CC BY
105
С.Н. Макарова, канд. экон. наук, доцент, В.В. Коломиец, аспирант, кафедра финансов ИЭУиП СФУ, г. Красноярск, Россия, [email protected] [email protected]
РЕФОРМА УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМ ПРОЦЕССОМ: ПЕРЕХОД К ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОМУ ПОДХОДУ В БЮДЖЕТНОМ ПЛАНИРОВАНИИ РЕГИОНОВ
Целевые программы являются важным звеном в управлении бюджетными процессами на всех уровнях бюджетной системы. Несмотря на это, процесс оценки эффективности целевых программ при их реализации далек от совершенства. В данной статье определены существенные проблемы разработки и реализации государственных программ, рассмотрен опыт реализации и преобразования программно-целевого подхода к управлению бюджетными расходами в развитых странах и обосновано применение его к управлению бюджетными системами в Российской Федерации. Определены сущность программно-целевого подхода к формированию бюджета, основные его особенности, существенные недостатки и преимущества. Авторами была также рассмотрена нормативно-правовая основа программного подхода в бюджетной системе — методика оценки эффективности, утвержденная Министерством экономического развития РФ, изучен опыт регионов в части правового регулирования, основанный на опыте Федерации. Изучен процесс перехода бюджетной политики к программированию бюджетных расходов, рассмотрены основные проблемы перехода к данному методу на уровне субъектов Российской Федерации. Выявлены преимущества и недостатки региональных методик оценки эффективности целевых программ и целевых программ муниципальных образований. Представлены рекомендации для эффективного функционирования механизма оценки целевого финансирования. Ключевые слова: проектное управление, эффективность целевых программ, целевые программы, государственное управление финансами, методика оценки эффективности целевых программ.
Основным инструментом бюджетного планирования и прогнозирования в российской бюджетной системе до недавнего времени был нормативный (сметный, или постатейный) метод. В нем основное ударение ставилось на анализ затрат и целевое использование средств. Субъекты бюджетного процесса в пределах своей компетенции составляли сметы своих затрат. Данные о планируемых затратах передавались главным распорядителям бюджетных средств, где они проходили аналитическую проверку и корректировку, а затем передавались на согласование правительству соответствующего региона. Основным критерием
для принятия решения о выделении средств таким путем являлась величина запланированных бюджетных доходов. Если собранные заявки превышали доходную часть бюджета, то такие заявки сокращались.
Данный метод бюджетного планирования не предполагал проведение анализа эффективности, в связи с чем невозможно было подтвердить необходимость финансирования того или иного направления.
По мнению авторов, нормативный метод бюджетного планирования в соответствии с экономической необходимостью и уровнем социально-экономическом развития страны не оправдывает себя, что, со-
ответственно, требует поиска выхода из сложившейся ситуации. Одним из них авторам видится применение программно-целевого подхода к управлению бюджетными расходами, который уже применяется в некоторых регионах Российской Федерации.
Сущность данного метода состоит в определении приоритетных целей и задач научно -технического и социально-экономического развития, в разработке взаимосвязанных мероприятий по их достижению в обозначенные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их использования.
Основными особенностями программно-целевого метода управления государственными финансами являются:
♦ распределение бюджетных средств по программам и стратегическим направлениям, а не по видам затрат;
♦ разработка целевых программ с учетом указов главы государства и правительства и в соответствии с заявленными стратегическими приоритетами;
♦ осуществление ведомственного контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств;
♦ отражение программного бюджета не только через финансовые показатели, но и показатели эффективности социально-экономической деятельности министерств и ведомств.
Несмотря на то что программный подход к планированию бюджета во многом совершеннее нормативного (сметного), он имеет ряд значительных изъянов. Оценивая программный подход к формированию бюджета в зарубежных странах, можно сделать вывод о том, что одной лишь пертурбации системы распределения бюджетных средств недостаточно. Учитывая опыт таких ведущих стран, как Нидерланды и США, где эволюция бюджетной системы продолжалась с 1950-х годов, можно с уверенностью утверждать, что это достаточно длительный и трудоемкий процесс, заключающийся не только
Учитывая опыт таких стран, как Нидерланды и США, где эволюция бюджетной системы продолжалась с 1950-х годов, можно утверждать, что это длительный и трудоемкий процесс,
заключающийся не только в изменении подхода к бюджетному планированию, но и в корректировке системы государственного управления в целом.
в изменении подхода к бюджетному планированию, но и в корректировке системы государственного управления в целом1.
Зарубежный опыт свидетельствует, что преобразование бюджетной системы не сводится только лишь к технической стороне. Как показала практика, преобразования затрагивают также культурные и управленческие стороны. Не стоит рассматривать программное бюджетирование как средство решения всех социально-экономических проблем бюджетной системы, Однако программно-целевое бюджетирование показало свою эффективность как инструмент согласования функциональных особенностей различных отраслей и органов власти, нацеленных на решение социально-экономических проблем в обществе. Данный подход в управлении государственными финансами обеспечивает прозрачность, результативность и эффективность использования бюджетных средств.
Программно-целевой подход к управлению финансами не является новинкой в бюджетном процессе нашей страны, однако несмотря на то что федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» существовал с 1995 года, официально программно-целевой метод бюджетного планирования начал возрождаться только с появлением Постановления правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Так было положено начало концепции реформирования бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
Суть реформы состояла в «смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных
ДИСКУССИЯ 4
журнал научных публикаций Ц
средств в рамках четких среднесрочных ориентиров». При этом «бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ»2.
В последние годы в Российской Федерации реформа бюджетного процесса направлена на максимально эффективное управление средствами федерального бюджета в соответствии с приоритетами социально-экономического = развития и проводимой бюджетной политикой. Основное звено этой реформы — формирование бюджета, ориентированного на достижение конечного результата, и, как следствие, расширение сферы применения программно-целевых ме- = тодов бюджетного планирования. В ходе всех этих преобразований и в рамках управления экономическими процессами в бюджетной политике наблюдаются положительные
Программно-целевое бюджетирование показало свою эффективность как инструмент согласования функциональных особенностей различных отраслей и органов власти, нацеленных на решение социально-экономических проблем в обществе.
тенденции, что отражается в модификации нормативно-правовой базы, а также в части ускорения темпов роста финансового обеспечения, реализуемого через программно-целевой подход к бюджетированию.
Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» установлена правовая основа для разработки и реализации государственных (муниципальных) программ, а также утверждения программ-= ного бюджета3.
Вследствие указанных изменений в правоотношениях, возникающих при составлении и исполнении бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, существенные изменения были внесены в процесс формирования и исполнения бюджета, в том числе в порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ4.
Стоить заметить, что в федеральном центре России программно-целевой метод планирования и исполнения бюджета, получивший широкое распространение в странах с развитой рыночной экономикой, функционирует достаточно давно. Но субъекты Российской Федерации столкнулись с комплексом объективных и субъективных проблем, связанных с внедрением данного метода, которых можно было избежать, подойдя фундаментально к процессу перехода от одного принципа бюджетирования к другому — совершенно незнакомому российским реалиям5.
Одной из таких проблем, по мнению авторов, является внедрение принципа формирования программного бюджета в условиях негативной обстановки в политическом поле, что приводит, в свою очередь, к ограниченности бюджетных доходов. Проблема видится авторам также в несовершенстве системы бюджетного распределения, используемой в процессе создания государственных программ.
Система разработки целевых программ также далека от совершенства, поскольку не соответствует принципам программно-целевого планирования. Анализируя опыт Красноярского края в программно-целевом подходе к бюджетированию, авторы пришли к выводу, что на данный момент все принятые программы нуждаются в ежегодной корректировке финансового обеспечения и пересмотре регулирующих показателей. К примеру, результирующие показатели ведомственной целевой программы «Развитие общего и профессионального образования в Красноярском крае» :
неоднократно претерпевали изменения.
Существенной необходимостью является и выработка процедуры, которая позволит отслеживать потребности тех или
Анализируя опыт Красноярского края в программно-целевом подходе к бюджетированию, авторы пришли к выводу, что на данный момент все принятые программы нуждаются в ежегодной корректировке финансового обеспечения и пересмотре регулирующих показателей.
В процессе оценки эффективности бюджетных расходов необходимо оценивать полноту использования выделенных бюджетных ассигнований для запланированных мероприятий. Данный расчет не всегда учитывается при оценке целевых программ, что в конечном итоге способствует искажению результатов оценки.
иных отраслей, а также учитывать реальные потребности региона, что, несомненно, должно отразиться на качестве прорабатываемых направлений расходования бюджетных средств.
Направленные на оценку эффективности федеральных программ, методические рекомендации Минэкономразвития предусматривают анализ целевых индикаторов, позволяющих оценить степень достижения целей и задач подпрограмм и государственной программы в целом, соотношение уровня затрат и результатов, а также степень выполнения всех основных мероприятий, предусмотренных данной программой.
Оценка эффективности по методике Минэкономразвития определяется исходя из интегральных показателей, для которых зачастую выбираются пороговые значения. Значение эффективности реализации программы делится на высокую, нормальную или низкую — в соответствии с тем, в какой предельный диапазон баллов попадет показатель. Так, программа считается эффективной, если итоговый показатель достиг порогового значения (0,9) либо превысил его. Эффективность программы признается средней, если итоговое значение показателя эффективности превысило значение 0,8. Программа признается удовлетворительной, если итоговое значение эффективности превысило значение 0,7. В остальных случаях программа будет считаться неэффективной.
Как показывает практика, большинство регионов взяли за основу методику оценки эффективности бюджетных расходов, разработанную Минэкономразвития, только с незначительными вариациями. Такой подход к оценке требует тщательной выборки и определения значений используемых показателей практически для всех мероприятий, включенных в государствен-
ДИСКУССИЯ t
журнал научных публикаций Ц
ную программу. Для того чтобы провести оценку эффективности программа:, необходимо все показатели рассчитывать по каждому году (если программой предусмотрена реализация в среднесрочной перспективе) на весь срок действия целевой программы. Должны также оцениваться полнота проведенных мероприятий и соблюдение запланированных сроков6. Таким образом, процесс оценки оказывается достаточно трудоемким и, по нашему мнению, не совсем эффективным.
Немаловажным, по мнению авторов, является то, что в процессе оценки эффективности бюджетных расходов необходимо оценивать полноту использования выделенных бюджетных ассигнований для запланированных мероприятий. Данный расчет не всегда учитывается при оценке целевых программ, что в конечном итоге способствует искажению результатов оценки.
Несомненно, в целом методики оценки эффективности целевых программ в процессе реализации — в результате накопления опыта — будут постепенно совершенствоваться и дорабатываться, будут проводиться их корректировки с целью совершенствования самого процесса планирования и повышения эффективности расходования бюджетных средств.
В целях эффективного функционирования механизма оценки эффективности государственных программ уместно разра-
ботать и внедрить механизмы мониторинга управленческих решений, направленные на своевременную их оптимизацию путем внедрения программных продуктов.
Литература
1. Maarten de Jong, Iris van Beek and Rense Posthumus (2013), Introducing accountable budgeting Lessons from a decade of performance-based budgeting in the Netherlands, OECD Jornal on Budgeting.
2. Головков А. Суть реформы бюджетирования состоит в смещении акцентов от «управления затратами» на «управление результатами». [Электронный ресурс]. URL: http:// ippnou.ru/article. php?idarticle=000578 (дата обращения 25.01.2015).
3. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в бюджетный кодекс российской федерации и отдельные законодательные акты российской федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса».
4. Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. [Электронный ресурс]. URL: http://minfin.ru/ru/ budget/policy/index.php (дата обращения 25.01.2015).
5. Коломиец В.В. Анализ эффективности программно-целевого метода бюджетного планирования на основе ведомственных целевых программ Красноярского края 2010—2012 гг. // Вопросы новой экономики. 2012. № 3. С. 64-66.
6. Моргунова Н.В., Филимонова Н.М. Методические подходы к оценке лучших практик применения методов проектного управления органами государственной власти // Российское предпринимательство. 2013. № 23 (245). С. 10-19.
REFORM OF BUDGET PROCESS MANAGEMENT: TRANSITION TO PROGRAM-TARGETED APPROACH IN REGIONS' BUDGET PLANNING
S.N. Makarova, Candidate of economics, Docent, V.V. Kolomiets, postgraduate, the department of finances, Institute of Economics, Management and Nature Management, Siberian Federal University, [email protected] [email protected]
Target programs are key parts in management of budget processes at all the levels of budget system. But despite of this, the process of these programs' efficiency evaluation is far from perfect state. This article defines main problems of development and realization of state programs; it considers experience of realization and reorganization of program-targeted approach to management of budget expenditures; it also substantiates application of foreign experience of highly developed countries and implementation of this approach to management of budget systems in Russian Federation. The authors define the essence of program-targeted approach to formation of budget, its main peculiarities, significant pros and cons. Also this paper considers regulatory basis — evaluation methodology of efficiency, adopted by the Ministry of Economic Development of the Russian Federation; it researches regional experience in the part of legal regulation of program approach
in budget system based on the experience of the Federation. The authors research the process of transition from budget policy to programming of expenditures; they consider the main transition's problems to this method of planning at the level of RF subjects. The article exposes pros and cons of regional methodologies of targeted programs efficiency evaluation and targeted programs of municipal establishments. There are some recommendations for efficient functioning of targeted financing evaluation mechanism.
Key words: project management, the effectiveness of targeted programs targeted programs, the state Department of Finance, methods of evaluating the effectiveness of targeted programs.
References
1. Maarten de Jong, Iris van Beek and Rense Posthumus (2013), Introducing accountable budgeting Lessons from a decade of performance-based budgeting in the Netherlands, OECD Jornal on Budgeting.
2. Golovkov A. Sut' reformy biudzhetirovaniia sostoit v smeshchenii aktsentov ot «upravleniia zatratami» na «upravlenie rezul'tatami» [The essence of the reform of budgeting is to shift from "cost control" on "managing for results"]. Available at: http:// ippnou.ru/article. php?idarticle=000578 (accessed 25.01.2015).
3. Federal law dated may 7, 2013 No. 104-FZ "On amending the budget code of the Russian Federation and certain legislative acts of the Russian Federation in connection with improvement of the budgetary process" (in Russian).
4. Osnovnye napravleniia biudzhetnoi politiki na 2015 god i na planovyi period 2016 i 2017 godov [The main directions of the budget policy for 2015 and for
the planning period 2016 and 2017]. Available at: http://minfin.ru/ru/budget/policy/index.php (accessed 25.01.2015).
5. Kolomiets V.V. Analiz effektivnosti programmno-tselevogo metoda biudzhetnogo planirovaniia na osnove vedomstvennykh tselevykh programm Krasnoiarskogo kraia 2010—2012 gg. [Analysis of the effectiveness of the program-target method of budget planning on the basis of departmental target programs of the Krasnoyarsk region 2010-2012]. Voprosy novoi ekonomiki — Issues of the new economy, 2012, no. 3, pp. 64—66.
6. Morgunova N.V., Filimonova N.M. Metodicheskie podkhody k otsenke luchshikh praktik primeneniia metodov proektnogo upravleniia organami gosudarst-vennoi vlasti [Methodical approaches to the assessment of best practices techniques of project management by public authorities]. Rossiiskoe predprinimatel'stvo — Russian entrepreneurship, 2013, no. 23(245), pp. 10—19.
