CC BY
176
Солодов В.В.
Региональное электронное правительство в России: проблемы и перспективы развития
Понятие «электронное правительство» на сегодняшний день прочно вошло в политический и научный дискурс, оставаясь при этом достаточно расплывчатым и неясным. При том, что речь идет о понятном и технологичном по своей природе явлении - использовании компьютерных технологий в государственном управлении -употребление красивого метафоричного термина позволяет решить дополнительные задачи: привлечь к этой проблеме общественное внимание, а, следовательно, и существенное финансирование. С другой стороны, сам термин «электронное правительство» нельзя признать оптимальным переводом английского е^оуегптеШ. Скорее надо говорить об электронном государстве, электронном государственном управлении, а не правительстве - гораздо более узком понятии. Не менее важны и негативные ассоциации, которые вызывает выражение «электронное правительство». С учетом специфики российской государственности, очевидных авторитарных тенденций, имеющих место в нашем обществе, «электронное правительство»
представляется человеку, впервые столкнувшемуся с этим понятием, новым инструментом контроля за гражданами, ведущим к обществу образца 1984 г. Дж. Оруэлла.
Для первичного исследования феномена электронного правительства применительно к российским реалиям весной 2005 г. Факультетом государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова было инициировано полевое исследование. Его целью было «наведение резкости» в сфере электронного правительства, расшифровка этого термина применительно к специфическим российским условиям и по возможности точное определение уровня использования информационнокоммуникационный технологий (ИКТ) в системе государственного управления Российской Федерации. При этом в данной работе излагается лишь часть результатов исследования, которые в большей степени связаны с организационным сопровождением электронного правительства и потенциальными проблемами, нежели его реальным содержанием и достижениями, которые, несомненно, можно констатировать даже на сегодняшний день.
Объектом исследования при этом было выбрано не федеральное правительство РФ, а администрации регионального уровня. При этом на сегодняшний день мы не можем претендовать на исчерпывающий анализ развития электронного правительства в российских регионах, поскольку такое исследование потребовало бы вовлечение в исследование всех регионов и проведение более тщательного анализа. Скорее в данном случае речь идет именно о первом приближении к региональному анализу, рассмотрение на примере нескольких регионов (на сегодняшний день их число достигло семи) основных тенденций в региональном электронном правительстве, без какой бы то ни было абсолютизации результатов.
Выбор в качестве объекта исследования именно регионов обусловлен целым рядом причин. Во-первых, существующие на сегодняшний день исследования в области электронного правительства уделяли основное внимание именно федеральному уровню. Среди исследований регионального уровня можно упомянуть лишь «Региональное электронное правительство: стратегия создания, архитектура, типовые решения» (Центр компетенции по электронному правительству, М., 2004). Данная книга носит не столько исследовательский, сколько рекомендательный характер, и посвящена в большей степени тому, как должно быть организовано
электронное правительство на региональном уровне. Таким образом, фактически не существует серьезных открытых исследований того, что же в действительности происходит с электронным правительством в России на субфедеральном уровне.
В то же время, не следует недооценивать значение регионального и муниципального уровней электронного правительства. Ведь именно на них оказываются основные государственные услуги населению и, следовательно, здесь должны развиваться и технологии оказания услуг в режиме он-лайн. В то же время, в силу объективных причин муниципальный уровень не дает достаточно интересного материала для анализа, поскольку de facto управление в современной России сконцентрировано на верхних уровнях власти. В условиях недостаточного финансирования даже существующего объема государственных услуг местного уровня1, большая часть муниципалитетов не имеют возможности разрабатывать сложные информационные системы, финансовая отдача от которых пока даже в самых успешных случаях не покрывает издержек2. Как показывает практика, при разработке информационных систем в регионах инициатива исходит именно из регионального центра, администрации субъекта федерации. Федеральный центр может участвовать в процессе формирования стратегии электронного правительства через рекомендации, определение общего направление развития, частичное финансирование, однако решение по конкретным проектам (в том числе и на уровне муниципалитетов), их дизайну, внедрению, поддержке остается на уровне региона. Причем зачастую развитие «э-региона» во многом зависит от первого лица субъекта федерации, его элементарной компьютерной грамотности и склонности к реформированию существующей организационной структуры.
С другой стороны, в силу неоднородности российских регионов, асимметрии их отношений с федеральным центром рассмотрение электронного правительства только на федеральном уровне не может дать адекватной картины применения ИКТ в российском государственном управлении в целом. Для этой цели также региональный уровень исследования подходит в наибольшей степени, поскольку, как правило, регион представляет собой территорию более или менее однородного уровня развития.
Наконец, региональный уровень представляется плодотворным полем для исследования, поскольку он предоставляет широкие возможности для сравнительного анализа. К примеру, для выявления ключевых факторов успеха или неуспеха «э-проектов» возможно сравнение сходных по уровню развития ИКТ регионов или, напротив, сопоставление электронных правительств в регионах одного уровня социально-экономического развития. Исследование еще не завершено, и еще рано говорить о его окончательных результатах, однако промежуточные данные позволяют утверждать, что высокий экономический потенциал региона и наличие большого объема финансовых средств являются важным, но далеко не единственным фактором развития ИКТ. Характерным контрпримером является республика Чувашия: при достаточно скромных стартовых возможностях и отсутствии значительных природных ресурсов этот регион по многим параметрам является лидером среди российских регионов. Особенно подчеркивает успех Чувашии пример таких соседних регионов, как Нижегородская область, обладающая несравненно более высоким экономическим, социальным, образовательным потенциалом, однако не достигшая сколько-нибудь значимых достижений в терминах электронного правительства.
Основным методологическим приемом исследования было выбрано глубинное интервью, которое проводилось с представителями регионов, отвечающими за развитие
1 Голованова Н.В. Финансовые основы местного самоуправления в России: проблемы и возможности // Самоуправление и гражданское участие в сельской России. М., 2003.
2 Здесь мы не говорим об исключениях, как, например, город Обнинск, в котором уже на протяжении 10 лет разрабатывается информационная система управления городом.
ИКТ в органах государственной власти. Интервью, рассчитанное в среднем на один час, проводилось с руководителем регионального органа государственной власти, разрабатывающего и реализующего политику в области электронного правительства, а также по возможности с техническими специалистами, представителями других ведомств (внутренними пользователями информационных систем) и гражданами (внешними пользователями). Таким образом, отчасти решается проблема верификации полученных результатов. Другим методом верификации, который использовался в исследовании, это анализ регионального портала и оказываемых государственных услуг в режиме он-лайн, а также материалов аналитического характера, посвященных формированию электронного правительства региона.
Общая характеристика развития регионов. Оценка развития электронного правительства является задачей в высшей степени нетривиальной. К примеру, в исследованиях ООН, посвященных проблемам оценки развития электронного правительства в мире, для оценки уровня развития используются три основных параметра:
1. «готовность» (readiness) к электронному правительству;
2. присутствие в Интернете;
3. участие граждан в государственных э-проектах3.
В рамках данного исследования не было возможности ни охватить все регионы России, ни рассмотреть всех аспектов развития электронного правительства. Поэтому речь идет не о составлении объективного рейтинга регионов, а о попытке субъективного обобщения регионального опыта со стороны внешних экспертов. Основным объектом исследования было электронное правительство в узком смысле слова, без учета общего контекста развития информационных технологий («готовности») и степени вовлечения граждан в управления регионом. Для оценки уровня электронного правительства мы опирались на наиболее авторитетную и распространенную классификацию, согласно которой в развитии электронного правительства выделяются 4 стадии - информационное присутствие, интерактивное взаимодействие, транзакционное взаимодействие, трансформация административных процессов.
Процессы развития электронного правительства в российских регионах протекают крайне неравномерно. Лидеры по развитию - такие регионы, как Москва, Санкт-Петербург, Республики Чувашия и Татарстан, а также ряд других - активно внедряют информационные технологии в государственное управление на региональном уровне, и можно говорить о прохождении второго этапа развития электронного правительства. Как правило, в регионах-лидерах созданы порталы, позволяющие интерактивную коммуникацию с гражданами, а в ряде регионов есть признаки третьей стадии развития: граждане имеют возможность взаимодействовать с региональными органами власти по определенным вопросам в режиме он-лайн. Например, в Республике Чувашии подача декларации о подоходном налоге с уведомлением может осуществляться полностью через Интернет, включая переписку с соответствующим государственным органом по содержанию и прохождению поданных документов.
С другой стороны, большая часть регионов достаточно сильно отстает по уровню использования ИКТ от регионов-лидеров. Даже без учета явно депрессивных регионов в целом картина не слишком благоприятная, и говорить о переходе на вторую стадию для многих регионов еще рано. Хотя веб-сайты есть почти у всех регионов, далеко не все они регулярно обновляются и содержат формы для взаимодействия с администрацией. Интересно, в ряде регионов (например, Орловской области) слабое развитие электронного правительства является не столько следствием низкого
3 UN Global E-government Survey 2003.
социально-экономического потенциала и наличия более серьезных проблем, стоящих перед администрацией. Скорее можно говорить о сознательной позиции администрации: во избежание возможных финансовых потерь в условиях отсутствия четкой и внятной политики центра администрация не хочет делать рисковые инвестиции в электронное правительство.
Проекты, реализуемые региональными администрациями в сфере электронного правительство, как правило, коррелируют с общими направлениями развития, заданными в ФЦП «Электронная Россия». Среди наиболее распространенных направлений можно отметить развитие региональных порталов, региональных информационно-аналитических систем (РИАС), объединенных государственных информационных ресурсов (ОГИР), систем электронного документооборота, электронных административных регламентов (ЭАР), географических информационных систем (ГИС) и проч.
Взаимоотношения различных уровней. Одним из ключевых моментов организационного обеспечения электронного правительства в России является применяемая модель взаимодействия между различными уровнями власти -федеральным, региональным и местным - в процессе разработки и реализации проектов электронного правительства. Разделение власти по вертикали, один из основополагающих принципов демократического государства, является фактором, усложняющим реализацию электронного правительства по сравнению, например, с проектами автоматизации крупных корпораций. При этом в различных федеративных государствах распределение полномочий по разработке и реализации электронного правительства реализуется по-разному.
В России модель взаимодействия уровней власти в области электронного правительства еще находится в стадии формирования. Это связано, в первую очередь, с неопределенностью управления проектами на федеральном уровне. В реализации ФЦП «Электронная Россия» участвуют два основных министерства - Министерство связи и информатизации и Министерство экономического развития и торговли, полномочия между которыми недостаточно четко определены и разграничены. Более того, в настоящее время в связи с пересмотром самой ФЦП «Электронная Россия» происходит передел сфер влияния, что парализовало, по мнению ряда региональных чиновников, всю работу на региональном уровне. В отсутствие внятной и четкой федеральной стратегии, а также единых стандартов на региональном уровне приходится либо приостанавливать разработку новых проектов и концентрироваться на реализации уже запущенных направлений (Республика Чувашия), либо проводить независимую от центра политику с потенциальным риском несоответствия общепринятым стандартам (Республика Татарстан).
На сегодняшний день, по мнению ряда чиновников регионального уровня, со стороны центра не хватает, в первую очередь, именно единых стандартов и внятных приоритетов. Что касается распределения финансовых полномочий, то на сегодняшний день основным механизмом участия со стороны федерального центра является та же ФЦП «Электронная Россия», в рамках которой целый ряд региональных проектов, отобранных на основе конкурса, финансировались центром и регионами на паритетных началах. Однако здесь тоже требуется пересмотр модели взаимодействия, поскольку период разработки и пилотного внедрения проектов подходит к концу, и возникает необходимость массового тиражирования уже апробированных систем в регионы, и здесь финансовая и иная поддержка4 со стороны центра должна зависеть от обеспеченности региона соответствующими ресурсами.
4 Например, экспертная поддержка, обеспечение подготовки специалистов соответствующего профиля.
Отдельным вопросом является взаимодействие регионального уровня государственной власти с местным самоуправлением по вопросам электронного правительства. Вообще говоря, местное электронное правительство обладает существенной спецификой по сравнению с федеральным и региональным уровнями. Это связано со специфическими функциями местного уровня власти. Основной функцией муниципалитета является непосредственное оказание услуг гражданам. Именно поэтому при разработке и внедрении э-муниципалитетов основное внимание уделяется модулю G2C. В частности, речь идет об оптимизации обслуживания граждан (отслеживание обращений граждан), мониторинга потребностей граждан (так называемый Customer Relationship Management), а также использования ИКТ в голосовании (e-voting) и, в более широком смысле, для вовлечения граждан в принятие решений (e-democracy). Из деполитизированного и сервисного характера местного самоуправления следует вывод о том, что для данного уровня электронного правительства в большей степени оправдано широкое заимствование технологических и управленческих решений из частного сектора. Если деятельность государства на федеральном и даже региональном уровне имеет существенную специфику по сравнению с корпорациями, то для муниципалитетов во многом справедлива ориентация на клиента, на которой основана трансформация бизнес-процессов в компаниях частного сектора.
Специфичность электронного правительства подразумевает существенный уровень самостоятельности муниципальных образований в вопросах выработки стратегии и реализации проектов электронного правительства. В то же время, в России данная гипотеза не подтверждается. Большая часть муниципалитетов не обладает достаточными ресурсами для самостоятельной разработки и внедрения проектов электронного правительства. Именно вследствие этого во всех регионах, проанализированных в рамках данного исследования, регионы развивают достаточно централизованные информационные системы, и все проекты на местном уровне инициированы, разработаны, а зачастую и реализованы за счет ресурсов (как финансовых, так и человеческих) региона.
Степень участия гражданского общества и бизнеса. Активное вовлечение гражданского общества в процесс выработки и реализации государственных решений является одной из важнейших целей электронного правительства. Значение данного аспекта подтверждает, например, тот факт, что ООН в своем исследовании электронного правительства в мире использует степень использования гражданами разработанных э-проектов в качестве одного из трех показателей развития электронного правительства (вместе с наличием соответствующей инфраструктуры и присутствием органов государственной власти в сети Интернет).
В рамках данного исследования объективно оценить степень участия граждан электронном правительстве не представлялось возможным. В то же время, на основе экспертной оценки реализующихся проектов электронного правительства, можно констатировать недостаточную ориентацию на граждан со стороны самих региональных органов власти, выходящих в Интернет. В отсутствие ориентации на клиента и удовлетворение его потребностей позитивный результат даже самой лучшей информационной системы будет очень ограничен. Примером, иллюстрирующим данный тезис, может служить система документооборота, внедрение которой сейчас находится на завершающей стадии в республике Чувашия. Разработанная система предполагает перевод в электронный формат и регистрацию всех внутренних документов администрации, в том числе и обращений граждан. В то же время, система ориентирована исключительно на внутреннее пользование и представляет собой лишь управленческий инструмент. Однако открытие части информации на портале республиканской администрации позволило бы решить гораздо более масштабные
задачи, связанные с повышением прозрачности государственных органов, участием широких слоев общества в принятии государственных решений, а также снижением коррупции в органах государственной власти. Примером такого позитивного воздействия может служить система OPEN, реализованная в столице Южной Кореи Сеуле. Основные возможности системы практически аналогичны той, которая реализуется в Чувашии: она представляет собой систему перевода в электронный вид обращений граждан и отслеживание процедуры их обработки - времени, затраченного на обработку заявок, ответственных за работу и т.д. Раскрытие этой элементарной информации на сайте позволило администрации Сеула существенно повысить качество обслуживание граждан, сократить сроки ожидания и коррупцию в органах власти.
В то же время, гражданской общество выступает не только в качестве потребителей информационных продуктов и услуг, предоставляемых органами государственной власти. Важнейшим фактором успеха проектов электронного правительство является вовлечение широких слоев общественности, в первую очередь, научного и бизнес сообщества в процесс выработки э-проектов. Данный аспект осознается в регионах, и во многих из них существуют институциональные формы вовлечения общественности в процесс стратегического планирования электронного правительства. Как правило, такое участие происходит в форме разного рода консультативных советов при региональных администрациях. Степень автономности советов, а также их реальное влияние на процесс принятия решения зачастую вызывает сомнение, однако сам факт наличия таких форм участия, несомненно, свидетельствует об осознании необходимости вовлечения общественности на уровне регионов.
Важным моментом, снижающим эффективность использования информационных технологий в региональном управлении, является их оторванность от более широкого контекста управленческих технологий. Разработка и внедрение регионального электронного правительства, как правило, воспринимается как отдельный проект. В то же время, как показывает мировой опыт, в полной мере электронное правительство может быть реализовано только в сочетании с преобразованием самим управленческих структур. В частности, здесь можно говорить о выстраивании новой философии государственного управления, ориентированной на удовлетворение потребностей граждан (см. выше). Кроме того, необходима трансформация основных административных процессов, их реинжиниринг, если говорить языком бизнеса. Пересмотру должны быть подвергнуты и такие организационные принципы региональных администраций, как система управления персоналом, а также отчетности и контроля. Внедрение управления, ориентированного на результат, как на уровне отдельных граждан, так и подразделений также позволит повысить эффективность регионального управления.
По всей видимости, в будущем основные возможности повышения эффективности электронного правительства связаны именно с управленческими, а не техническими решениями. Электронное правительство само по себе не может решить такие проблемы, как повышение эффективности государственного управления и снижение коррупции. Электронное правительство должно стать элементом более масштабных реформ, направленных на реформирование государственного управления, изменение философии государственного управления, повышение качества государственных услуг и ориентацию на клиента. Только в контексте таких преобразований возможна реализация всего положительного потенциала электронного правительства для государственного управления всех уровней - как федерального, так и регионального и местного.
