CC BY
29
<Шм>
те
£1С()$арюёа сЛяша ^Мато&ма
З^^юс/яемм шуткшемил &юсс11ШШ}йу сФедя^мщми! ё- 2,011. г.
В статье отмечается, что кризисные явления 2008-2009 гг. болезненно отразились на состоянии большинства региональных бюджетных систем. Имели место такие явления, как снижение собственной доходной базы, рост дефицита и резкое увеличение долговой нагрузки территориальных бюджетов. Особое внимание уделено анализу изменений доходной части консолидированных бюджетов. Определены факторы, повлиявшие на состояние бюджетной обеспеченности регионов, обоснованы предложения по повышению ее уровня.
Субъекты Российской Федерации, консолидированные бюджеты, доходы, расходы, дефицит бюджета, государственный долг, межбюджетные отношения.
2011 г. в консолидированные бюджеты субъектов РФ поступило 7,6 трлн руб. доходов, в том числе 5,8 трлн руб. налоговых и неналоговых (собственных) доходов, что на 17% выше, чем в предыдущем году. Вместе с тем как совокупные, так и собственные доходы в реальном выражении не достигли уровня 2008 г. (табл. 1).
Таблица 1
Основные параметры консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2008-2011 гг., млрд руб.
Показатели 2008 2009 2010 2011
млрд руб. в % к 2010 в % к 2008
Доходы 6196,4 5924,2 6537,0 7643,9 116,9 123,4
Реальные доходы* 6196,4 5445,0 5558,7 6179,4 111,2 99,7
Налоговые и неналоговые доходы 4912,4 4243,3 4979,9 5827,3 117,0 118,6
Реальные налоговые и неналоговые доходы* 4912,4 3900,0 4234,6 4710,8 111,2 95,9
Расходы 6250,8 6253,5 6636,9 7679,3 115,7 122,8
Реальные расходы* 6250,8 5747,7 5643,6 6208,0 110,0 99,3
* В ценах 2008 г.
Источники: данные Казначейства России [1]; Росстата [2]; расчеты ИСЭРТ РАН.
Основным фактором, обеспечившим рост бюджетных доходов, стала благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура: мировая цена на нефть почти на 50% превысила прогнозные показатели, принятые при формировании федерального бюджета на 2011-2013 гг. (Федеральный бюджет на 2011 г. был сформирован исходя из цены на нефть марки «Юралс» 75 дол. за баррель, фактическая цена по итогам 2011 г. составила 109,6 дол. за баррель). Средние цены на внешних рынках металлопроката увеличились на 16,5%. Повышение доходов территориальных бюджетов вызвано также общим ростом российской экономики. Индекс физического объема ВВП составил 4,3% вместо прогнозных 3,4%. Производство товаров и услуг по базовым видам экономической деятельности увеличилось по сравнению с аналогичным показателем 2010 г. на 5,5%, инвестиции в основной капитал - на 8,3% [3].
Структура доходной части бюджетов субъектов РФ не претерпела существенных изменений (табл. 2).
Таблица 2
Структура доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2008-2011 гг.
Доходы 2008 2009 2010 2011 2011 к 2010, %
млрд руб. % млрд руб. % млрд руб. % млрд руб. %
Доходы, всего 6196 100 5924 100 6537 100 7644 100 116,9
Налоговые доходы, всего 4384 70,8 3792 64,0 4520 69,1 5273 69,0 116,7
Регулирующие налоги, всего 3890 62,8 3222 54,4 3892 59,5 4595 60,1 118,1
налог на прибыль организаций 1752 28,3 1069 18,0 1520 23,2 1928 25,2 126,9
налог на доходы физических лиц 1666 26,9 1665 28,1 1790 27,4 1996 26,1 111,5
акцизы 189 3,1 246 4,1 328 5,0 372 4,9 113,6
налог на совокупный доход 161 2,6 152 2,6 179 2,7 215 2,8 120,3
Региональные налоги 493 8,0 570 9,6 628 9,6 678 8,9 107,9
Неналоговые доходы 529 8,5 452 7,6 483 7,4 554 7,3 114,7
Безвозмездные поступления 1203 19,4 1617 27,3 1511 23,1 1768 23,1 117,0
Источники: данные Казначейства России; расчеты ИСЭРТ РАН.
Как и в предыдущие годы, две трети доходов субфедеральных бюджетов формировались за счет федеральных и региональных налогов, прежде всего налога на прибыль и налога на доходы физических лиц. Самые высокие темпы роста (27%) фиксировались по налогу на прибыль, что обусловлено улучшением финансовых показателей хозяйствующих субъектов (по данным Росстата, прибыль крупных предприятий увеличилась с 7,4 трлн руб. в 2010 г. до 8,5 трлн руб. в 2011 г., а доля убыточных организаций снизилась с 29,9 до 28,1%). Однако, несмотря на двухлетнюю тенденцию положительных темпов роста платежей по налогу на прибыль, десяти регионам выйти на докризисные объемы не удалось (табл. 3).
Таблица 3
Динамика поступлений от налога на прибыль в бюджеты субъектов РФ в 2008-2011 гг.
Субъект 2008 2009 2010 2011
млрд руб. в % к 2007 млрд руб. в % к 2008 млрд руб. в % к 2009 млрд руб. в % к 2010 в % к 2008
Пермский край 36,0 198,9 17,2 47,8 25,3 147,1 34,0 134,4 94,4
Костромская область 2,6 152,9 1,5 57,7 2,1 140,0 2,4 114,3 92,3
г. Москва 614,1 96,6 337,5 55,0 441,9 130,9 566,9 128,3 92,3
Нижегородская область 28,4 137,8 16,9 59,4 24,4 144,4 25,5 104,5 89,8
Волгоградская область 19,8 159,3 13,0 65,8 17,6 135,4 16,4 93,2 82,8
Тульская область 10,2 154,5 5,6 54,9 6,4 114,3 8,2 128,1 80,4
Астраханская область 6,9 203,5 2,9 42,0 4,4 151,7 4,9 111,4 71,0
Челябинская область 30,4 102,2 4,9 16,2 19,1 389,8 20,8 108,9 68,4
Липецкая область 16,6 125,5 5,1 30,5 9,5 186,3 11,1 116,8 66,9
Вологодская область 21,8 139,7 4,8 22,0 10,8 225,0 12,0 111,1 55,0
Источники: данные Казначейства России; расчеты ИСЭРТ РАН.
Как следует из приведенных данных, наихудшую динамику имели регионы со специализацией на черной металлургии, в которых в 2009 г. отмечен сильнейший спад поступлений налога на прибыль. По итогам 2011 г, их объем был ниже, чем в 2008 г., на 45% в Вологодской области, более чем на 30% - в Челябинской и Липецкой областях. Данная ситуация обусловлена резким ухудшением финансовых показателей базовых налогоплательщиков в этих регионах - Череповецкого, Магнитогорского и Новолипецкого металлургических комбинатов.
Далеки от докризисных показатели поступлений в бюджет налога на прибыль и в других регионах, где черная металлургия тоже занимает весомую долю в структуре обрабатывающих производств (Тульская, Нижегородская области, Пермский край).
Кроме того, в Астраханской области, вследствие сокращения платежей газодобывающих предприятий, объем поступлений налога на прибыль оказался ниже уровня 2008 г. на 30%.
В столице РФ в 2009 г. произошло почти двукратное снижение анализируемого показателя, что не позволило восстановить его докризисный уровень.
Таким образом, динамика платежей по налогу на прибыль свидетельствует о дифференциации субъектов РФ по степени глубины кризиса и степени восстановления экономики.
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 □Реальныерасполагаемь^е^ж^едоходь!^населения |
Источники: данные Казначейства России; расчеты ИСЭРТ РАН.
Рис. 1. Динамика поступлений НДФЛ и реальных располагаемых денежных доходов населения
за 2005-2011 гг., % к предыдущему году
В 2011 г. доля налога на доходы физических лиц в доходной части территориальных бюджетов несколько уменьшилась, хотя номинальные поступления увеличились на 206 млрд руб. или на 11,5%. Вместе с тем замедление темпов роста реальных денежных доходов населения до 0,8-5% в 2008-2011 гг. против ежегодных 12% в 2005-2007 гг. оказало сдерживающее влияние на динамику подоходного налога (рис. 1).
Слабой остается фискальная функция региональных и местных налогов, поскольку они формируют менее 10% доходов территорий (в развитых странах - до 40%). Это обусловлено не только низкими размерами ставок, но и расширением практики предоставления налоговых льгот по региональным и местным налогам в соответствии с федеральным и региональным законодательством. Прямые потери территориальных бюджетов от предоставления льгот за 2008-2011 гг. составили 1,4 трлн руб., или 60% поступлений по региональным и местным платежам (табл. 4).
Таблица 4
Льготы по территориальным налогам в субъектах РФ за 2008-2011 гг., млрд руб.
Показатели 2008 2009 2010 2011 2008-2011
Предоставлено льгот, всего 321,4 348,4 367,8 379,4 1417,0
- по федеральному законодательству 153,4 181,9 199,8 198,2 733,3
- по региональному законодательству 168,0 166,5 168,0 181,2 683,7
Поступления территориальных налогов 493,4 569,7 628,2 678,0 2369,3
Доля льгот в объеме территориальных налогов, % 65,1 61,2 58,5 56,0 59,8
Источники: данные ФНС РФ [4]; Казначейства РФ; расчеты ИСЭРТ РАН.
В результате действия льгот российские регионы недополучили в 2011 г. 63% поступлений налога на имущество организаций, доля которого является самой весомой в структуре территориальных налогов. В списке субъектов с особенно высоким уровнем льготного налогообложения значится и Вологодская область, характеризующаяся максимальными в СЗФО объемами преференций по налогу на имущество организаций, причем 40% из них предоставляется согласно региональному законодательству (табл. 5).
Таблица 5
Льготы по налогу на имущество организаций в субъектах РФ в 2010-2011 гг., млн руб.
Субъект Налоговые льготы В % к исчисленной сумме налога
Всего Федеральные Региональные
2010 2011 2010 2011 2010 2011 2010 2011
Российская Федерация* 305,3 305,0 183,0 173,8 122,3 130,5 70,3 63,0
5 субъектов с максимальным объемом предоставления льгот
Еврейская АО 810,9 857,3 721,3 735,5 89,6 121,8 408,5 411,6
Республика Калмыкия 708,5 647,4 448,3 433,4 260,2 213,9 425,4 272,7
Республика Бурятия 2489,3 2643,3 1969,7 1984,3 519,6 659,0 244,6 234,1
Республика Мордовия 1691,0 2057,5 634,8 629,0 1056,2 1428,5 196,8 223,0
Вологодская область 5823,1 5820,6 3410,9 3462,7 2412,2 2357,9 191,4 177,9
5 субъектов с минимальным объемом предоставления льгот
Челябинская область 1671,9 1748,3 1556,1 1629,6 115,8 118,7 17,0 15,5
Субъект Налоговые льготы В % к исчисленной сумме налога
Всего Федеральные Региональные
2010 2011 2010 2011 2010 2011 2010 2011
Московская область 5221,4 6319,0 5157,2 5581,4 64,3 737,6 16,2 18,4
Чукотский АО 153,5 164,0 36,4 46,8 117,1 117,2 19,8 20,7
Кемеровская область 1634,1 1790,0 1210,6 1268,8 423,5 521,2 22,5 22,7
Пензенская область 568,0 553,5 568,0 552,0 0 1,5 26,0 24,6
* Налоговые льготы, в млрд руб.
Источники: данные ФНС РФ; Казначейства РФ; расчеты ИСЭРТ РАН.
В то же время некоторые регионы решают задачи повышения эффективности и нейтральности налоговой системы путем пересмотра налоговых льгот: например, в таких крупнейших промышленных центрах, как Челябинская, Московская и Кемеровская области, уровень льготирования плательщиков налога на имущество организаций составляет 15-23%. При этом подавляющая часть льгот предоставляется по федеральному, а не региональному законодательству.
Отраслевая структура налоговых поступлений в консолидированные бюджеты подтверждает, что в посткризисный период качественной трансформации региональной экономики не произошло (табл. 6).
Таблица 6
Структура налоговых поступлений в бюджеты субъектов РФ по видам экономической деятельности в 2008-2011 гг., %
Вид экономической деятельности 2008 2009 2010 2011
млрд руб. % млрд руб. % млрд руб. % млрд руб. %
Добыча полезных ископаемых 380,9 8,7 306,8 8,1 407,8 9,0 546,5 10,4
Обрабатывающие производства 989,8 22,6 781,4 20,6 1054,7 23,3 1315,5 24,9
производство пищевых продуктов 174,5 4,0 172,6 4,6 240,9 5,3 258,9 4,9
металлургическое производство 133,9 3,1 62,2 1,6 132,5 2,9 124,5 2,4
Строительство 210,3 4,8 190,1 5,0 206,5 4,6 238,6 4,5
Торговля 526,8 12,0 442,3 11,1 555,7 12,3 647,2 12,3
Транспорт и связь 348,3 7,9 360,4 9,5 421,4 9,3 466,7 8,9
Операции с недвижимостью 623,7 14,2 491,1 13,0 611,2 13,5 765,7 14,5
Прочие 995,5 22,7 1219,5 32,2 1262,7 27,9 1292,8 24,5
Итого 4383,7 100,0 3791,6 100,0 4520,0 100,0 5273,0 10,0
Источники: данные ФНС России; расчеты ИСЭРТ РАН.
Уровень участия обрабатывающих производств в формировании территориальных бюджетов остается практически одинаковым, что создает для них дополнительную напряженность в условиях сохранения рисков изменения внешнеэкономической конъюнктуры.
Что касается поступлений неналоговых доходов в субфедеральные бюджеты, то в 20082011 гг. их увеличение не было заметным: оно составило менее 5%, что свидетельствует о низком уровне управления государственной и муниципальной собственностью.
Как известно, от объема поступлений налоговых и неналоговых доходов зависит самообеспеченность территориальных бюджетов. Отличительной чертой бюджетного процесса в 2011 г. стало превышение консолидированными бюджетами всех федеральных округов докризисного уровня собственных доходов (табл. 7).
Таблица 7
Динамика собственных доходов консолидированных бюджетов федеральных округов РФ
в 2008-2011 гг.
Федеральный округ 2008 2009 2010 2011
млрд руб. в % к 2007 млрд руб. в % к 2008 млрд руб. е % к 2009 млрд руб. в % к 2010
Уральский 644 125,5 517 80,3 598 115,7 729 122,0
Центральный 1907 113,8 1580 82,9 1825 115,5 2163 118,5
Дальневосточный 225 124,0 239 106,1 276 115,4 321 116,3
Приволжский 724 128,6 621 85,8 718 115,6 834 116,2
Сибирский 499 119,2 449 90,0 571 127,1 654 114,5
Северо-Западный 572 121,2 500 87,4 593 118,7 676 114,0
Федеральный округ 2008 2009 2010 2011
млрд руб. в % к 2007 млрд руб. в % к 2008 млрд руб. в % к 2009 млрд руб. в % к 2010
Южный 266 128,4 267 96,9 301 117,0 340 113,0
Северо-Кавказский 77 138,7 81 105,0 97,8 120,9 107 109,4
РФ 4912 120,3 4243 86,4 4980 117,4 5827 117,0
Источники: данные Казначейства России; расчеты ИСЭРТ РАН.
По итогам 2011 г. только два субъекта РФ - Вологодская и Тюменская области не преодолели кризисный спад собственных доходов. В Тюменской области это обусловлено окончательной централизацией в федеральном бюджете платежей по налогу на добычу полезных ископаемых, формировавших до 2010 г. более 33% собственных доходов консолидированного бюджета региона.
Вологодская область, занимавшая в 2008 г. 4-е место в списке самых обеспеченных регионов, в 2009-2011 гг. оказалась в числе лидеров по снижению объемов поступлений собственных доходов (табл. 8).
Таблица 8
Динамика собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2008-2011 гг.
Субъект 2008 2009 2010 2011 2011 к 2008, %
млрд руб. %* млрд руб. %* млрд руб. %* млрд руб. %*
Ямало-Ненецкий АО 83 94,5 80 90,8 99 93,8 118,3 87,2 142,5
Республика Коми 38 91,1 35 81,7 41 87,2 48,3 87,3 127,1
Московская область 269 91,6 259 85,3 297 92,1 333,4 93,3 123,9
Свердловская область 138 90,5 109 82,8 137 91,4 162,0 92,6 117,4
Самарская область 97 91,0 81 85,0 95 84,9 113,4 91,2 116,9
Ханты-Мансийский АО 167 93,2 138 92,1 155 94,2 187,7 93,1 112,4
г. Москва 1250 98,4 964 97,4 1086 98,3 1321 90,7 105,7
Тюменская область 154 95,9 118 95,3 105 73,7 147,9 81,7 96,0
Вологодская область 46 93,7 28 77,1 36 88,0 40,2 86,9 87,7
Российская Федерация 4912 81,7 4243 75,3 49802 80,9 5827 79,8 118,6
* Доля в совокупных доходах бюджета за исключением субвенций. Источники: данные Казначейства России; расчеты ИСЭРТ РАН.
Ключевым фактором снижения налоговых и неналоговых доходов в Вологодской области, как уже было сказано, стал резкий спад платежей по налогу на прибыль, поступающих от базового налогоплательщика - Череповецкого металлургического комбината.
Приведем данные об основных налогоформирующих экономических показателях и о динамике налога на прибыль Вологодской области в сравнении с Липецкой областью, наполняемость бюджета которой также зависит от одного крупного налогоплательщика - Новолипецкого металлургического комбината (табл. 9).
Таблица 9
Основные экономические показатели и динамика налога на прибыль в Вологодской и Липецкой областях в 2008-2011 гг.
Показатели Вологодская область Липецкая область
2008 2009 2010 2011 2008 2009 2010 2011
Промышленное производство, % к предыдущему году 95,3 90,5 111,1 104,7 100,1 85,0 110,7 102,9
Прибыль прибыльных организаций, млрд руб. 99,5 37,7 43,8 41,9 104,9 39,0 51,5 57,8
В % к 2008 г. 100,0 37,9 44,0 42,1 100,0 37,2 49,1 55,1
Собственные доходы бюджета, млрд руб. 45,8 27,9 35,9 40,2 33,5 26,1 30,5 34,2
В % к 2008 г. 100,0 60,9 78,4 87,8 100,0 77,9 91,0 102,1
Налог на прибыль, млрд руб. 21,8 4,8 10,8 12,0 16,6 5,1 9,5 11,1
Доля в собственных доходах бюджета, % 43,0 12,0 23,3 23,7 49,6 19,4 31,0 32,5
В % к 2008 г. 100,0 22,0 49,3 55,0 100,0 30,5 57,0 67,0
Налог на прибыль металлургического производства 11,1 0,6 4,4 4,3 12,1 1,3 4,5 5,6
В % к 2008 г. 100,0 5,4 39,6 38,7 100,0 10,7 37,2 46,3
Источники: данные Россгата; данные Казначейства РФ; данные ФНС РФ; расчеты ИСЭРТ РАН.
В 2009 г. объем платежей по налогу на прибыль металлургического производства Вологодской области сократился в 19 раз. Такой сильный обвал не позволил в последующие два года восстановить и 40% докризисных объемов поступлений, а в 2011 г. их динамика вновь приняла понижающий тренд.
В Липецкой области падение объемов поступлений данного платежа было таким же глубоким, однако в 2010-2011 гг., в отличие от ситуации в Вологодской области, они увеличились, что дало возможность сократить отставание от докризисного уровня.
Отрицательное влияние на мобилизацию налога на прибыль в Вологодской области в 2011 г. оказало уменьшение по сравнению с 2010 г. на 2 млрд руб. прибыли хозяйствующих субъектов. В Липецкой же области при более низких, чем в Вологодской, темпах роста промышленного производства прибыль организаций увеличилась более чем на 6 млрд руб.
Таким образом, затяжной характер последствий мирового кризиса стал для бюджета Вологодской области более ощутимым, что не позволило ей, в отличие от Липецкой области, выйти на докризисный уровень собственных доходов.
Вместе с тем, как показали результаты исследований ИСЭРТ РАН, снижение уровня налоговых поступлений в бюджет Вологодской области, прежде всего от Череповецкого металлургического комбината, являющегося головным предприятием вертикально интегрированного холдинга ОАО «Северсталь», явилось следствием не только неблагополучной внешнеэкономической конъюнктуры, но и максимизации интересов собственников этого предприятия [5].
Динамика доходов бюджетов регионов зависит и от роста собственных доходов, и от объема поступлений финансовой помощи из федерального бюджета в виде трансфертов.
Для федеративного устройства России вот уже 10 лет характерна значительная численность дотационных регионов на фоне узкого круга субъектов-доноров. При этом увеличение объемов федеральных трансфертов не способствовало снижению количества субъектов РФ, находящихся в зоне дотационности. Наоборот, оно выросло с 65 в 2003-2007 гг. до 70-72 в 2008-2011 гг. (рис. 2). В этих субъектах, охватывающих почти 90% территории, проживает более двух третей населения страны.
Источники: данные Казначейства России; расчеты ИСЭРТ РАН.
Рис. 2. Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ и количество дотационных регионов в 2003-2011 гг.
Сразу оговоримся, что принятое нами деление регионов на «доноров» и «реципиентов» весьма условно, поскольку оно основано на получении или неполучении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Если же в качестве критерия выбрать баланс финансовых потоков между регионом и федеральным бюджетом, то окажется, что, по сути, только 7 субъектов РФ в 2011 г. являлись «донорами». Эти субъекты передали в федеральный бюджет 5786% собранных на их территории налоговых платежей, получая далеко не равноценный объем безвозмездной финансовой помощи из федерального бюджета (табл. 10).
Таблица 10
Регионы-«доноры» Российской Федерации в 2011 г.
Регион Доля межбюджетных трансфертов в доходах бюджета4, % Доля доходов, перечисленных с территории региона в федеральный бюджет, %
Ханты-Мансийский АО 1,7 85,8
Ненецкий АО 12,7 75,2
Ямало-Ненецкий АО 1,7 71,5
Оренбургская область 13,7 66,1
Удмуртская Республика 23,2 64,6
Республика Коми 10,6 57,8
Республика Татарстан 25,5 56,7
* Без учета субвенций на финансирование полномочий Российской Федерации. Источники: данные Казначейства России; ФНС; расчеты ИСЭРТ РАН.
Предпринимаемые российскими властями меры по стимулированию развития территорий через федеральные целевые программы (ФЦП), особые экономические зоны (ОЭЗ) пока также не приносят ощутимого эффекта. Так, дотационными являются регионы, имеющие ОЭЗ и пользующиеся особой государственной поддержкой, осуществляемой с помощью механизма инвестиционных субсидий, включающего субсидии на реализацию ФЦП и на капиталовложения. К числу таких регионов относятся: Калининградская область, в которой один из самых высоких уровней субсидий на душу населения (в 2011 г. - 12430 руб. при среднем показателе по стране 1181 руб.), Томская (4200 руб.) и Магаданская (3982 руб.) области.
В целом можно отметить, что балансирующая функция трансфертов заметно дифференцирована. Различия между субъектами, получающими максимальный и минимальный объемы инвестиционных субсидий, достигают сотни раз (табл. 11).
Таблица 11
Инвестиционные субсидии из федерального бюджета субъектам РФ в 2008-2011 гг.,
руб. на душу населения
Субъект 2008 2009 2010 2011
Субсидии, РУб. Дотации, %* Субсидии, руб. Дотации, %* Субсидии, руб. Дотации, %* Субсидии, руб. Дотации, %*
Российская Федерация 1143 5,5 1338 6,7 862 6,5 1181 5,5
Юс убъектов с минимальным объемом субсидий
Ханты-Мансийский АО 241 0 72 0 58 0 58 0
Кемеровская область 446 1,2 303 1,3 36 1,1 64 0
Пермский край 185 2,0 339 0 235 0 112 0
Республика Башкортостан 311 2,1 297 2,0 99 3,0 115 3,6
Челябинская область 203 0,6 140 1,1 13 4,0 126 3,7
Нижегородская область 730 2,4 751 2,4 65 1,9 160 1,2
Республика Коми 375 0,7 129 1,1 196 2,4 195 2,7
Свердловская область 354 0 502 0 102 0 205 0,2
Вологодская область 419 0 210 0 32 0 258 1,6
Ленинградская область 1058 0 372 0 100 0 271 0
10 с) /бъектов с максимальным объемом субсидий
Чукотский АО 5339 11,2 3971 8,1 1647 12,7 13982 2,4
Калининградская область 6470 3,0 7450 2,4 4447 2,0 12430 1,1
Чеченская Республика 23028 19,5 13466 20,8 11074 21,8 10970 17,6
Камчатский край 9278 28,1 12446 28,5 5181 51,2 9590 54,8
Республика Ингушетия 2457 43,2 1980 54,0 5215 47,7 6980 43,1
Приморский край 2573 11,7 10222 9,3 9340 10,6 6800 10,6
Республика Мордовия 2377 14,1 2246 11,2 2426 10,5 5627 10,8
Томская область 1544 3,6 992 4,0 503 6,0 4200 6,3
Магаданская область 5390 35,9 2834 43,2 2832 42,0 3982 34,8
Республика Бурятия 3601 31,4 2908 33,9 2348 32,9 3947 25,5
* Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в % к доходам бюджета за вычетом субвенций. Источники: данные Казначейства РФ; Росстата; расчеты ИСЭРТ РАН.
Судя по данным таблицы, трансфертная политика в сфере субсидирования ФЦП и капитального строительства носит явно концентрический характер, поскольку основные размеры субсидий получают регионы Дальневосточного и Северо-Кавказского федеральных округов. Субъекты же, являющиеся донорами федерального бюджета, и другие наиболее развитые регионы с
2007 2008 ____ 2009 ______201^ 2011
[ КПД Млрд. руб. ♦ Темп роста, % |
* Без расходов на обслуживание государственного долга, на международные отношения, фундаментальные и прикладные научные исследования, резервные фонды. Источники: данные Казначейства РФ; расчеты ИСЭРТ РАН.
Рис. 4. Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ по разделу «Общегосударственные вопросы»* в 2007-2011 гг.
Увеличение расходов на управление наблюдалось почти во всех субъектах РФ. Выпадающих из этого тренда регионов всего четыре (табл. 13). Самыми быстрыми темпами (более 40%) росли затраты на управление в субъектах Приволжского федерального округа -Республике Башкортостан и Самарской области.
Таблица 13
Динамика расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на управление в 2008-2011 гг., млн руб.
Субъект 2008 2009 В % к 2008 2010 В % к 2009 2011 В % к 2010
Российская Федерация 408157 392456 96,2 410170 104,5 468793 114,3
Регионы, сократившие расходы на управление
Кабардино-Балкарская Республика 2023,8 2751,6 136,0 2297,1 83,5 1633,8 71,1
Ямало-Ненецкий АО 11509,4 8397,7 73,0 8653,9 103,0 7637,2 88,3
Тюменская область 6530,0 5371,9 82,3 8343,5 155,3 7833,8 93,9
Псковская область 1211,5 1240,5 102,4 1565,4 126,2 1560,2 99,7
Регионы, увеличившие расходы на управление более чем на 20%
Республика Башкортостан 7528,4 5879,0 78,1 6702,2 114,0 9563,6 142,7
Самарская область 9793,1 11432,8 116,7 10297,4 90,1 14539,1 141,2
Свердловская область 13034,2 9474,2 72,7 8952,9 94,5 11242,4 125,6
Ярославская область 3275,0 3439,0 105,0 3698,0 107,5 4614,6 124,8
Республика Татарстан 7458,0 6891,0 92,4 7687,5 111,6 9282,0 120,7
Источники: данные Казначейства России; расчеты ИСЭРТ РАН.
В 2011 г. произошли изменения в динамике расходов на социальную политику. В течение 2007-2010 гг. темпы прироста этих расходов были высокими как за счет федеральных трансфертов, так и концентрации финансовых ресурсов регионов с высоким уровнем собственных доходов на задачах социальной поддержки населения (рис. 5).
2007 _____ЛЮ9...............2010______ 2011
| СЗ Млрд. руб. —Ф— Темп прироста, % |
* Расходы за 2011 г. без учета межбюджетных трансфертов. Источники: данные Казначейства России; расчеты ИСЭРТ РАН.
Рис. 5. Расходы* консолидированных бюджетов субъектов РФ на социальную политику в 2007-2011 гг.
о
(ииеми!
0
1 1 < '
В 2011 г. прирост расходов на социальную политику составил всего 2%, однако в 55% субъектов РФ доля финансирования, используемого на социальные выплаты, выше среднего показателя по стране (15,3%). Из регионов Северо-Запада РФ в этом списке фигурируют Республика Карелия (20%), Вологодская и Псковская области (19,1%).
Вместе с тем структурный сдвиг территориальных бюджетов в сторону социальных затрат характерен не для всех регионов. Белгородская, Тюменская, Магаданская области, Республика Татарстан направляли на финансирование мероприятий по социальной политике не более 9% расходной части своих бюджетов. Низким уровнем социальных затрат характеризовались нефтегазодобывающие автономные округа, Краснодарский край и г. Санкт-Петербург - по 11%. Это обусловлено преимущественно разными приоритетами региональных властей. Например, в бюджете г. Санкт-Петербурга ведущими статьями расходов являются экономическая инфраструктура, образование и здравоохранение. Более половины расходной части консолидированного бюджета Тюменской области используется на поддержку отраслей национальной экономики и жилищно-коммунального хозяйства. В Белгородской области основная часть бюджетного финансирования направлена на развитие сельского и дорожного хозяйства.
Особенностью функционирования территориальных бюджетных систем в 2011 г. стало существенное снижение дефицита. По сравнению с предыдущим годом дефицит бюджета сократился почти в 3 раза (рис. 6).
400 300 200 100 ^ 0
329,3
54,5
100
1
35,4
2008
2009
2010
2011
Источник: данные Казначейства России.
Рис. 6. Динамика дефицита консолидированных бюджетов субъектов РФ
в 2008-2011 гг., млрд руб.
Количество дефицитных региональных бюджетов уменьшилось до 57 в 2011 г. против 63 в 2009-2010 гг. При этом в восьми субъектах (в 2010 г. - в 14) дефицит превысил бюджетные ограничения, установленные в размере 15% объема собственных доходов. В основном это слаборазвитые регионы Дальнего Востока и северокавказские республики. Из субъектов, характеризовавшихся до 2009 г. повышенной бюджетной самообеспеченностью, только в Вологодской области сохранился высокий уровень дефицита, обусловленный кризисным спадом региональной экономики (табл. 14).
Таблица 14
Дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2008-2011 гг.
Субъект 2008 2009 2010 2011
млрд руб. %* млрд руб. %* млрд руб. %* млрд руб. %*
Республика Мордовия 1,7 12,1 0 0 7,5 54,6 7,8 49,4
Еврейская АО -0,1 2,9 0 0 0 0 0,9 20,1
Смоленская область 1,4 8,3 1,6 9,7 3,4 16,8 4,6 19,8
Республика Дагестан 0 0 3,2 23,2 1,7 10,0 3,7 19,7
Вологодская область 0 0 6,5 23,2 6,9 19,1 7,7 19,1
Чеченская Республика -0,2 3,3 8,8 144,2 0,9 10,2 1,9 18,1
Сахалинская область 0 0 0 0 9,1 22,1 8,4 18,0
Республика Северная Осетия 0 0 2,5 44,7 2,0 28,1 1,4 16,7
Российская Федерация 54,5 1,1 329 7,8 100 2,0 35,4 0,6
* Удельный вес в объеме налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Источники: данные Казначейства России; расчеты ИСЭРТ РАН.
Поиск источников финансирования резко возросшего в 2009 г. дефицита региональных
бюджетов вызвал необходимость заимствований, что привело к росту государственного долга субъектов РФ в 2,3 раза по сравнению с уровнем докризисного периода. Четверть собственных доходов консолидированных бюджетов регионы вынуждены были направлять на погашение долговых обязательств (рис. 7).
я ш Млрд. руб. ♦ В % к собственным доходам
Рис. 7. Динамика государственного и муниципального долга субъектов РФ за 2007-2011 гг.
Региональные контрасты долговой нагрузки велики. Наиболее проблемными по итогам 2011 г. стали 10 субъектов РФ (табл. 15).
В критическом положении находится Республика Мордовия, в которой размер государственного долга на 34% превышает собственные доходы. Тяжелые долговые проблемы сохраняются в Костромской области, республиках Татарстан и Северная Осетия - эти регионы должны направить почти 90% собственных доходов на погашение долговых обязательств. В высокой зоне риска с точки зрения отношения долга к собственным доходам находятся Астраханская, Калининградская и Вологодская области (67-73%).
Таблица 15
Субъекты РФ с максимальным уровнем государственного долга
Субъект 2008 2009 2010 2011
млрд руб. %* млрд руб. %* млрд руб. %* млрд руб. %*
Республика Мордовия 4,0 28,9 6,7 54,9 13,2 96,7 21,0 133,8
Костромская область 3,4 27,0 8,7 78,2 11,0 84,2 12,4 87,2
Республика Северная Осетия 3,0 54,2 4,3 76,3 5,7 80,5 7,1 86,3
Республика Татарстан 22,5 19,7 48,7 53,2 78,5 70,5 112,5 85,3
Астраханская область 7,2 35,6 11,5 63,8 14,9 70,2 17,3 73,2
Калининградская область 7,5 30,7 12,0 54,8 17,9 67,5 21,6 73,0
Вологодская область 1,7 3,8 11,0 39,4 19,0 52,8 26,9 67,0
Смоленская область 1,8 10,7 5,1 30,7 9,0 44,6 14,8 64,0
Саратовская область 10,1 22,6 18,3 43,7 26,4 55,3 34,5 62,7
Республика Алтай 1,0 34,5 1,7 60,0 1,6 38,8 2,4 61,1
* Удельный вес в объеме налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Источники: данные Минфина РФ; расчеты ИСЭРТ РАН.
Природа предельного размера государственного долга в субъектах различна. Так, например, в Калининградской области и Татарстане заимствования привлекались в большей степени на развитие инфраструктуры, в остальных регионах - исключительно на устранение дисбаланса бюджетных систем.
Согласно данным Министерства финансов РФ, за январь-июль 2012 г. государственный долг субъектов РФ сократился всего на 68 млрд руб. или на 5% по сравнению с его объемом на начало года [6], что свидетельствует о неспособности большинства регионов направить часть полученных собственных доходных источников на расчеты по заимствованиям. В условиях сокращения финансовой помощи из федерального бюджета субъекты РФ вынуждены использовать бюджетные ресурсы на выполнение расходных обязательств. Предусмотренные в федеральном бюджете на 2012 г. дотации на сбалансированность территориальных бюджетов сокращены в два раза и не могут оказать существенную помощь в решении долговых проблем регионов [7].
Подводя итоги, можно выделить следующие основные тенденции, определившие исполнение субнациональных бюджетов в 2011 г.:
- общее улучшение ситуации с наполняемостью бюджетов, рост налоговых доходов, значительное сокращение бюджетного дефицита;
- низкий уровень реальных собственных доходов, обусловленный их медленным восстановлением в экономически развитых регионах металлургической, машиностроительной и нефтегазодобывающей специализации, ограничивающий возможности недолгового финансирования;
- сохранение ресурсной зависимости бюджетной системы, создающей основные риски для ее стабилизации;
- наличие дисбаланса двух третей региональных бюджетов, что вызывает потребность в дополнительных заимствованиях, обостряет проблемы государственного долга и его обслуживания.
Безусловно, перечисленные тенденции найдут свое продолжение в ближайшем бюджетном цикле. Формирование субнациональных бюджетов на 2013-2015 гг. будет по-прежнему происходить в изменившихся условиях функционирования бюджетной системы страны и дефицита федерального бюджета. Поэтому необходима работа по четкой направленности бюджетных расходов и определению объемов финансирования, требуемых для достижения конкретных целей социально-экономической политики [8].
Первоочередные усилия регионов должны быть сконцентрированы на следующих основных направлениях:
- повышение уровня собираемости налогов, что позволит увеличить наполняемость доходной части территориальных консолидированных бюджетов на 223 млрд руб. или на 8,0% (по данным УФНС РФ, возможная к взысканию задолженность по платежам в субфедеральные бюджеты на 01.07.2012 г. составила 354,5 млрд руб., или 9% объема налоговых доходов);
- пересмотр региональной стимулирующей налоговой политики (отмена льгот только по имущественному налогу увеличит его сборы более чем на 100 млрд руб. или на 20%);
- оптимизация неэффективных расходов (по данным Минрегионразвития РФ, за 2008— 2010 гг. расходы субфедеральных бюджетов на содержание излишнего контингента и сети бюджетных учреждений, преимущественно в сферах образования и здравоохранения, составили 1,1 млрд руб., или 6% в общих расходах [9]);
- сокращение управленческих расходов, превышающих финансирование таких важных отраслей, как агропромышленный комплекс, экология, культура и др.;
- повышение уровня кассового исполнения территориальных бюджетов, улучшение платежной дисциплины; неритмичность финансирования приводит к ежегодному неисполнению расходной части субфедеральных бюджетов (по расчетам ИСЭРТ РАН, за 2008-2011 гг. не освоено 2,3 трлн руб., или 8% ассигнований, выделенных бюджетам субъектов РФ).
В то же время реализация комплекса мер по повышению бюджетной обеспеченности регионов невозможна при действующей базе бюджетного законодательства. На федеральном уровне требуется внесение изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы и подзаконные нормативные акты, предусматривающих следующее.
Во-первых, усиление автономии в налоговой политике. Ключевой предпосылкой этого является децентрализация полномочий между уровнями публичной власти, подкрепленная соответствующим изменением структуры налоговой системы в сторону увеличения доли субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете РФ. В экономической теории общепризнано, что территориям в наибольшей степени подходят налоги с немобильной или формируемой на месте налоговой базой, что позволяет избежать проблем в управлении этими налогами, в том числе негативных внешних эффектов. Возможно, полезно было бы вернуться к практике налога с продаж, являвшегося стабильным источником доходов для субнациональных бюджетов в 1998-2003 гг., или перейти к паритетному распределению налога на добавленную стоимость, как это происходит во многих развитых странах.
Во-вторых, расширение полномочий субъектов РФ по администрированию региональных и местных налогов, в частности, за счет снятия ограничений по установлению ставок и определению налоговых баз.
В-третьих, отмена федеральных льгот по территориальным налогам, что повысит наполняемость бюджетов субъектов РФ ежегодно на 200 млрд руб.
В-четвертых, пересмотр механизма субвенционального финансирования, предусматривающего замену делегирования федеральных полномочий субъектам РФ закреплением их на постоянной основе с передачей необходимого объема доходов.
В-пятых, оптимизация системы софинансирования расходов территориальных бюджетов. Результаты исследований ИСЭРТ РАН показали, что несвоевременное распределение и перечисление на региональный уровень большого количества субсидий делает межбюджетные отношения слабоуправляемыми. Уже стало нормой формирование региональных бюджетов без распределения подавляющей части субсидий из федерального бюджета. Так, из 2775 млн руб. субсидий, фактически перечисленных в бюджет Вологодской области в 2011 г., на момент утверждения регионального бюджета на 2011 г. было распределено всего 562 млн руб., или 20%. Это нарушает ритмичность бюджетного процесса и приводит к неполному использованию выделенного софинансирования. В целом по причине несвоевременного перечисления субъекты РФ в 2011 г. не смогли освоить 27 млрд руб., или 5,3% субсидий, и в соответствии с федеральным законодательством вынуждены были возвратить их в федеральный бюджет.
На наш взгляд, в условиях сильной территориальной дифференциации в обеспеченности ключевыми общественными услугами расширение масштабов федеральной поддержки субъектов необходимо рассматривать как обоснованный элемент региональной политики. Ссылки на дефицитность федерального бюджета не могут оправдать ежегодного сокращения трансфертов регионам, тем более что их объем, составляющий 10-12% (для сравнения: в странах ОЭСР - 30-40%), не играет большой роли в решении проблемы стабилизации государственной казны. Представляется, что дополнительные источники для поддержки регионов могут быть получены в результате перераспределения средств от приватизации федерального имущества, от нефтегазовых доходов, снижения ставок возмещения НДС крупнейшим экспортерам, введения прогрессивного налогообложения доходов и использования других резервов.
Литература
[1] Официальный сайт Федерального казначейства. - Режим доступа: http://www.roskazna.iu/reports/mb.html
[2] Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс].
- Режим доступа: http://www.gks.ru/
[3] Российская экономика в 2011 г. Тенденции и перспективы / кол. авторов Института Гайдара. - М.: Институт Гайдара, 2012.
[4] Официальный сайт Федеральной налоговой службы России [Электронный ресурс].
- Режим дхтупа: http://Www.nalog.ru/
[5] Поварова А.И. Влияние интересов собственников металлургических корпораций на результаты деятельности головного предприятия / А.И. Поварова II Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2011. - №5 (17). -С. 3'6.
[6] Официальный сайт Министерства финансов РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: 1пйр;/Лмш1,minfin.ru/rn/
[7] О федеральном бюджете на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов: Федеральный закон от 13.12.2010 №357-Ф3 II Официальный сайт Министерства финансов РФ [Электронный ресурс].
- Режим доступа: http://www1.minfin.ru/ru/budget/federaLbudget/
[8] О бюджетной политике в 2013 - 2015 гг. [Электронный ресурс]: Бюджетное послание Президента РФ II Справочно-поисковая система «Консультант Плюс».
[9] Официальный сайт Министерства регионального развития [Электронный ресурс].
- Режим доступа: http://www.minregion.rn/
