23 января 2018 года).
10. Стратегия социально-экономического развития Ленинградской области до 2030 года. Утверждена Законом Ленинградской области от 8 августа 2016 года № 76-оз. [Электронный ресурс]. URL: http://leningr-gov. ru/doc/32507 (дата обращения: 23 января 2018 года).
11. Стратегия социально-экономического развития Самарской области на период до 2030 года (проект). [Электронный ресурс]. URL: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/ strategterplanning/komplstplanning/stsubject/straterupdate/2016251106 (дата обращения: 23 января 2018 года).
12. Стратегия социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года. [Электронный ресурс]. URL: http://mert.tatarstan.ru/strate-giya-sotsialno-ekonomicheskogo-razvitiya.htm (дата обращения: 23 января 2018 года).
13. Федотова Г. В. Роль региональных институтов развития в системе стратегического планирования // В сб.: Проблемы и перспективы экономического развития регионов. Грозный: Чеченский гос. ун-т. 2017. С. 156.
14. Фридман Ю. А., Логинова Е. Ю, Речко Г. Н. Институты развития как инструмент снижения рисков сырьевой экономической модели: практика российского региона // В сб. Актуальные направления фундаментальных и прикладных исследований. Новосибирск: ИЭОПП. 2017. С. 116— 119.
15. Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/ f938e46a4000bf25f99c70c69823278591395d7d/ (дата обращения: 23 января 2018 года).
16. ЩипановА. А. Оценка эффективности работы фондов поддержки предпринимательства в современной России. В сб.: Актуальные проблемы государственного и муниципального управления в условиях глобализа-ционных процессов в мире. М.: МГОУ. 2015. С. 561—564.
References
1. Betelin V. B., Kutukova E. S. Instituty razvitiya — eto finansovye kompanii, a ne katalizatory tekhnologicheskogo razvitiya strany [Development Institutions are financial companies and not the catalysts of technological development of the country] // Gosudarstvennyj audit. Pravo. Ekonomika [State audit. Law. Economy], 2017, no. 2, p. 6 (in Russian).
2. Buhval'd E. M. Instituty razvitiya i novyeprioritety regional'nojpolitiki v Rossii [Development institutions and new priorities of regional policy in Russia] // Teoriya i praktika obshchestvennogo razvitiya [Theory and practice of social development], 2014, no. 6, pp. 108-114 (in Russian).
3. Deyatel'nost' institutov razvitiya [The activity of development institutions] [Elektronnyj resurs]. Available at: http://economy.gov.ru/minec/activity/sec-tions/instdev/institute/indexdocs (accessed January 23, 2018) (in Russian).
4. Ivanov O. B., Buhval'd E. M. Problems of Import Substitution in the Development Strategies of Russian Regions // ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2017, no. 4, pp. 24-41 (in Russian).
5. Moskvitina N. A. Federal'nye instituty razvitiya kak mekhanizm realizacii regional'noj investicionnoj politiki v Rossii [Federal development institutes as a mechanism of realization of regional investment policy in Russia] // Ob-shchestvennyefinansy [Public finances], 2016, no. 2 (33), pp. 98-120 (in Russian).
6. ONFprovedet monitoring ehffektivnosti raboty federal'nyh i regionalnyh institutov razvitiya [ONF will monitor the effectiveness of Federal and regional
development institutions]. Available at: http://onf.ru/2016/11/17/onf-prove-det-monitoring-effektivnosti-raboty-federalnyh-i-regionalnyh-institutov/ (accessed January 23, 2018) (in Russian).
7. Strategy a social'no-ehkonomicheskogo razvitiya Vologodskoj oblasti na period do 2030goda. Utverzhdena Postanovlenie Pravitel'stvo Vologodskoj oblasti ot 17 oktyabrya 2016goda No 920 [The Strategy for socio-economic development of the Vologda oblast for the period till 2030. Approved by Resolution of the Government of the Vologda region of October, the 17th, 2016. No.920]. Available at: http://www.vologda-oblast.ru/strategiya2030/strategiya/ (accessed January 23, 2018) (in Russian).
8. Strategiya social'no-ehkonomicheskogo razvitiya Kaluzhskoj oblasti do 2030 goda Utverzhdena Postanovleniem Pravitel'stva Kaluzhskoj oblasti ot 29 iyu-nya 2009goda No 250 [The Strategy for socio-economic development of the Kaluga oblast till 2030. Approved by the Resolution of the Government of the Kaluga oblast region of June, the 29th, 2009. No. 250]. Available at: http:// admoblkaluga.ru/sub/econom/strategy/ (accessed January 23, 2018) (in Russian).
9. Strategiya social 'no-ehkonomicheskogo razvitiya Krasnodarskogo kraya na dol-gosrochnyjperiod. Versiya 1.1 (polnaya) [The Strategy for the long term socioeconomic development of the Krasnodar region. Version 1.1 (full)].Available at: http://www.krasnodar.ru/content/2/show/394915/?sphrase_id=2126100 (accessed: January 23, 2018) (in Russian).
10. Strategiya social'no-ehkonomicheskogo razvitiya Leningradskoj oblasti do 2030 goda. Utverzhdena Zakonom Leningradskoj oblasti ot 8 avgusta 2016 goda No. 76-oz [The Strategy for socio-economic development of the Leningrad region till 2030. Approved by the Law of the Leningrad region of August, the 8th, 2016. No.76-oz]. Available at: http://leningr-gov.ru/doc/32507 (accessed-January 23, 2018) (in Russian).
11. Strategiya social 'no-ehkonomicheskogo razvitiya Samarskoj oblasti na period do 2030goda (proekt) [The Strategy for socio-economic development of the Samara region for the period till 2030 (project)]. Available at: http://economy. gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/strategter-planning/komplstplanning/stsubject/straterupdate/2016251106 (accessed January 23, 2018) (in Russian).
12. Strategiya social'no-ehkonomicheskogo razvitiya Respubliki Tatarstan do 2030 goda [The Strategy for socio-economic development of Tatarstan Republic till 2030]. URL: http://mert.tatarstan.ru/strategiya-sotsialno-ekonomi-cheskogo-razvitiya.htm (accessed: January 23, 2018) (in Russian).
13. Fedotova G. V. Rol ' regional nyh institutov razvitiya v sisteme strate-gicheskogo planirovaniya [The role of regional development institutions in the system of strategic planning] // V sb.: Problemy i perspektivy ehkonomicheskogo razvitiya regionov [Problems and prospects of economic development of regions]. Gro-znyj, 2017, p. 156 (in Russian).
14. Fridman Yu.A., Loginova E. Yu., Rechko G. N. Instituty razvitiya kak instrument snizheniya riskov syrevoj ehkonomicheskoj modeli:praktika rossijskogo regiona [Development institutions as a tool to reduce risks of raw materials economic model: the practice of the Russian region] // V sb. Aktual'nye napravleniya fundamental'nyh i prikladnyh issledovanij [Actual directions of fundamental and applied research]. Novosibirsk, 2017, pp. 116-119 (in Russian).
15. Ukaz Prezidenta RF ot 16 janvarja 2017 goda No. 13 «Ob utverzhdenii Os-nov gosudarstvennoj politiki regional'nogo razvitija Rossijskoj Federacii na period do 2025 goda». [The Decree of the President of the Russian Federation of January, the 16th. 2017. No.13 «On approving the Fundamentals of the state policy of regional development of the Russian Federation for the period till 2025»]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_210967/f938e46a4000bf25f99c70c69823278591395d7d/ (accessed January 23, 2018) (in Russian).
16. Shipanov A. A. Ocenka ehffektivnosti raboty fondov podderzhki predprinimatel'stva v sovremennoj Rossii [The aassessment of efficiency of work of the funds for support of entrepreneurship in modern Russia]. V sb.: Aktual'nyeproblemy gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya v usloviyah globalizacionnyh processov v mire [Actual problems of state and municipal management in the conditions of globalization processes in the world]. Moscow, 2015, pp. 561-564 (in Russian).
