CC BY
23
гласно решениям Токийского раунда ГАТТ) на 30% таможенных тарифов на металлургическую продукцию. Поэтому при вступлении в ВТО России нельзя необдуманно соглашаться на все требования стран-участниц, а необходимо добиваться наиболее выгодных для себя условий с установлением максимально возможного переходного периода для укрепления национальной экономики и усиления конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей. Создав условия, способствующие вступлению во Всемирную торговую организацию, основанную на максимальном соблюдении балансов интересов России и стран - членов ВТО, а также обеспечив эффективное участие в действующих и формирующихся международных региональных и многосторонних торгово-экономических организациях, защищая внутренний рынок, опираясь на общепринятые международные нормы и правила и используя все предусмотренные российским законодательством инструменты, только тогда можно стать полноправным участником международных экономических отношений и всесторонне обеспечить свою экономическую безопасность.
ЛИТЕРАТУРА
1. Указ Президента РФ 17 декабря 1997г. №1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации».
2. Информационный портал Всемирной торговой организации - www.wto.org. Table A4. Merchandise trade by selected groups of countries, 1995-2005.
3. Информационный портал Федеральной службы статистики России - www.gks.ru.
4. Информационный портал Министерства экономического развития и торговли РФ -www. ec onomy. gov. ru
5. Народно-хозяйственные последствия присоединения России к ВТО. Совместный Доклад РАН и Национального инвестиционного совета. М., 2002. С. 9.
6. КушниренкоА.К Вступление России в ВТО: через тернии к звездам // Главная книга. 2006. №5.
7. Мировая экономика и между народные экономические отношения: В 2 ч. / Под. ред. Р.И Хасбулатова. М.: Гардарики, 2006. 4.1. С. 395-396.
Н.В. СЕРГИЕНКО, преподаватель кафедры экономики и финансов ТИУиЭ
РЕФОРМА ЖКХ КАК СПОСОБ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫХ ОБЩЕСТВЕННЫМ СЕКТОРОМ ЭКОНОМИКИ
Общая социализация экономических и политических процессов позволила сформировать в экономике новый сектор - общественный, который представляет собой совокупность институциональных единиц, функционально объединенных целями удовлетворения общественных потребностей и базирующихся на государственном регулировании, а также институтов - норм, определяющих правила осуществления хозяйственной деятельности в экономике с целью обеспечения общественной стабильности и соблюдения общественных интересов. Институциональная структура общественного сектора экономики представлена как совокупность некоммерческих организаций, общественных объединений, органов государственного управления и местного самоуправления (рис. 1).
Общим критерием, объединяющим институциональные единицы общественного сектора экономики, является то, что данные институты функционируют для реализации общенациональных и социальных интересов общества и для производства социальных благ. Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) -одно из направлений, финансируемых государством из бюджета, цель которого - повышение уровня жизни населения и предоставление гражданам качественных жилищных услуг. ЖКХ - это структурный элемент государственного сектора, являющийся ба-
зовой составляющей общественного сектора экономики. Государство выступает гарантом в защите интересов общества, применяя силу принуждения, институтом, производящим общественные блага и организующим перераспределительные процессы в обществе с целью достижения социальной справедливости. В этой связи анализ реформы ЖКХ и политики оплаты жилья и коммунальных услуг населением вызывает особый интерес. Обусловлено это тем, что в рамках реформ, проводимых в РФ, реализуется политика социализации всех процессов жизнедеятельности общества. Роль общественного сектора экономики заключается в предоставлении потребителям особого рода благ и услуг, непроизводимых в частном секторе, в осуществлении перераспределения доходов и социальной защите населения. Таким образом, актуальным является рассмотрение реформы ЖКХ как способа повышения качества предостав-ляемых социальных услуг, производимых общественным сектором экономики.
Жилищно-коммунальная реформы ставит перед собой следующие задачи [5]:
- повышение качества и надежности жилищно-коммунальных услуг за счет развития экономических отношений в отрасли;
- открытие рынка услуг ЖКХ для частного бизнеса;
- эффективное регулирование естественных монополий;
- стимулирование ресурсосбережения;
- развитие инициативы собственников жилья.
Современное критическое состояние ЖКХ усугубляется отсутствием реальных экономических отношений, тяжелым финансовым положением входящих в его структуру предприятий, низким качеством предоставляемых услуг, обусловленным высокой степенью износа основных фондов, и, как следствие, повышенной аварийностью систем жизнеобеспечения населения. Специфика жилищно-коммунального комплекса заключается в том, что предприятия, входящие в этот сектор экономики России, рассредоточены по всей территории страны и находятся в сфере ответственности органов местного самоуправления. Данная особенность не позволяет сегодня эффективно проводить реформы, полагаясь исключительно на усилия федерального центра. Только создание на государственном уровне эффективной системы мотивации, как с положительными, так и с отрицательными стимулами для всех задействованных в этой системе субъектов - от производителей и потребителей жилищно-коммунальных услуг до органов местного самоуправления, может реально изменить положение.
Принятая в апреле 1997г. Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства предусматривала переход отрасли на самоокупаемость [6]. Однако данная цель не была достигнута в установленные
сроки, что обусловлено системными проблемами отрасли:
- отсутствием реальных экономических отношений;
- тяжелым финансовым положением входящих в его структуру предприятий;
- низким качеством предоставляемых услуг;
- высокой степенью износа основных фондов и, как следствие, повышенной аварийностью систем жизнеобеспечения населения.
Следует отметить, что несмотря на то, что реформа ЖКХ имеет ряд проблем по реализации, можно выделить некоторые устойчивые положительные тенденции, позволяющие утверждать, что при всех издержках она происходит в соответствии с экономическими, рыночными принципами. Во-первых, приватизация государственного (муниципального) жилищного фонда привела к появлению множества частных собственников жилищного фонда. Во-вторых, рынок купли-продажи жилья стал неотъемлемой частью жилищных отношений. В-третьих, в целом завершена передача ведомственного жилищ -ного фонда и других объектов социального назначения в муниципальную собственность, что позволило в значительной мере снять бремя социальных функций с промышленных предприятий и повысить эффективность их деятельности. В-четвертых, существенно повысился удельный вес платежей населения в оплате жилищно-коммунальных услуг при снижении доли бюджетного дотирования отрасли и обеспечении адресной защиты малоимущих семей [1, с.23].
Ккппуцюнэыше е/щц! (йцепвашискпра
Несожертеоме орамза^м
Частное унреядення
I
Государственная корпорация
"П
ФЬ(МЫ
иоществежые и религиозные организации ^объединения! Атономная некоммерческая организация
иодединения юридическим ™ц ^ссоциацни и союзь)
X
Некоммерческие партнерства
Фзнды
Органа государственно уграв летня и местного санортравломц, бюджтше уфеядамя
Организации, (финансируемые из Йюджета
Управленческие органы Фе дер атън ог о, субъекта Федерации и местного уровня
Общеетеате объедим«
(^пиоацшин^неишефирш
Общественная организация Общественное у^еядение
1
Общественное движение Ц_'| л общественной гднг,леятегинг,сти
1 Общественньй фонд 1 Политическая партия
Рис. 1. Институциональная структура общественного сектора РФ1
1 Составлено автором на основе: Федеральный закон №82-ФЗ от 19.05.1995г. «Об общественных объединениях» (с изм. от 02.02.2006г.), Федеральный закон №7-ФЗ от 12.01.1996г. «О некоммерческих организациях» (с изм. от 02.03.2007г.), Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ (с изм. от 26.04.2007г.)
На сегодняшний день актуальным является вопрос оценки эффективности использования финансовых ресурсов жилищно-коммунальным хозяйством, поскольку анализ реформы ЖКХ показал, что средств в данном секторе недостаточно. Собираемость платежей не превышает 87% от суммы, на которую фактически предоставлены услуги. Растет доля аварийного и ветхого жилья в общей величине жилого фонда. В тарифах для населения и предприятий не заложены затраты на капитальный ремонт и страхование [2, с.31]. Профилактические мероприятия заменяются работами аварийного характера. Вопросы качества предоставления жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) заключаются не в предупреждении будущих запросов клиентов, а в снижении аварийности до уровня семидесятых годов прошлого века в России или довоенного европейского уровня. При таких условиях наблюдаются естественный отток финансовых средств из данной сферы и увеличение социальной напряженности на фоне введения новых форм управления жилищным фондом. Следовательно, необходимо качественное изменение механизма финансирования данной отрасли. Одним из ключевых моментов, препятствующих эффективному финансированию отрасли, является недостаток финансовых средств, обусловленный различными причинами. Кроме названных выше, это накопившаяся за годы реформ большая задолженность бюджетов перед коммунальными предприятиями, несогласованность темпов повышения тарифов предприятий ЖКХ и внешних монополистов (поставщиков ресурсов), высокий уровень износа основных фондов ЖКХ, нерациональное распределение ресурсов, непривлекательность сферы для инвесторов [3, с. 1821]. На рис. 2 представлены направления преобразований финансового механизма отрасли, реализация которых даст возможность избавиться от большинства названных проблем и сосредоточить крупные ресурсы для успешного реформирования отрасли.
Характерное для второй половины 90-х годов хроническое недофинансирование жилищно-коммунального сектора, с одной стороны, явилось следст-
вием сохранения в нем административного регулирования, а с другой - подрывало реальные возможности внедрения рыночных отношений. Указанное недофинансирование определялось несколькими факторами. Во-первых, до 2004г. происходило искусственное торможение роста тарифов на услуги ЖКХ. По оценкам Росстроя, общая динамика увеличения стоимости жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых на муниципальном уровне, была почти в два раза ниже уровня инфляции. Это было связано как с объективными, так и с субъективными причинами. С одной стороны, это финансовый кризис 1998г., падение платежеспособности населения, которые еще более обострили проблему финансирования услуг ЖКХ и создали объективные предпосылки для сдерживания тарифов. С другой - широкое распространение получило популистское представление о гигантском монопольном завышении стоимости ЖКУ и связанных с этим огромных резервах по ее снижению, поэтому сдерживание роста тарифов рассматривалось как одна из мер поддержания социальной справедливости.
Во-вторых, даже те тарифы, которые были установлены, на практике не проплачивались. Особенно тяжелой была ситуация в 1997-1999 гг. По имеющимся оценкам, если население в этот период оплачивало свою долю стоимости жилищно-коммунальных услуг примерно на 90%, то бюджетное финансирование ЖКХ не превышало 50% [7, с.12]. В результате резко возрастала задолженность самих предприятий ЖКХ. Особым фактором, ведущим к росту бюджетной задолженности предприятиям ЖКХ, являлся большой объем неоплаченных социальных льгот, установленных федеральным и (в меньшей мере) региональным законодательством, ответственность за которые фактически перекладывалась на местные власти. Другие причины роста задолженности не столь существенны и вызывают серьезные трудности лишь в отдельных случаях. Среди них можно выделить проблему административного занижения потребления ЖКУ по сравнению с их фактическим, что также может порождать недофинансирование предприятий жилищно-коммунального сектора.
Рис. 2. Направления совершенствования механизма финансирования ЖКХ1
1 Таран С.А. Совершенствование механизма финансирования ЖКХ регизна // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия Экономика. №5. Ставрополь: СевКавГТУ, 2007. С. 12
За годы проведения жилищно-коммунальной реформы не удалось создать механизм устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса, основанный на рыночных принципах и обеспечивающий бесперебойное и качественное предоставление жилищно-коммунальных услуг. Обострение кризис ных явлений выявило очевидную угрозу возврата к формированию «административной вертикали»», к решению только экономических проблем волевыми и политическими методами. В федеральных округах уже сформированы подразделения Росстроя России, создаются аварийные запасы для ликвидации чрез -вычайных ситуаций [7, с. 19], сохраняется вероятность крупных бюджетных «вливаний»», что снова подтвердит отсутствие жестких бюджетных ограничений в финансировании данного сектора. Подобные выводы приводят к достаточно неутешительному диагнозу: и практика, и концептуальные основы реформы жилищно-коммунального хозяйства переживают глубокий кризис.
Цель реформы оплаты жилья и коммунальных ус -луг - переход на полное возмещение затрат за счет платежей граждан. Данная цель достигнута, поскольку существенно повысился удельный вес платежей населения в оплате жилищно-коммунальных услуг при снижении доли бюджетного дотирования отрас-ли и обеспечении адресной защиты малоимущих семей. Если в 1997г. население в основном оплачивало от 20 до 40% стоимости жилищно-коммунальных услуг, то к концу 2002г. этот уровень повысился почти до 70%, а во многих городах достиг 90%. Следует учесть, что стоимость услуг за это время увеличилась в несколько раз. В результате роста платежей населения его доля в оплате жилищно-коммунальных услуг в 2001г. превысила долю бюджетных средств (соответственно 47,4 и 35,9%), тогда как в 2000г. эти доли были равны (по 39%). В 2002г., по данным Росстроя, доля населения в оплате услуг ЖКХ продолжала увеличиваться и достигла почти 53%, доля бюджетных ассигнований составила 36,5%. На сегодняшний день в 69 регионах России уже введены стопроцентные ставки, а региональный стандарт уровня платежей граждан в среднем по стране достиг 95,5% от экономически обоснованных затрат [4, с.32].
За годы реформы в сфере оплаты жилья и коммунальных услуг параллельно с мерами по прекращению дотационности жилищно-коммунального комплекса, сокращению доли расходов на ЖКХ в муниципальных бюджетах законодательно принимались решения о предоставлении льгот на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, многократно увеличивающие нагрузку на федеральный и региональные бюджеты. Процесс преобразований в сфере оплаты жилья и коммунальных услуг в течение десятилетия шел практически во всех муниципальных образованиях России, однако шел противоречиво и неравномерно [1, с.25]. Как уже отмечалось, за минувшие годы стала очевидной тенденция к существенному повышению в целом по России удельного веса платежей населения в оплате жилищно-коммунальных услуг, снижению доли бюджетного дотирования отрасли при одновременном обеспечении адресной защиты низкодоходных семей за счет
средств муниципальных и региональных бюджетов. В то же время ход преобразований в сфере оплаты жилья и коммунальных услуг свидетельствует о том, что задачи реформирования, которые решаются на местном уровне, зачастую представляют собой искаженное отражение задач федеральной политики. Один из примеров этого - несовпадение таких показателей, как уровень платежей населения за предос-тавляемые жилищно-коммунальные услуги, стоимость ЖКУ и установленная максимально допустимая доля расходов граждан на ЖКУ в совокупном доходе семьи в муниципальных образованиях с установленными федеральными стандартами. Отставание темпов перехода на новую систему оплаты ЖКУ чаще встречается в тех муниципальных образованиях, где органы представительной власти устанавливают тарифы для населения без каких-либо формализованных процедур. Эта норма регулируется, как правило, уставом муниципального образования. В такой ситуации политика оплаты жилищно-коммунальных услуг становится еще более зависимой от административного вмешательства, а следовательно, непрогнозируемой и конфликтной.
В сфере социальной защиты граждан при оплате жилья и коммунальных услуг также можно наблюдать, насколько программы предоставления адрес ных жилищных субсидий, реализуемых во многих муниципальных образованиях, отличаются от рекомендаций Правительства России. Таким образом, в процес-се реализации на местах государственная политика в сфере оплаты жилья и комму нальных услуг транс -формируется с учетом особенностей экономической и политической ситуации в каждом городе, тех краткосрочных задач, которые ставят перед собой руководители регионов и городов [7, с.20].
Несмотря на то, что новые законы и документы по коммунальной реформе содержат положения, позволяющие решить поставленные задачи, вопрос о тарифном регулировании и тариф ных отношениях становится главным в преобразовании ЖКХ. Дело в том, что отсутствие объективных условий для свободного ценообразования на услуги делает обязательным введение в той или иной форме системы регулирования тарифов. Но тарифы в навязанных условиях, независимо оттого, кем они регулируются, перестают играть роль инструмента упорядочения отношений между производством и потреблением. Регулирующие органы, не обращая внимания на утрату ценой этой функции, пытаются при помощи тарифов влиять на поведение субъектов коммунального рынка. Попытка такого использования тарифов провоцирует различного рода противоречия, жертвой которых становятся прежде всего потребители коммунальных услуг.
Существующие методы расчета и регулирования тарифов, формы расчетов с потребителями обладают двумя серьезными недостатками. Первая сложность связана с затратным основанием регулируемых цен, искажающим влиянием, которое оказывает на их уровень множество факторов. Вторая состоит в том, что ценовое регулирование может способствовать превращению самих органов, выполняющих эту функцию, в монопольные структуры еще более жест-
кого характера, чем независимые поставщики [7, с.26]. Отсюда вывод: экономические отношения между субъектами коммунального рынка должны строиться по образцу саморегулирующихся систем. Движущей силой этого механизма являются свободно проявляемые и реализуемые интересы хозяйствующих субъектов. Новый ценовой механизм, или формы оплаты коммунальных услуг потребителями, должен быть свободен от существующих противоречий, обеспечивать взаимовыгодное развитие отношений между субъектами рынка, исключить возможность ущемления ими интересов друг друга. Новый механизм должен обеспечить коммунальной деятельности возможность функционировать так же эффективно, как конкурентный рынок.
Для нормального функционирования муниципального образования как целостной территориальной единицы необходимым условием является содержание в исправном и работоспособном состоянии и эффективное развитие сфер жизнеобеспечения. Поэтому основной функцией и обязанностью органов местного самоуправления является обеспечение ус -тойчивого функционирования и развития городской инженерной инфраструктуры. Для того чтобы осуществлять эту деятельность, органы местного самоуправления наделены правом собственника на находящееся на территории муниципальное имущество, материальные и финансовые ресурсы, служащие экономической базой для выполнения вмененных ему функций.
Большинство социальных услуг, оказываемых населению муниципальными организациями и предприятиями, предоставляются ему бесплатно, а затраты на них могут покрываться только за счет доходов из других источников либо за счет доходов от реализации платных услуг. К последним, в частности, относится сфера коммунальной деятельности, которая была и остается убыточной отраслью муниципального хозяйства, тогда как по всем экономическим канонам она должна приносить прибыль. Цель реформы ЖКХ в конечном счете состоит в том, чтобы коммунальная деятельность была самоокупаемой, чтобы объекты и системы ЖКХ приносили в местный бюд-
жет доход. Однако коммунальная реформа продолжает оставаться трудноразрешимой задачей.
Представляется, что целью реформы должно быть не создание в отрасли конкурентной среды, а формирование экономических механизмов, действующих по принципу саморегулирующихся систем и удовлетворяющих интересам всех субъектов рынка. В основе этой системы должен лежать механизм цен, который побудит экономические субъекты к такому образу действий, как если бы на рынке существовала полная конкуренция. Решение данных проблем позволит общественному сектору экономики предос -тавлять обществу качественные социальные услуги, что повысит уровень жизни населения и эффективность управления общественными финансами.
ЛИТЕРАТУРА
1. Дронов АА. О состоянии жилищно-коммунального хозяйства России и перспективах его реформирования // Журнал руководителя и главного бухгалтера - ЖКХ. 2001. № 6.
2. Кузьменко В.В., Таран С.А. Рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги как фактор углубления кризиса неплатежей // Вузовская наука -Северо-Кавказскому региону: Материалы VII Региональной научно-технической конференции. Экономические науки. Ставрополь, 2003. T.3.
3. Кузьменко В.В., Таран С.А. Социально-экономические проблемы реформирования ЖКХ // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. Серия Экономика. Ставрополь, 2003. Вып . №2 (10).
4. РяховскаяА. Анализ проблем и состояния реформирования ЖКХ // Муниципальная власть. 2007. Март-апрель.
5. Сиваев С.Б. Практика реформы жилищно-коммунального комплекса // www.urbaneconomiks.ru
6. Указ Президента РФ от 28 апреля 1997г. №425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» (с изм. от 27 мая 1997г.).
7. Шамузафаров А.Ш. Основные направления государственной стратегии развития жилищной реформы //Журнал руководителя и главного бухгалтера - ЖКХ. 2000. №5.
