Региональное электронное правительство в России Текст научной статьи по специальности «Право»

Стырин Е.М.*

РЕГИОНАЛЬНОЕ ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО В РОССИИ

Термин «электронное правительство» прочно занял свое место в научно-исследовательской литературе по изучению проблем информатизации государственного управления. Определение электронного правительства (ЭП) предлагается не только в разных формулировках, но и трактуется исследователями и практиками по-разному. Данный факт объясняется различием в исторических, культурных и политических особенностях государственного управления, присущих различным странам.

Самая общая интерпретация электронного правительства связана с осознанием и решением проблем информатизации государственного управления. Несмотря на эффектность термина, позволяющую привлечь к проблеме внимание общественности, существует многообразие его трактовок.

В научном сообществе англосаксонских стран уместно говорить не об электронном правительстве, а об «электронном правлении» как «менеджериалистском» стиле управления, делающем основной упор на информационно-технологическую составляющую во взаимодействии с гражданами как с клиентами, чьи запросы к государству должны быть удовлетворены [1]. В ряде стран Азии подчеркивается особая роль «электронного управления» на основе общественного доверия к государству и признания его компетентности в вопросах определения и реализации потребностей граждан, в том числе благодаря информационно-технологической составляющей государственного управления [2]. В скандинавских странах принята концепция «электронного демократического правления», в которой подчеркивается особая роль граждан в принятии государственных решений на всех уровнях: местном, региональном, общегосударственном [3]. Таким образом, «правительство» (англ. «government») в термине «электронное правительство» указывает на совокупность правил и процедур, принятых в государстве для осуществления властных полномочий с целью согласованного достижения общественных потребностей, а слово «правление» (англ. «governance») скорее говорит о том, как установленные и законодательно, и негласно во взаимоотношениях общества и государства правила и договоренности реализуются на практике.

Поэтому, только учитывая особенности государства, применяющего инструмент «электронное правительство», имеет смысл говорить о конкретном наборе проблем, которые должны быть решены с помощью информационно-коммуникационных технологий (ИКТ).

Касаемо современных российских реалий, отметим видение государственными деятелями электронного правительства скорее как инструмента, повышающего эффективность работы государственной машины и качества взаимоотношений граждан и государства, нежели как инструмента тотального контроля и жестких общественных ограничений.

Решать государственные задачи с помощью инструмента электронного правительства призвана Федеральная Целевая Программа (ФЦП) «Электронная Россия» [9], целью которой стала работа по интенсификации региональной информатизации, построению ИКТ-инфраструктуры, реализации «пилотных»

* Стырин Евгений Михайлович - аспирант факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова.

проектов, опыт в ходе выполнения которых позволил бы максимально эффективно использовать ИКТ в процессе модернизации государственного управления РФ. К типичным проектам, реализуемым в рамках ФЦП «Электронная Россия» можно отнести:

• Системы ОГИР (Объединенные Государственные Информационные Ресурсы)

• Системы государственных закупок

• Система поддержки принятия решений (СППР) региона

• Архитектура электронного государства

• Многофункциональные Порталы органов государственной власти

• Электронные Административные регламенты (ЭАР)

Однако необходимо заметить, что в работе ФЦП «Электронная Россия» участвует чуть больше половины регионов РФ, а возрастающее количество региональных проектов, хотя и внушает оптимизм, не дает возможности межрегионального трансферта опыта, приобретаемого в рамках проектов ФЦП. Корни проблемы не только в размерах выделяемых в рамках ФЦП финансовых ресурсов, но и в социально-экономической неоднородности российских регионов.

Поэтому целью исследования регионального электронного правительства РФ, проводимого Факультетом Государственного Управления МГУ им. М.В. Ломоносова является адаптация термина «электронное правительство» к российским реалиям государственного управления и выявление современного состояния дел в использовании ИКТ в государственном секторе РФ в особенности на региональном уровне. Недостаточно предложить модель того, каким должно быть «электронное» государство. Предварительно необходимо выделить тот круг проблем, решение которых позволит государству сократить внутренние издержки, уменьшить время выполнения государственных процедур, а гражданам даст новые механизмы благоприятного взаимодействия с государством.

Реальные проблемы, с которыми соприкасаются власть и граждане, решаются на региональном и муниципальном уровнях государственного управления. В то же время, слабое финансирование и отсутствие нужного числа квалифицированных государственных кадров на муниципальном уровне не позволяют выявить заметные эффекты электронного правительства в контексте муниципального управления.

Выявление закономерностей в процессах электронного правительства на региональном уровне позволит внести коррективы в планы развития аналогичных государственных программ и на федеральном, и на муниципальном уровнях.

В качестве примера развития регионального электронного правительства в РФ в данном исследовании выбраны два региона РФ: Республика Татарстан и Республика Чувашия. В этих, безусловно, экономически и социально разных регионах уже накоплен значительный опыт при реализации проектов ЭП, а значит можно предложить широкое обобщение как положительно, так и отрицательно сказавшихся на развитии региона принятых в области ЭП решений.

Для получения эмпирического материала исследования был разработан инструмент - интервью, использовавшийся для получения информации от государственных чиновников, ответственных за развитие ИКТ в регионе. Интервью рассчитано на один час и охватывает широкий спектр вопросов в области регионального ЭП: от вопросов создания ИКТ-инфраструктуры региона, выявления планирующихся и уже реализованных проектов ЭП, вопросов межрегионального взаимодействия в сфере ЭП, до вопросов трансформации государственных организаций в результате внедрения в них ИКТ.

Республика Татарстан

Социально-экономические условия республики Татарстан можно смело назвать вполне благоприятными. Республика - крупный регион РФ с хорошими климатическими условиями, развитой промышленностью и сельским хозяйством. Пожалуй, наибольшее значение в современных условиях является даже не развитие экономики в Татарстане, а наличие природных ресурсов, в первую очередь, нефти -нефтяную компанию «ТАТнефть» можно несколько метафорично назвать регионообразующим предприятием Татарстана. Как следствие, в республике достаточно высокие доходы населения по сравнению со средними доходами в РФ. Республику Татарстан (РТ) связывают особые отношения с федеральным центром: подчеркивается особый статус РТ, отражающийся на налогообложении и финансовых потоках. Политически регион отличается консерватизмом - устойчивым и стабильным руководством во главе с М.Ш. Шаймиевым.

Особенностью региона является ярко выраженная самобытность региона, здесь достаточно сильны националистические движения, в результате чего РТ способна оказывать заметное влияние на весь ход общественных событий в России.

С точки зрения развития в регионе проектов электронного правительства правительством предприняты подготовительные шаги для применения системного подхода к информатизации. Необходимо отметить, что системный подход к организации процесса информатизации РТ имеет место всего лишь с 2004 года, когда к разработке электронного правительства республики была привлечена команда менеджеров, пришедших в государственное управление из нефтяного бизнеса (компании «ТАТнефть»). С этим связана и тенденция к восприятию государства как корпорации, и стиль лидерства, который можно скорее охарактеризовать, как «государственный менеджер», нежели «администратор».

Система управления электронным правительством в РТ носит достаточно сложную многоуровневую структуру (См. рис.1). В разработке и реализации стратегии информатизации участвует большое количество правительственных структур [7]. Приоритетность в реализации проектов электронного правительства декларируется руководством Республики. Примером может служить письмо Премьер-министра РТ Минниханова Р.Н. от 04.03.2005 № 01-86/959, в котором речь идет о комплексном внедрении проектов электронного правительства и назначении в каждом Министерстве Республики куратора по реализации данных проектов. В отличие от большей части субъектов РФ, в Татарстане функция принятия стратегических решений возложена не на Министерство информатизации и связи, а на Правительственную комиссию при Кабинете Министров [4]. Министерство же отвечает за координацию, контроль, мониторинг, бюджетирование проектов ЭП. Для обеспечения координации общереспубликанских проектов и проектов информатизации отдельных ведомств в Республике создан Совет ИТ-менеджеров органов государственной власти, состоящий из представителей органов государственной власти, ответственных за проекты информатизации. Существенная роль в разработке и реализации проектов электронного правительства отводится сторонним экспертам, представителям различных отраслей экономики, политики и бизнеса РТ. Их участие формализуется Общественным координационным советом по связи и информатизации. Именно этот орган вносит предложения по приоритетным направлениям реализации электронного правительства, а также осуществляет оценку целесообразности реализации мероприятий и научно-техническую оценку решений.

Непосредственное управление программой информатизации, заключение договоров с организациями-исполнителями, а также обеспечение их своевременного и качественного осуществляется Центром информатизации РТ.

Рис. 1.

Среди успешных проектов, реализованных в РТ, следует отметить создание универсального портала [5]. Число пользователей портала неуклонно растет, а портал служит эффективным инструментом по инвентаризации ресурсов региона и повышению положительного имиджа правительства в регионе, а региона в РФ.

В планах администрации республики также внедрение системы документооборота и электронной цифровой подписи (ЭЦП), несмотря на отсутствие подзаконных актов в федеральном законе об ЭЦП. Еще одним реализуемым проектом является создание РИАС «Прогноз», а также разработка ЭАР и создание электронных услуг для граждан.

Отдельно в Республике осознается проблема нехватки квалифицированных кадров, поэтому Министерством информатизации и связи Республики предпринимается стандартный набор мер по созданию центров повышения квалификации чиновников, стандартов в оценке квалификации и т.д., рассчитанных до 2010 года.

Особое внимание уделяется проблеме безопасности: создан совет по безопасности в области информатизации Республики, а также в каждом отраслевом

государственном подразделении определены ответственные за безопасность. При осознанной необходимости постоянного мониторинга проблем безопасности наряду с непрерывным обучением служащих пока трудно судить о качестве и результатах работы в этом направлении в связи с нахождением на начальной стадии, связанной с решением задач по информационному присутствию органов государственной власти Республики Татарстан в Интернет и их интерактивному взаимодействию с обществом и бизнесом, ключевых проектов ЭП в РТ.

Чтобы качественно оценить перспективы предлагаемой правительством Республики Татарстан программы, рассмотрим факторы успеха и неуспеха К факторам успеха проектов ИКТ в РТ можно отнести:

• политическую волю руководства, направленную на создание эффективной структуры управления информатизацией РТ, на привлечение бюджетных средств в программу информатизации, на установление и соблюдение временных рамок по выполнению мероприятий утвержденной в регионе программы «Электронный Татарстан» [7];

• политическую стабильность в регионе и мощный экономический потенциал Республики;

• выделение специальной государственной структуры (7) (См. рис. 1), отвечающей за реализацию ЭП в РТ, действующей при полном содействии Кабинета Министров РТ;

• конкретику целей, обозначенных в программе «Электронный Татарстан», позволяющих выработать систему количественных показателей для измерения прогресса выполнения мероприятий;

• команду государственных менеджеров-единомышленников, расширяющих фронт своих союзников для решения актуальных государственных задач с помощью электронного правительства и исповедующих прагматичный подход к работе, направленный на реализацию конкретных мероприятий.

К ограничениям подхода, реализуемого в Республике Татарстан, можно отнести:

• сложность и масштабность некоторых реализуемых проектов не позволяет их проработать до конца. Абстрактность ожидаемых результатов, влекущая как финансовые, так и политические риски;

• нехватку подготовленных по современным стандартам государственных служащих и недостаточное развитие программ по привлечению молодых ИТ-специалистов в государственные структуры;

• приоритетность рекомендаций федерального центра, способных идти в конфликт с целями и средствами реализации региональной программы;

• недостаточность финансовых инвестиций, связанная с нехваткой условий для финансовой привлекательности государственных ИТ-проектов для бизнеса;

• нехватка развитого отечественного ИТ-рынка компаний для поддержки реализации ИТ-проектов государства;

• слабую осведомленность граждан о проектах ЭП в РТ и концентрация преимущественно на внутренних проблемах государственного сектора.

В целом опыт Татарстана представляет интерес, как пример относительно независимо разработанной программы информатизации региона. Стремясь подчеркнуть свой особый статус и самобытность, Татарстан в большей степени ориентируется на собственные потребности и ресурсы, нежели на поддержку федерального центра. Существенные успехи, достигнутые на этом пути, подтверждают продуктивность выработки самостоятельной стратегии, которая реализуется независимо от нестабильного курса центрального правительства. В то же время, такой путь содержит и ряд потенциальных опасностей. В частности, трудности могут

возникнуть при интеграции различных региональных систем, разработанных без единого методологического стандарта.

Республика Чувашия

Социально-экономические характеристики республики Чувашия существенно отличаются от Татарстана, и в этом смысле сравнительный анализ этих регионов представляет особый интерес. Чувашия - часть поволжской переходной зоны между европейской и азиатской частями России. При этом Чувашия всегда оставалась сельской глубинкой между Нижним Новгородом и Казанью. Характерной чертой республики является высокая, свыше двух пятых, доля сельских жителей, которые еще в начале 80-х годов составляли большинство.

Ключевым фактором, влияющим на реализацию электронного правительства в Республике является личность и политика, проводимая президентом Н. Федоровым. Федоров позиционирует себя как политика-реформатора нового поколения, а республику Чувашия как регион для отработки и апробации прогрессивных управленческих технологий. Большое внимание уделяется повышению эффективности государственного управления. В частности, в 2003-2005 годах в республике реализовывается республиканская программа по реформированию государственной службы, основанная на административной реформе федерального уровня. Программа реформ предполагает трансформацию структуры органов исполнительной власти Чувашской Республики для повышения эффективности их деятельности на основе анализа и уточнения функций, реализуемых органами власти. В 2003 году уже был проведен функциональный анализ деятельности органов региональной администрации, разработана система индикаторов результативности сотрудников, определения качества государственных услуг, во всех ведомствах были разработаны стратегические трехгодичные планы развития.

Серьезных успехов республика достигла и в терминах электронного правительства. Активное использование ИКТ для повышения эффективности государственного управления в республике началось еще до принятия общероссийской стратегии построения электронной России. В 2000 году в рамках программы реформирования управления финансовой системой республики начала разрабатываться республиканская информационно-аналитическая система (РИАС). Постепенно система вышла за пределы модернизации финансовой системы и стало основой для построения электронного правительства.

В последние годы в развитии ИКТ Чувашия ориентируется на четкое следование федеральной политике, в первую очередь, воплощенной в ФЦП «Электронная Россия» [9]. При участии федерального правительства в республике реализуются пилотные проекты по созданию важнейших объединенных государственных информационных ресурсов и систем: государственных закупок, экономического мониторинга и прогнозирования, персонифицированного учета населения, а также интегрированного и обновленного портала органов власти. Активно реализуется проект по внедрению системы персонифицированного учета населения республики. В рамках создания объединенных государственных информационных ресурсов (ОГИР) все ЗАГСы и паспортные столы оснащены компьютерами и связаны в единую систему, позволяющую повысить достоверность учета и оперативность обслуживания граждан. В перспективе планируется интегрировать различные ведомственные системы учета населения на основе интеллектуальной карты жителя республики.

Ориентация на активное партнерство с федеральным центром и четкое следование намеченной стратегии имеет как свои преимущества, так и недостатки.

Республика Чувашия получила серьезное финансирование из центра и благодаря ему смогла занять одно из лидирующих мест по развитию ИКТ в России. По итогам проводившегося в 2004 году конкурса лучших регионов России в сфере ИКТ Чувашия получила первую премию в номинациях «Электронное правительство» и «Лучший региональный проект» (второе и третье места в этих номинациях заняли Москва и Ханты-Мансийский автономный округ)1. С другой стороны, следование политике федерального центра снижает возможность проведения самостоятельной стратегии в области ИКТ. В условиях непоследовательной, недостаточно проработанной и стабильной федеральной стратегии это может стать существенным фактором снижения эффективности электронного правительства.

Управление электронным правительством в самой республике основано на централизации базовых функций. Ведущей организацией по реализации технологий электронного правительства в республике Чувашия является Государственный комитет по связи и информатизации. Согласно Положению, утвержденному постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15.05.2004 г. № 114, Госкомитет осуществляет государственную политику в сфере связи, телекоммуникаций и информатизации. Фактически вся содержательная сторона информатизации республики лежит именно на комитете, причем как в стратегическом, так и в оперативном смысле. На уровне самих органов власти существуют отдельные сотрудники, однако они выполняют лишь техническую работу по поддержке функционированию системы - например, прокладки проводов или выкладывания актуальной информации на сайте.

В целях координации деятельности различных органов власти, так или иначе участвующих в реализации электронного правительства, создана коллегия Госкомсвязьинформа Чувашии, включающая ключевых членов Кабинета Министров Чувашской Республики и руководителей служб информатизации крупнейших предприятий. Заседания коллегии проводит сам Председатель Госкомсвязьинформа Чувашии. Одним из условий эффективного внедрения электронного правительства является активное вовлечение научного сообщества и широкого круга экспертов. Для разработки и проведения единой научно-технической политики при Госкомитете образован научно-технический совет, положение о котором и персональный состав утверждаются председателем Госкомитета. Таким образом, здесь также прослеживается тенденция к централизации основных функций - состав «советников», как и сама процедура консультаций, определяются Госкомитетом.

Таким образом, республика Чувашия является примером эффективного внедрения ИКТ на основе централизованной выработке стратегии, принятия текущих решений и их реализации ограниченной по числу участников командой, которая встроена в систему органов исполнительной власти республики. Существенным фактором успеха можно считать политическую волю президента республики Н. Федорова, благодаря которому электронное правительство стало одним из

приоритетных направлений развития республики [8].

***

На примере двух регионов отчетливо видны как позитивные возможности для развития российских регионов в направлении информационного общества, так и некоторые недостатки, которые присущи электронным правительствам российских регионов.

1 При этом характерно, что и Москва, и ХМАО имеют настолько специфическое социально-экономическое положение, что быстрое развитие электронного правительства нельзя отнести исключительно к эффективному менеджменту и грамотному управлению электронным правительством.

В частности, одним из таких недостатков является недостаточное внимание, которое уделяется формальному стратегическому планированию в сфере ИКТ, что в большей степени характерно для Чувашии. В отсутствие формализованной региональной стратегии любое изменение приоритетов федерального центра или внешней конъюнктуры может привести к замедлению развития электронного правительства и даже постепенному свертыванию всей системы. К примеру, если представить гипотетическую ситуацию отставки Федорова и смены людей на руководящих постах республики отсутствие стратегического плана развития электронного правительства может иметь катастрофические последствия.

К потенциальным проблемам Республики Татарстан можно отнести существенную обособленность региона в плане выработки стратегии, процедур и правил реализации электронного правительства. Не исключена ситуация в будущем, в которой возможны противоречия в путях реализации проектов ЭП между федеральным уровнем и Республикой, решение которого в лучшем случае обернется дополнительными бюджетными расходами, а в худшем может привести к росту политических рисков в регионе.

Литература

[1] Heeks R. Reinventing government in the information age. Routledge, 1999.

[2] Yong J.Sl. E-government in Asia: enabling public service innovation in the 21st century. Singapore, 2003.

[3] Malkia M., Antiroikko A-V., Savolainen R E-transformation in Governance: new directions in government and politics. Idea Group Publishing, 2004.

Интернет источники

[4] http://kabmin.tatar.ru/prav/egov.htm - Электронное Правительство Республики Татарстан.

[5] www.tatcenter.ru - Информационно-аналитический портал Республики Татарстан.

[6] http://www.mcrt.ru/ - сайт Министерства Информатизации и Связи Республики Татарстан.

[7] http://www.mcrt.ru/index.php?nodeid=457 - Комплексная программа развития информатизации Республики Татарстан «Электронный Татарстан 2005-2010 годы».

[8] http://egov.cap.ru/ - Электронное правительство для Чувашской Республики.

[9] http://e-rus.ru/ - Федеральная Целевая Программа «Электронная Россия».