CC BY
128
29 Анисимов ЕВ. Причины образования Верховного тайного совета (1726—1730 гг.) // Социально-политическая история СССР. М.; Л., 1974. Ч. I. С. 174—176; Он же. Время петровских реформ. Л., 1989. С. 274.
30 Он же. Россия без Петра. СПб., 1994. С. 282—284.
31РГАДА, ф. 31, № 1215, л. 8.
32 См.: Павленко Н.И. Алексей Васильевич Макаров // Павленко Н.И. Птенцы гнезда Петрова. М.( 1984. С. 237—274.
33 См.: Наумов В.П. Елизавета Петровна II Вопр. истории. 1993. № 5. С. 59—62.
34 См.: Amburger Е. Geschichte der behordenorganisation Russlands von Peter dem Grossen bis 1917. Leiden, 1966. S. 85—86.
35 См.: Рожков H. Русская история в сравнительно-историческом освещении (Основы социальной динамики). М., 1928. Т. 5. С. 202—203; ЕрошкинН.П. Указ. соч. С. 74—75; Развитие русского права второй половины XVII—XVIII в. / Под ред. Е.А. Серпилева. M., 1992. С. 100, 123; Центральный государственный архив... Т. 2. С. 22.
36 Ср.: Павленко Н.И. Указ. соч.; Он же. Петр Великий. М., 1994. С. 434—474.
И.А. Новиков
РЕФОРМА УПРАВЛЕНИЯ ГОРНОЗАВОДСКОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ УРАЛА В НАЧАЛЕ XIX ВЕКА
Почти 300 лет минуло с тех пор, как первые рудознатцы, строители и мастеровые люди покинули обжитые места центра России и отправились в неведомые места — на "камень" для строительства новых чугуноплавильных и железоделательных заводов. Связано это было с тем, что Россия участвовала в Северной войне и потребности армии в металле неуклонно возрастали. Основным его поставщиком была Швеция, но в начале XVIII в. страны находились по разные стороны фронта, а старые металлургические заводы не могли полностью обеспечить металлом, и поэтому Петру I пришлось искать выход из тупика. Его взор обратился далеко на восток.
Выбор Петром I Урала не был абстрактным, он обусловливался наличием в этом крае месторождений железных и медных руд, больших рек и речушек, огромных массивов леса, а также уже имевшимся опытом добычи руд и производства металла. Первые заводы возникли еще в XVII в.: Ницинский, Пыскорс-кий, Нейвинский, Красноборский, кроме того существовал железный промысел Далматовского монастыря, уральских крестьян и посадских людей. Большую роль в становлении нового металлургического района сыграли тульские и каширские купцы, рабочие подмосковных и олонецких заводов. Опуда перевозилось оборудование и вербовались квалифицированные кадры. Всего в XVIII в. был построен 171 завод1 по производству высокосортного металла, что делало возможным не только удовлетворение внутренних потребностей в нем, но и его отправку на европейский рынок.
Новиков Игорь Александрович — аспирант Челябинского государственного педагогического университета._
45
К концу XVIII в. на долю уральских заводов приходилось 80 % производства металла в стране, и его экспорт с 800 тысяч пудов в начале 60-х годов вырос до 2 — 2,5 млн пудов к концу века2. Это принесло уральскому железу мировую известность, его считали "мягким" и "добрым" и сравнивали с мехом соболя.
Вместе с тем развитие горнозаводской промышленности Урала сдерживалось несколькими факторами. Патернализм государства над горными заводами ограничивал свободу частного предпринимательства. Отсталость внутреннего рынка и принудительные методы формирования рабочей силы на уральских заводах делали невозможным использование европейского опыта с привлечением вольнонаемных и сдельной оплатой труда. Напротив, на Урале в XVIII в. укрепился институт приписных крестьян, производство металла было ориентировано на военно-государственные нужды и экспорт.
Жесткий контроль государства над горнозаводской промышленностью объясняется прочными традициями исторического развития России, которые характеризуются отсутствием развитых форм частной собственности, гипертрофированной ролью государственно-административной политической системы, недостатками собственного опыта в формировании промышленного сектора экономики, избирательным использованием европейского опыта. Организаторов уральского промышленного производства интересовали прежде всего технологии, а западная концепция меркантилизма как нельзя лучше обосновывала государственные принципы управления экономикой для достижения "общего блага" за счет регулирования жизни подданных.
Бурное строительство металлургических заводов поставило перед Петром I проблему организации управления горнозаводской промышленности на Урале. С ростом производства, строительством новых заводов и в связи с различиями в подходах центральной власти к этому вопросу в XVIII—XIX вв. шел поиск оптимальной системы управления, которая бы наилучшим образом подходила к создавшимся условиям развития промышленности и горного дела.
Значительная отдаленность уральских предприятий от центра страны и необходимость контроля за частными заводчиками привели центральную власть к решению создать горнозаводское управление на Урале. Эта задача была возложена на И.Ф. Блиэра и В.Н. Татищева, а затем В.И. Геннина. Был образован Высший горный совет—Сибирский обербергамт, в ведении которого находились административные, судебные и финансовые вопросы3. К местным органам управления горнозаводскойпромышленностью относились: с 1734 г.—Канцелярия главного правления Сибирских, Казанских и Оренбургских заводов, с 1781 г. Горная экспедиция при Пермской казенной палате и с 1797 г. — Канцелярия главного заводов правления4.
Начало XIX века ознаменовалось вступлением на трон Александра I. Идеи его сподвижников, заложенные в преобразования этого периода, вели к созданию "Российских монархических соединенных штатов". Этот термин, впервые введенный в оборот А, А. Кизеветгером5, не получил дальнейшего развития, кроме работ А.Е. Преснякова и Козловского6. Принципы, определившие реформу системы управления горнозаводской промышленности Урала и нашедшие свое отражение в статьях Проекта горного положения, необходимо поставить в один ряд с законами, которые положили основу автономии Финляндии и Бессарабии, введения конституции в Польше, созда-
46
ния системы военных поселений и нового устройства казачьих областей.
Одним из первых мероприятий, предпринятых Александром I, была замена коллегиальной системы управления министерской. Реформа центрального управления должна была укрепить единоначалие и вытеснить коллегиальность в управлении государством. 8 сентября 1808 г. учреждалось восемь министерств. Коллегии продолжали существовать, но передавались в подчинение последних. Образование министерств привело к кардинальному изменению делопроизводства в государственных учреждениях и модернизации техники управления. Здесь как нельзя лучше подошло учение английского публициста и философа И. Бентама, который импонировал "молодым друзьям" Александра I проповедью полезности государственной инициативы во всех областях жизни общества. Согласно его теории должна быть введена публикация отчетов о деятельности министерств: их секретность "невыгодна государству, ибо это часто приводит к ошибкам", и губернаторы должны обеспечивать министров достоверной информацией о положении дел. Переход к министерской форме управления модернизировал саму технику управления. По этому поводу М.М. Сперанский писал, что "медленность ... существо коллежского обряда делопроизводства... ", теперь же произошел "переворот" в делопроизводстве, главными принципами которого стали краткость, ясность, приличие и простота7.
Реформа системы управления горнозаводской промышленности Урала в начале XIX в. не получила должного освещения в исторической литературе. Начало исследования реформы положили горные чиновники И.Ф. Герман, А.Ф. Дерябин и A.C. Ярцов8. Их обращение к изучению данного вопроса было связано с составлением Горного устава, в котором они приняли активное участие. В последующий период данная тема нашла отражение в работах К.О. Скальковско-го, Н.К. Чупина, В.Д. Белова, П.А. Иванова и A.M. Лоранского, посвященных 100-летию Александра I и 200-летию начала горного дела в России. Развитие промышленности в период утверждения капиталистических отношений изучали историки фабрично-заводского законодательства JI.H. Нисселович и А. Штоф9. Все вышеперечисленные исследователи реформы были не профессиональными историками, а горнозаводскими деятелями. Привязанность авторов к горным заводам объясняет господство многих стереотипов в изучении проблемы, идеализацию горнозаводского Урала XVIII века и "золотой эпохи" николаевского царствования.
Картина "процветания" горного Урала XIX в., созданная дореволюционными историками, контрастирует с проблематикой и выводами работ, созданных в советское время, где на первый план выходят противоречия между заводчиками и заводскими рабочими. Вопросам функционирования системы управления горных заводов не придается особого значения. Однако обойти стороной эту тему было невозможно. Поэтому, рассматривая различные стороны горнозаводской жизни первой половины XIX в., к ней обратились М.А. Горловский, А.Г. Козлов, В.В, Адамов10.
В последние годы произошло переосмысление и переоценка значения различных форм собственности, их взаимодействия, способов и методов управления ими, что ориентировало историков на изучение данной темы (работы JI.A. Дашкевич, И.В. Лаптевской, В.А. Шкерина)11.
В советской историографии встречается три оценки произошедших реформ: Н.П. Ерошкин определил последние как "приспособление политических и пра-
вовых учреждений к новым буржуазным отношениям", А.Г. Козлов — как "весьма полезное влияние на положение горных заводов", которое послужило значительному их улучшению, В.В. Адамов резюмировал об установлении военно-административных порядков12.
Необходимо заметить, что отечественные авторы, оценивая проведенные преобразования, не связывают реформу системы управления горнозаводской промышленности Урала с направлениями реформаторской деятельности Александра I. Исследователи четко не прослеживают связь "духа реформ" императора и принятия Проекта горного положения, Закона 1807 года, не рассматривают Проект горного положения как один из вариантов реорганизации управления регионами России. Это связано с тем, что долгое время господствовала идея о "втором дыхании крепостничества".
Начало реформе системы управления горнозаводской промышленности Урала положила Инструкция Главному начальнику Екатеринбургского горного начальства И.Ф. Герману и Гороблагодатского и Пермского начальства А.Ф. Дерябину13.
С разработкой новой системы управления и учреждением министерств Берг-коллегия перешла в подчинение Министерства финансов, и образовавшиеся горные начальства оказались не соответствующими новой структуре исполнительной власти. Поэтому правительство начало сбор материалов для изменения сложившегося положения в функционировании центральной и местной гор-йой администрации. С этой целью Сенат 7 января 1802 г. направил в Берг-коллегию указ о сборе всех сведений, постановлений и указов для составления Горного устава14. Присланные в Берг-коллегию материалы содержали горные законы с петровских времен до начала XIX в. Таким образом произошла кодификация горнозаводского законодательства. Берг-коллегия выписала собрание горных законов Вагнера, их сокращенный вариант и сочинение секретаря А. Келлера о'горных правах в Саксонии15. Кроме того бывший глава Канцелярии главного заводов правления A.C. Ярцов представил Александру I собственное сочинение "Начертание заводов Уральского хребта", третья часть которого содержала предложения о совершенствовании системы управления, чтобы "содержание не превосходило доходы", а доходы "нуждам государственным... достаточно отвечали", и записку "Опытное рассуждение о вредных и полезных расположениях горнозаводских в Урале казенных заводов", а горные начальники И.Ф. Герман и А.Ф. Дерябин, Пермский губернатор М.Ф. Модерах и член правления олонецких заводов Полторацкий подготовили свои доклады, предложения и замечания10. На основании представленных проектов и замечаний был учрежден Комитет для рассмотрения вопроса о преобразовании управления горных заводов империи. В него вошли 7 человек: министр финансов А.И. Васильев (председатель), президент Берг-коллегии А.И. Корсаков, Г.С. Качка, A.C. Ярцов, М.Ф. Соймонов, А.Ф. Дерябин и Полторацкий. Для всестороннего исследования А.Ф. Дерябину поручили составить описание истории горнозаводского дела в России".
При разработке проекта Горного устава министр финансов рекомендовал учесть недостатки прежнего управления, которые выражались в ограниченной хозяйственной власти горных начальств, медлительности делопроизводства в
48
Горных правлениях, в отдаленности Берг-коллегии от заводов, частых столкновениях горных начальников с гражданской властью, в несоответствии судебной власти по горным делам "самому существу дел и общим узаконениям" и отсутствии определенных правил по внутреннему управлению заводов, что вынуждало заводское начальство обращаться в Берг-коллегию по малейшему недоразумению.
Кроме того А.И. Васильев предложил Комитету включить в Горный устав положения о приближении горного начальства к заводам с конкретными обязанностями, о независимости от гражданской власти и соединении в себе управления по горной и гражданской части в лице генерал-губернатора. Горным начальникам предусматривалось обеспечение свободы действий на заводах, но с четко оговоренным пределом их функциональных обязанностей; судебная власть должна была отделяться от законодательной и исполнительной. Также предполагалось точно определить правила устройства заводов и заводских селений, "сделать необходимые постановления и учреждения для блага заводского населения", образовать горную полицию, составить новые штаты для заводов18.
В результате своей работы Комитет пришел к выводу: права горных начальств должны быть расширены и не зависеть от гражданской власти; из главных заводов необходимо образовать горные города под управлением горных начальников; для осуществления высшей власти "блюстителя законов и охранителя выгод" учредить должность генерал-губернатора; горный начальник должен стать полным хозяином в горном округе; в Перми необходимо образовать Горное правление под руководством берг-инспектора на правах губернатора, обладающего судебно-контрольной. властью и собирающего подати с частных заводов; на металл установить определенную цену и образовать центральный орган горного дела в России — Горный департамент19.
В заключении Комитета говорилось, что горнозаводская промышленность требует "исключительных прав и узаконений". Это подтверждалось примером других стран: "В Саксонии, Австрии... опыты многих веков утвердили необходимость иметь особенное горное управление" и горные города, которые бы управлялись особенными чиновниками и на особых правах, а также имели бы свой суд и расправу20.
21 сентября 1804 г. предварительный вариант новых правил управления был представлен министру финансов, а от него императору. Александр I утвердил его и повелел составить окончательный вариант Горного устава, который 13 июля 1806 г. обрел силу закона21. В его преамбуле говорилось, что обозначение недостатков и проверка положений зависит от времени и опыта и "от общего государственного законоположения". Таким образом, предусматривалась корректировка в соответствии с существующим законодательством. Поэтому Горный устав был утвержден только на 5 лет, с 1807 г. по 1812 г., под названием "Проект горного положения". Его временной статус, по мысли составителей, должен был привести к положительным результатам, когда заводы устроятся и усовершенствуются, а опыт покажет, необходимо ли делать пересмотр устава, добавив новые законоположения и уничтожив нормы, не доказавшие своего практического значения,—"опыт есть всегда наилучшее средство приводить оные к возможному совершенству"22.
Принятие Проекта горного положения необходимо рассматривать в общем контексте реформаторских замыслов Александра I, в частности направленных на реорганизацию управления окраинами России и формирование территориальных единиц на федеративных началах. В соответствии с этим центральная власть делегировала региону определенные полномочия, которые подразделялись на административные, финансово-экономические, судебные, уголовные, учебные и взаимоотношения с местным населением.
Административные.. Во главе горных заводов становился генерал-губернатор, который сосредоточил в своих руках высшее управление горнозаводской промышленностью. Горное начальство освободилось от контроля со стороны гражданских властей, а горные начальники получили свободу действий во вверенных им округах, но в определенных пределах.
Финансово-экономические. Создавалось Уральское правительство — Первый департамент Горного правления, в ведении которого находились вопросы производства и снабжения заводов, повышения в чине, оплаты труда и т. д. Финансирование заводов строилось на коммерческой основе: оборотный капитал, твердая цена на металл, остававшаяся прибыль шла на вознаграждение чиновников и служащих.
Судебные. Судопроизводство выделялось в отдельный орган — Второй департамент Горного правления. За разграничением полномочий следил губернский прокурор.
Уголовные. Создавалась особая горная полиция.
Правительство сознавало, что положение приписных крестьян тяжело и не только не приносит реальной пользы, но и служит во вред горнозаводскому производству. Опираясь на европейский опыт, оно планировало учредить горные города и создать особую категорию людей, занимавшуюся горными работами по собственному желанию, а не по принуждению. Последовавшая в 1807 г. отмена института приписных крестьян и образование категории непременных работников, подобной сословию, имели обратное действие. Установленная круговая порука за выполнение работ и по усмотрению горного начальства, а также уравнение с "вечноотданными к заводам" привело их, фактически, к "крепостному положению". Освобождение от вмешательства гражданской власти способствовало усилению контроля над горными заводами со стороны центральной власти, что вылилось в форму военной администрации, державшей горнозаводскую промышленность на военном положении.
Образование и просвещение стали одной из главных черт реформаторства. Это отразилось в учреждении в 1804 г. Горного кадетского корпуса, что дало возможность более широкого распространения знаний горного дела и приобщения к нему большего числа людей не только из дворян и чиновников, но и из мастеровых. Кроме того, каждый центр горного округа должен был иметь школу и богадельню. Предполагалось открытие университета в Тобольске.
Таким образом, с подписанием императором Проекта горного положения Уральская горная область получила особый статус, а заложенные в Положении принципы давали Уралу как региону России в соответствии с принципами федерализма ряд преимуществ для деятельности заводов и населения. Введение единоличного правления, быстрота и рациональность делопроизводства, намечен-
50
ные в Проекте горного положения, привели горное законодательство в соответствие с принципами министерской реформы. Вместе с тем неподотчетность горнозаводской власти гражданским органам управления губерний поставили горные заводы в особое положение — "подобие государства в государстве".
Примечания
•См. ¡История Урала с древнейших времен до 1861 года.М., 1989. С. 189—190,260.
2 См.: ИоффаЛ.Е. Города Урала. М., 1951. С. 160, 236.
3 См.: Геннин В.И. Описание Уральских и Сибирских заводов. М., 1937. С. 82—94.
4 См.: Иванов П. А. Краткая история управления горную частью на Урале. Екатеринбург, 1900. С. 68.
5 Кизеветтер A.A. Указ. соч. С. 300—301.
6 Пресняков А. Е. Российские самодержцы. Александр! М., 1990. С. 177—180; Козловский. Александр и Джефферсон // Русская мысль. 1910. № 10.
7См.: Литвак Б.Г. Очерки источниковедения массовой документации. М., 1979. С. 123,125,128—129.
8 Дерябин А.Ф. Историческое описание горных дел в России с самых отдаленных времен до нынешних // Высочайше утвержденные доклады и другие сведения о новом образовании горного начальства и управления горных заводов. СПб., 1807. Ч. 1; Герман И.Ф. Историческое начертание горного производства в Российской империи. Екатеринбург, 1810.
9 Скальковстй К. О. О значении царствования Александра I для истории русского горного дела // Горный журн. 1878. № 1. С. 1—32; Чупин Н.К. Записка о горном управлении и горном промысле на Урале в царствование Александра III Горный журн. 1878. № 2. С. 248—273; № 3. С. 382—411; № 8—9. С. 287—318; Белов В.Д. Записка о казенных горных заводах. СПб., 1894; Он же. Исторический очерк уральских горных заводов. СПб., 1896; Иванов П.А. Указ. соч.; Лоранский Á.M. Краткий исторический очерк административных учреждений Горного ведомства России 1700—1900 гг. СПб., 1900; Нисселович Л.Н. История заводско-фабричного законодательства Российской империи. СПб., 1883; Штоф А. Сравнительный очерк горного законодательства в России и Западной Европе. Ч. 1. Главные основания горного и соляного законодательства. СПб., 1882.
10 Горловский М.А. Горный город Екатеринбург. Свердловск, 1948. С. 10—15; Горловский М.А. , Пятницкий А.Н. Из истории рабочего движения на Урале: Очерки о положении крепостных рабочих Среднего Урала и их борьбе за ликвидацию крепостничества (1800—1870). Свердловск, 1954; Козлов А.Г. Фонд "Уральское горное управление" (1719—1917) как основной источник по истории казенных заводов Урала // Из истории заводов и фабрик Урала. Вып. 1. Свердловск, i960. С. 14—29; Он же. Экономическая история казенных заводов Урала на рубеже XVIII—XIX вв. Авто-реф. дис.... кавд. ист. наук. JL; Свердловск, 1962. С. 16, 18—19; Он же. Казенная горнозаводская промышленность Урала XVIII—XIX вв. // Учен. зап. Урал. гос. ун-та. Сер. История. Свердловск, 1970, № 106, вып. 21. (Вопр. истории Урала. Сб. 11). С. 60—74; Адалюв В.В. Об оригинальном строе и некоторых особенностях развития горнозаводской промышленности Урала // Вопр. истории капиталистической России. Свердловск, 1972. С. 225—256.
11 Дашкевич Л.А. Структура управления горнозаводским округом на Урале в XIX в. // Организация производства и труда в металлургической промышленности Урала XVIII— начала XX в. Свердловск, 1990. С. 49—54; Лаптевская И.В. Организация управления и методы руководства казенной горнозаводской промышленностью во второй половине XVIII—XIX веке, (на примере Златоустовского горного округа) // Иван Иванович Неплю-
ев и Южно-Уральский край: Материалы науч. конф. Челябинск, 1993. С. 25—27; Шкерт В.А. Машиностроение на Урале в первой половине XIX в.: Иностранное влияние и русские достижения // Сохранение индустриального наследия: Мировой опыт и российские проблемы. Материалы междунар. науч. конф. Екатеринбург, 1994. С. 182.
12См.: Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. М., 1960. С. 181,209; Козлов А.Г. Казенная ... С. 74; Адамов В В. Указ. соч. С. 40.
13 ЛСЗ-1. СПб., 1830. Т.27, № 20112. С. 10—18; №20160. С. 55—59.
14 РГИА, ф. 37, оп. 1, № 2, л. 1—1 об.
15 Там же, л. 28.
16 См.: Козлов А.Г. Казенная ... С. 69—70.
"См.: Нисселович JI.H. Указ. соч. Ч. 2. С. 5.
18ПСЗ-1. Т. 29, № 22208. С. 437—438.
19 См.: Белов В.Д. Исторический очерк... С. 51.
20ПСЗ-1. Т. 28. С. 21460.
21 Там же. Т. 29, № 22208. С. 484—630.
22 Там же. С. 441—442.
В.Е. Зубов
СТРУКТУРА И ЧИСЛЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА ЗАПАДНОЙ СИБИРИ ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЫ XIX ВЕКА
Система управления Российской империи в последнее время привлекает внимание исследователей с различных сторон: формально-юридической, исторической, социологической, культурологической.
Тем не менее многие звенья этой системы изучены недостаточно. К ним относится, в частности, местное звено управления, игравшее важную роль в системе связей имперского государства.
Недостаточно проработанным остается вопрос о социальной природе российской бюрократии вообще и местного уровня ее в частности. Слабо изучена специфика местного аппарата управления, соотношение в нем общих и особенных черт. Прежде всего это касается окраин империи, ее внутренних колоний, в качестве которой выступала и Западная Сибирь.
Анализ чиновничества предполагает, помимо всего прочего, определение его численности, динамику и характер ее изменения.
Эта проблема не решена окончательно. Приводимые в литературе различные цифры не всегда сопоставимы друг с другом. Особенно это касается учреждений местного уровня. Установление численности сибирского чиновничества осложнено тем, что за рассматриваемый период произошло несколько реформ системы управления, в ходе которых существенно менялись административные границы, структура и функции государственных учреждений, а также сложностью состава и социальной неоднородностью аппарата управления.
Зубов Владимир Евгеньевич — кандидат исторических наук, доцент кафедры общественных наук Новосибирского института водного транспорта^
52
