CC BY
22
Д.М. ПЕТРОВ, ВН. ФИЛАТОВ, ВН. АНОХИН
Дмитрий Михайлович ПЕТРОВ — кандидат военных наук, доцент, заместитель генерального директора — главный инженер ФГУП «СевероЗападный региональный центр геоинформации и маркшейдерии» (ФГУП «Севзапгеоинформ»), докторант Академии экономики и управления.
Окончил Ленинградское высшее военное топографическое училище, Военно-инженерную академию.
Автор более 100 публикаций.
Сфера научных интересов — геодезия, картография, навигация и кадастр объектов недвижимости.
Валерий Николаевич ФИЛАТОВ — доктор военных наук, профессор, заместитель генерального директора ОАО «Концерн "РТИ Системы"» (г. Москва).
В 1979 г. окончил ВИА им. В.В. Куйбышева.
Автор более 150 публикаций.
Сфера научных интересов — геодезия, картография, навигация и кадастр объектов недвижимости.
Валерий Николаевич АНОХИН — доктор технических наук, старший научный сотрудник, научный руководитель ОАО «Научно-исследовательский центр информации, проблем природопользования и экологической безопасности» (ОАО «НИЦ "Природопользование"»).
В 1972 г. окончил Ленинградский государственный университет.
Автор более 120 публикаций.
Сфера научных интересов — информационные технологии в системах государственного и муниципального управления.
^ ^ ^
РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ОТРАСЛИ ГЕОДЕЗИИ И КАРТОГРАФИИ
В Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года [1] отмечается, что в целях эффективного выполнения задач в сфере геодезии и картографии федеральные государственные унитарные предприятия
ГРНТИ 06.61.33
© Д.М. Петров, В.Н. Филатов, В.Н. Анохин, 2011
отрасли геодезии и картографии, осуществляющие производственную деятельность, требуют существенной модернизации как в техническом и технологическом оснащении, так и в структуре управления.
Для комплексного решения задачи модернизации, переоснащения и реструктуризации этих предприятий необходимо привлечение существенных инвестиций. Решение данной задачи должно осуществляться путем проведения акционирования этих предприятий. Привлечение инвестиций предполагается осуществить на основе принципов государственно-частного партнерства.
Распоряжением Правительства Российской Федерации [2] утвержден план мероприятий по реализации Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года, в соответствии с которым предусмотрено создание открытого акционерного общества в сфере геодезии и картографии и федеральных государственных учреждений по государственному геодезическому обеспечению и по операциям с базовыми пространственными данными.
В результате модернизации производственной инфраструктуры отрасли и привлечения в нее инвестиций должна быть сформирована современная система геодезического и картографического обеспечения деятельности органов государственной исполнительной власти (ОГИВ) федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления (ОМСУ), населения и бизнеса.
Обеспечение доступности качественных и актуальных цифровых топографических карт и планов, государственных навигационных карт, государственных ортофотокарт и ортофотопланов, а также исходных для них базовых пространственных данных стимулирует производство различного вида отраслевых и тематических карт и планов, навигационных карт различного назначения.
Во многих отраслях экономики, обороны и безопасности Российской Федерации важной составляющей является информация о местности, в связи с чем наблюдается рост спроса на качественные услуги в области геодезии, картографии, навигации и кадастра. Нередко геодезическая и картографическая продукция является юридическим документом. Следует отметить, что, по данным ООН, доля пространственной информации в системе поддержки принятия управленческих решений, обоснования задач прикладного характера составляет до 80 % от общего объема информации этих систем.
Возможность использования цифровых пространственных данных позволит повысить эффективность управления социально-экономическим и пространственным развитием Российской Федерации, ее регионов и муниципальных образований, развитием инфраструктурных отраслей экономики и социальной сферы. Вместе с тем при разработке стратегии и направлений развития бизнеса в сферах геодезии, картографии и создания инфраструктуры пространственных данных необходимо учитывать ряд факторов, связанных как с модернизацией производственной инфраструктуры отрасли в целом, так и с региональными аспектами данной проблемы.
Фактор инновационного развития производственной инфраструктуры отрасли
Очевидно, что в результате структурных преобразований производственная инфраструктура отрасли существенно снизила свою наукоемкость. Для обеспечения конкурентоспособности предприятий отрасли в процессе их модернизации необходимо внедрение новых инновационных технологий производства продукции и оказания услуг, обеспечивающих выход на новые рынки сбыта и значимый прирост доходов. Прежде всего это относится к информационным, телекоммуникационным и космическим технологиям, использование которых необходимо для качественной модернизации системы геодезического, картографического и навигационного обеспечения, создания современной инфраструктуры пространственных данных.
В сложившихся условиях модернизация и инновационное развитие производственной инфраструктуры отрасли могут осуществляться как на основе закупки технологий и оборудования, успешно используемых в других странах, так и на основе новых технологий, разработанных за счет собственных средств.
Приоритетом инновационного развития отрасли должны стать отечественные разработки. Привлечение инвестиций в развитие производственной инфраструктуры отрасли на основе государственно-частного партнерства должно обеспечить возможность реализации проектов, основанных на отечественных разработках. Позитивными факторами для инновационного развития отрасли геодезии и картографии являются ориентированность значительной части ее продукции на достаточно емкий внутренний рынок и отсутствие необходимости встраивания в глобальные цепочки добавленной стоимости, контролируемой иностранными производителями.
Учитывая, что продукция отрасли геодезии и картографии используется во многих сферах экономической деятельности, формирование новой инновационной производственной инфраструктуры отрасли должно стать «точкой роста» для новых наукоемких секторов экономики России, связанных с производством и использованием пространственных данных.
Сферы и направления экономической деятельности, связанные с геодезическим, картографическим обеспечением и созданием инфраструктуры пространственных данных
Продукция и услуги отрасли геодезии и картографии используются органами государственной исполнительной власти, органами местного самоуправления, субъектами хозяйственной деятельности и гражданами. Существенным фактором, определяющим развитие отрасли, является участие ОГИВ, ОМСУ и подведомственных им организаций как в процессах потребления продукции и услуг отрасли, так и в обеспечении их производства.
ОГИВ и ОМСУ используют продукцию и услуги отрасли геодезии и картографии практически во всех сферах своей деятельности, наиболее важными из которых являются:
— территориальное планирование;
— государственное регулирование и управление пространственным развитием отраслевых инфраструктурных и производственных комплексов (агропромышленного, природоресурсного, жилищно-коммунального, топливно-энергетического, дорожного и транспортно-логистического, строительного), инфраструктурных комплексов социальной сферы (здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, туризма и рекреаций, торгово-бытового обслуживания населения и др.);
— управление государственным и муниципальным имуществом;
— управление земельными ресурсами;
— налоговое администрирование.
Значительная часть административно-управленческих процессов связана с процессами сбора, обработки и формирования информационных хранилищ пространственных данных, их анализа и подготовки на их основе документов стратегического планирования, аналитических документов и проектов управленческих решений.
Формирование и актуализация значительной части пространственных данных отнесены к полномочиям ОГИВ и ОМСУ, осуществляемым в рамках государственной и муниципальной учетной деятельности и деятельности по мониторингу субъектов, объектов и социально-экономических процессов. Наиболее важными учетными системами ОГИВ и ОМСУ, в которых формируются пространственные данные, являются: государственный кадастр недвижимости, государственный лесной реестр, государственный водный реестр, кадастр особо охраняемых природных территорий, государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственный кадастр отходов, единый государственный реестр объектов капитального строительства, государственный реестр автомобильных дорог, информационная система обеспечения градостроительной деятельности и др.
Ведение данных кадастров, регистров, реестров, перечней осуществляется на всех уровнях управления (федеральном, субъектов РФ, муниципальных). В соответствии с Концепцией создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации [3] создание и ведение баз пространственных данных предусмотрено на всех уровнях управления — федеральном, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом от 20 марта 2011 г. [4] федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, осуществляющие создание государственных информационных ресурсов, создание и ведение государственных и муниципальных информационных систем, содержащих информацию, необходимую для подготовки документов территориального планирования, обязаны обеспечить доступ на официальном сайте к данной информации. Значительную часть этой информации составляют данные о пространственных объектах.
Концепцией развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года предусматривается участие ОГИВ и ОМСУ в создании и развитии отраслевых, региональных и муниципальных компонентов системы геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации, включая участие в:
— комплексной модернизации местных систем координат;
— создании и развитии спутниковой дифференциальной сети геодезических станций и сервисов предоставления дифференциальной информации;
— разработке и внедрении процедур, технологий и регламентов информационного взаимодействия в целях обновления цифровой картографической основы;
— создании навигационных карт и единой государственной системы мониторинга в сфере организации дорожного движения;
— регистрации в открытом информационном ресурсе всех закупок материалов дистанционного зондирования Земли, получаемых с зарубежных космических аппаратов, осуществленных за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов;
— иных мероприятиях в сфере геодезии, картографии, создания инфраструктуры пространственных данных.
Фактор взаимосвязи производственных процессов в сфере геодезии и картографии с уровнем технологического развития государственных и муниципальных систем управления
Очевидно, что качество административно-управленческих процессов в ОГИВ и ОМСУ, уровень технологического обеспечения учетной и мониторинговой деятельности, квалификация специалистов органов управления оказывают существенное влияние на полноту, доступность, качество и актуальность пространственных данных, в том числе и базовых пространственных данных, используемых для производства цифровых электронных карт и планов. Наличие и качество собственной производственной инфраструктуры определяют возможность участия ОГИВ и ОМСУ в развитии и использовании систем геодезического, картографического обеспечения, навигационных услуг.
Проблемы отрасли геодезии и картографии, необходимость модернизации ее производственной инфраструктуры на принципах государственно-частного партнерства в полной мере относятся ко всем сферам деятельности ОГИВ и ОМСУ и, в первую очередь, к сферам деятельности, связанным с использованием пространственных данных. Наиболее актуально это для систем управления регионального и муниципального уровней, которые, за редким исключением, не в состоянии обеспечить качественное выполнение своих полномочий и функций, связанных с использованием геоинформационных систем, формированием и использованием пространственных данных.
Собственная производственная инфраструктура ОГИВ и ОМСУ субъектов Российской Федерации, обеспечивающая формирование и актуализацию государственных и муниципальных информационных ресурсов, внедрение и использование новых информационных, космических и навигационных технологий в системах управления, государственном и муниципальном секторах экономики и социальной сфере, практически отсутствует.
Как отмечают многие эксперты, ряд регионов не готовы к тому, чтобы самостоятельно обеспечить переход к инновационному развитию экономики, в том числе осуществить реформирование систем государственного и муниципального управления. Следовательно, модернизированная производственная инфраструктура отрасли геодезии и картографии, функционально ограниченная рамками узкоотраслевых задач, может оказаться крайне неэффективной, поскольку в цепочке производства, сбыта и потребления продукции и услуг отрасли самым слабым звеном может оказаться административно-управленческая деятельность ОГИВ и ОМСУ.
В то же время совместное участие государства и бизнеса в создании региональных инновационных комплексов по производству продукции и оказанию услуг в сферах геодезического, картографического обеспечения, формирования и предоставления пространственных данных может обеспечить необходимую мотивацию к реформированию управленческой деятельности в ОГИВ и ОМСУ и рост спроса на инновационные технологии, продукты и услуги как в самих органах государственного и муниципального управления, так и у субъектов хозяйственной деятельности.
Гарантированный спрос на инновационную продукцию и услуги сферы геодезии и картографии со стороны органов государственной исполнительной власти может быть обеспечен посредством формирования системы государственных закупок на федеральном и региональном уровнях. Государство способно также регулировать спрос со стороны предприятий с государственным участием в капитале.
Формирование региональных инновационно-производственных комплексов, связанных с созданием инфраструктуры пространственных данных, геодезическим и картографическим обеспечением, навигационными услугами, информационными технологиями
Объективно экономика регионов остро нуждается в создании современных инновационных производств на основе государственно-частного партнерства. Инновационные региональные производственные комплексы отрасли геодезии и картографии способны существенно повлиять на развитие экономики регионов в силу непосредственной связи отраслевых производственных процессов с административно-управленческими процессами в органах исполнительной власти и законодательных органах, а также органах местного самоуправления субъектов Российской Федерации. Главной целью таких производственных комплексов является внедрение инновационных технологий в собственное производство и на этой технологической основе обеспечение модернизации управленческих и производственных процессов в сферах деятельности ОГИВ и ОМСУ, непосредственно связанных с производством продукции и потреблением услуг отрасли геодезии и картографии.
Совместная деятельность государства и бизнеса с использованием современных технологий обеспечит доступность и качество продукции и услуг отрасли, повысит спрос на продукцию и услуги со стороны субъектов хозяйственной деятельности и населения. С учетом рассмотренных выше факторов в состав видов деятельности региональных производственных комплексов открытого акционерного общества в сфере геодезии и картографии целесообразно включить как основные виды деятельности, определенные Концепцией развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года, другими нормативными правовыми актами, так и дополнительные виды деятельности, связанные с участием производственной инфраструктуры отрасли в информационном и технологическом обеспечении деятельности ОГИВ и ОМСУ, связанной с производством и потреблением продукции и услуг отрасли геодезии и картографии. Такими дополнительными видами деятельности могут быть:
— информационное и технологическое обеспечение процессов территориального планирования, государственного и муниципального управления пространственным развитием отраслевых инфраструктурных и производственных комплексов, государственным и муниципальным имуществом, земельными ресурсами и др.;
— информационное и технологическое обеспечение учетной и мониторинговой деятельности ОГИВ и ОМСУ регионов;
— технологическое обеспечение и сопровождение процессов формирования региональных и муниципальных компонентов инфраструктуры пространственных данных РФ, включая ведение регионального картографо-геодезического фонда и регионального геоинформационного портала;
— разработка и распространение отраслевых и тематических электронных карт и планов, навигационных карт и планов;
— внедрение и сопровождение территориальных компонентов федеральных информационных систем, связанных с формированием и использованием пространственных данных (государственного кадастра недвижимости, единой адресной системы РФ, федеральной государственной информационной системы территориального планирования, единой государственной системы мониторинга в сфере организации дорожного движения и др.);
— организация обучения персонала потребителей продукции и услуг в сфере геодезии, картографии, формирования и использования пространственных данных.
В связи с неготовностью многих регионов самостоятельно обеспечить создание и функционирование региональных и муниципальных компонентов инфраструктуры пространственных данных, систем геодезического и картографического обеспечения в рамках соглашений Росреестра с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями региональные производственные комплексы ОАО в сфере геодезии и картографии могут выполнять функции региональных и муниципальных операторов пространственных данных, а также функции ОГИВ и ОМСУ по развитию региональных и муниципальных компонентов системы геодезического и картографического обеспечения.
Региональные производственные комплексы могут быть созданы на базе существующих федеральных государственных унитарных предприятий Росреестра в составе открытых акционерных обществ в сфере геодезии и картографии на уровне федеральных округов, ориентируясь на оказание информационных услуг полномочным представительствам Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также на производство продукции и оказание услуг органам исполнительной власти и органам местного самоуправления субъектов Российской Федерации, хозяйствующим субъектам и населению региона.
На уровне наиболее развитых субъектов Российской Федерации они могут быть созданы на принципах государственно-частного партнерства с участием ОАО в сфере геодезии и картографии, субъектов Российской Федерации и регионального бизнеса. Такая форма организационного взаимодействия и совместного финансирования программ и проектов в качестве пилотного проекта может быть разработана с администрациями Санкт-Петербурга и Ленинградской области, которые являются наиболее развитыми субъектами Российской Федерации в составе Северо-Западного федерального округа, имеют достаточный научный и кадровый потенциал для внедрения инновационных технологий и потребления продукции и услуг отрасли геодезии и картографии.
Для финансового обеспечения функционирования региональных производственных комплексов должны быть созданы механизмы совместного финансирования из средств федерального, регионального и муниципальных бюджетов мероприятий, выполняемых в рамках федеральных, ведомственных, региональных и муниципальных целевых программ и проектов.
Целесообразно рассмотреть возможности формирования в Санкт-Петербурге регионального инновационного производственного кластера, обеспечивающего производство продукции и оказание услуг во всех сферах экономики, связанных с формированием и использованием пространственных данных. В состав кластера могут войти предприятия малого и среднего бизнеса, осуществляющие свою деятельность в кооперации с региональным подразделением ОАО в сфере геодезии и картографии. Создание таких кластеров, как правило, обеспечивает синергетический эффект и дополнительную устойчивость функционирования всех предприятий кластера.
ЛИТЕРАТУРА
1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 2378-р.
2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 июля 2011 г. № 1177-р.
3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 августа 2006 г. № 1157-р.
4. Федеральный закон от 20 марта 2011 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования».
