CC BY
149
КОНЦЕПЦИЯ ПРОГРАММНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ВНЕДРЕНИЯ
Concept of programme budgeting: implementation problems and perspectives
Савельева Юлия Владимировна,
канд.экон.наук, доцент
Новосибирский государственный универсистет экономики и управления -
"НИНХ», кафедра финансов, Россия s [email protected] Savelyeva Yuliya Vladimirovna,
Novosibirsk State University of Economics & Management - "NINKH", Finance Faculty,
Russia s [email protected] Савельева Марина Юрьевна, канд.экон.наук, доцент
Новосибирский государственный универсистет экономики и управления -
"НИНХ», кафедра финансов, Россия avsa [email protected]
Ssavelyeva Marina Yurievna? Novosibirsk State University of Economics & Management -
"NINKH", Finance Faculty, Russia [email protected]
АННОТАЦИЯ: В статье рассмотрены проблемы и перспективы внедрения программно-целевого подхода к формированию бюджетов всех уровней. С учетом зарубежного опыта дана оценка процесса перехода на программный бюджет, выявлены проблемы, связанные с оценкой эффективности государственных программ, даны рекомендации по совершенствованию новой модели планирования бюджета.
Summary: the article examines the problems and perspectives of implementing programme budgeting approach towards forming a budget. The evaluation of transition to programme budgeting is taking into consideration prior
international experience; various issues related to evaluation of effectiveness of the government programs are being established; recommendations with respect to improvement of the new budget planning model are being given.
Ключевые слова: программный бюджет, государственная программа, оценка эффективности бюджетных расходов, перспективы и проблемы программно-целевого подхода.
Key words: programme budgeting, government program, evaluation of effectiveness of the budget spending, perspectives and potential problems of the programme approach.
Введение. Необходимость повышения эффективности бюджетных расходов, важность формирования механизма устойчивого социально-экономического развития России определили потребность во внедрении концепции программно-целевого планирования бюджетов. Это связано прежде всего с тем, что реализация ранее использующейся затратной модели бюджетного планирования традиционно была сопряжена со значительными потерями бюджетных средств, возникающими в результате неудовлетворительной системы управления бюджетными ресурсами, а зачастую и с использованием мошеннических схем расходования бюджетных денег.
Внедрение программного метода планирования бюджета позволит если не окончательно избавиться от данной проблемы, то, по крайней мере, значительно снизить ее негативные последствия. Ведь в отличие от затратной модели, показавшей свою несостоятельность в условиях современной экономики, программный бюджет предполагает не распределение ассигнований по ведомствам, как это было ранее, а обеспечение финансовыми ресурсами утвержденных государственных программ.
Таким образом, в рамках программно-целевого подхода, финансирование осуществляется не по нормативам затрат, а исходя из ожидаемого результата.
Использование программно-целевого метода формирования бюджетов не является новинкой для большинства бюджетных систем ведущих зарубежных стран. Однако в России конкретные меры по внедрению программно-целевого метода в бюджетной сфере были предприняты сравнительно недавно. Так, в 2010 году Постановлением Правительства РФ было введено понятие государственной программы, а принятие в этом же году Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года послужило началом трансформации процедуры составления бюджетов на основе новых программных принципов.
В соответствии с Федеральным законом от 07.05.2013г. № 104-ФЗ « О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» [2] начиная с 2014 года федеральный бюджет планируется исключительно на основе государственных программ, являющихся новым инструментом бюджетного планирования.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государственная программа представляет собой систему мероприятий взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности. [1]
В рамках реализации программно-целевого подхода к формированию бюджета статья 179 Бюджетного кодекса РФ «Долгосрочные целевые программы» была заменена на статью «Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы» [1]. Новая редакция данной статья
определяет порядок формирования и утверждения программ, необходимость ежегодной оценки эффективности их реализации и т.д.
Составной частью государственных программ могут быть ведомственные целевые программы, особенностью которых является включение в них расходов на содержание органов власти. Исходя из масштабности и комплексности задач, решаемых в рамках конкретной государственной программы, она может быть разделена на отдельные подпрограммы, разработка и реализация которых осуществляется органом исполнительной власти.
Преимущества программного бюджетирования. Важнейшими требованиями, предъявляемым к государственным программам, является их соответствие и целевое ориентирование на достижение целей и выполнение задач, заявленных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации.
Исходя из вышесказанного, можно выделить ряд преимуществ системы программного бюджетирования:
1. Обеспечение прозрачности расходования бюджетных средств, что позволяет увязать результаты, достигнутые в ходе реализации программ с бюджетными ресурсами, направленными на их достижение. При ранее действующей модели бюджетного финансирования было достаточно затруднительно отследить на осуществление каких именно мероприятий потрачены бюджетные ассигнования. Программно-целевой метод лишен данного недостатка, поскольку ассигнования распределяются по утвержденным программам, включающим конкретные мероприятия, что исключает возможность расходования бюджетных средств на иные цели.
2. Концентрация финансовых ресурсов на приоритетных вопросах социально-экономического развития страны и регионов. Посредством разработки Концепций развития отдельных территорий, служащих основой для формирования и утверждения государственных программ
становится возможным наиболее полное и эффективное решение отдельных задач, возникающих в различных сферах жизнедеятельности общества.
3. Четко определенная ответственность за достижение результатов. Вытекает из необходимости назначения исполнителя и соиспонителей, ответственных за реализацию государственной программы. Одним из несомненных достоинств концепции программного бюджетирования является так называемая «управленческая гибкость» возникающая за счет перераспределения ответственности между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
4. Повышение эффективности деятельности всех участников программы за счет полномасштабного охвата всех сфер деятельности органов исполнительной власти и, как следствие, бюджетных ассигнований, находящихся в их распоряжении.
Опыт внедрения. В рамках внедрения концепции программного бюджета Министерством финансов в 2011 году были разработаны основные направления финансирования расходов в разрезе утвержденных программ. Динамика объема расходов федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2016-2017 годы с выделением расходов на реализацию государственных программ и непрограммную деятельность представлена на рисунке 1.
Млрдр 10 000,00 5 000,0С 0,00
20 000,00 15 000,00
2017год
■ Расходы на непрограммную деятельность
■ Расходы на реализацию го су дар ственных прогр ам м
■ Расходы федерального бюджета, всего
Рисунок 1 - Динамика объема расходов федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2016-2017 годы
Для более полного анализа состав направлений, по которым будет осуществлено финансирование государственных программ, структура и динамика расходов в разрезе конкретных программ приведены на рисунке 2.
Млрд.р.
9 000,00 8 000,00 7 000,00 6 000,00 5 000,00 4 000,00 3 000,00 2 000,00 1 000,00 0,00
2014год
2015год
2016год
2017год
Расходы на реализацию государственных программ (закрытая часть) Эффективное государство (4 программы)
Сбалансированное региональное развитие (5 программ)
Обеспечение национальной безопасности (1 программа), без закрытой части Инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ), без закрытой части Новое качество жизни (12 программ)
Рисунок 2 - Состав расходов федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2016-2017 годы в разрезе направлений государственных программ
Так, по направлению ««Новое качество жизни» в 2015 ожидается снижение объема расходов на 0,3% году по сравнению с 2014 годом, на 1,4% в 2016 году по отношению к предыдущему году, на 2% в 2017 году по отношению к 2016 году.
Финансирование программ по направлению «Инновационное развитие и модернизация экономики» в 2015-2016 годах снизится на 1,4% и на 2,3% по отношению к предыдущему году соответственно, а к 2017 году предполагается незначительный рост на 0,3% по отношению к 2016 году.
Динамика расходов по направлению «Сбалансированное региональное развитие» имеет положительное значение. В 2015 году планируется увеличение финансирования на 6,1%, а в 2017 году по сравнению с 2014 годом рост составит 7,2%.
Программы, финансируемые по направлению «Эффективное государство» характеризуются стабильной положительной динамикой в течение всего планового периода. Так, в 2015 году рост составит 4,5% по отношению к 2014 году, в 2016 году - 4,3% по отношению к 2015 году, в 2017 году - 4,4% по отношению к 2016 году.
Таким образом, можно констатировать, что программный принцип бюджетного планирования закрепился и прочно вошел в практику формирования федерального бюджета. Что же касается регионов, то, учитывая явные преимущества программно-целевого подхода к формированию бюджетов, большая их часть предприняла меры по переходу на программный бюджет еще до корректировки правовых основ, призванных урегулировать внедрение программного принципа.
Так, по состоянию на май 2013 года 45 субъектов РФ приняли правовые акты о порядке разработки и реализации государственных программ; 16 субъектов РФ утвердили государственные программы. [4]
Что касается Новосибирской области, то в 2011 году, когда впервые был осуществлен переход на формирование бюджета по программному принципу, в виде программ было распределено 25 % бюджета, в 2012 году -48%, в 2013 - практически 100%, а для реализации программного бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов запланированы 38 государственных программ. [7,8] Структура заказчиков государственных программ отражена на рисунке 3, из которого видно, что большинство реализуемых на территории Новосибирской области государственных программ принято в области здравоохранения и социальной сферы.
■ Министерство здравоохранения Новосибирской области
■ Министерство социального развития Новосибирской области
■ Министерство финансов и налоговой политики Новосибирской области
■ Министерство транспорта и
дорожного хозяйства Новосибирской области
■ Министерство труда, занятости и трудовых ресурсов Новосибирской области
■ Министерство строительства и
жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области
■ Департамент информатизации и развития телекоммуникационных технологий Новосибирской области
■ Остальные министрерства
Рисунок 3 - Структура заказчиков государственных программ, финансируемых из бюджета Новосибирской области в 2014 году
Проблемы применения программно-целевого подхода. Однако, несмотря на очевидные достоинства, система программного бюджетирования не лишена существенных недостатков. На основе анализа зарубежного опыта [3] можно утверждать, что для совершенствования системы распределения бюджетных ассигнований недостаточно одной лишь трансформации структуры бюджета. На основе анализа десятилетнего опыта Нидераландов и Америки, где программный метод внедрялся начиная с 50-х годов прошлого века можно утверждать, что это длительный процесс заключающийся не только во внедрении программно-целевого подхода в бюджетном планировании, но и требующий корректировки в системе государственного управления в целом.
Причем по утверждению зарубежных авторов [3] совершенствование бюджетного процесса необходимо осуществлять не только с технической, но с культурной и с управленческой точек зрения. Нецелесообразно
рассматривать программный бюджет в качестве панацеи от всех болезней, присущих бюджетной системе. Но нельзя отрицать и тот факт, что на сегодняшний день концепция программно-целевого бюджетирования доказала свою нужность и полезность прежде всего как инструмент согласования интересов различных отраслей, нуждающихся в финансировании, и органов власти, стремящихся к решению социально-экономических задач общества. Программный бюджет в полной мере обеспечивает выполнение таких важных принципов бюджетной системы как прозрачность, результативность и эффективность использования бюджетных средств.
Однако на сегодняшний день в России существует ряд объективных причин, усложняющих реформирование бюджетной системы. Практика перехода к программно-целевому планированию бюджета в различных субъектах РФ выявила перечень проблем, затрудняющих организацию системы программного бюджетирования.
В частности это связано с тем, что внедрение принципа формирования программного бюджета происходит на фоне неблагоприятной политической ситуации, усугубляющей условия ограниченности бюджетных доходов. Также помимо сокращения ресурсной базы имеются отдельные недочеты в действующей системе планирования, используемой в процессе формирования государственных программ.
К сожалению, применяемая система разработки целевых программ не является полноценным инструментом реализации Концепции социально-экономического развития территории. Принятые программы нуждаются в ежегодной корректировке как в части финансовой обеспеченности заложенных в них мероприятий, так и в плане пересмотра результирующих показателей. И то и другое обстоятельство не в полной мере соответствуют принципам программно-целевого планирования.
Помимо этого есть вопросы к качеству разрабатываемых государственных программ. В этой связи необходимо выработать процедуру,
позволяющую чутко и своевременно отслеживать потребности отраслей, формировать приоритетные направления расходования бюджетных средств, учитывающие реальные потребности региона, а также своевременно ликвидировать расходные обязательства, не оказывающие должного воздействия на решение социально-экономических задач.
Другой не менее важный момент заключается в необходимости объективной оценки результативности государственных программ, лежащих в основе формирования бюджета. Несовершенство системы оценки эффективности бюджетных расходов, представляет серьезную угрозу искажения реальных результатов их реализации.
Существующие Методические рекомендации Минэкономразвития, направленные на оценку эффективности федеральных государственных программ предусматривают анализ целевых индикаторов, позволяющих оценить степень достижения целей и задач подпрограмм и государственной программы в целом, соотношение уровня затрат и результатов, а также степень выполнения всех основных мероприятий, предусмотренных данной программой.
Согласно этой методике эффективность определяется по интегральным показателям, для которых могут быть установлены пороговые значения. Попадание в определенный балльный диапазон свидетельствует о высоком, нормальном или низком уровне эффективности государственной программы.
Как показывает анализ, большинство регионов взяли за основу существующую методику оценки эффективности бюджетных расходов с некоторыми, незначительными вариациями. Однако такая процедура оценки требует очень тщательного определения значений показателей абсолютно для всех мероприятий, включенных в государственную программу, а не только в разрезе целей и задач программы в целом. Причем поскольку программы, как правило, ориентированы на среднесрочную перспективу, подобные индикативные показатели должны быть рассчитаны по каждому году на весь срок действия программы. В рамках оценки результативности
проведенных мероприятий также должны оценивается их полнота и соблюдений запланированных сроков, что позволит более точно осуществить оценку эффективности программы в целом.
В рамках оценки эффективности бюджетных расходов не менее важным моментом является учет полноты использования бюджетных ассигнований. Подобный расчет следует в обязательном порядке проводить по каждой государственной программе и подпрограмме, что не всегда учитывается в процессе их оценки.
Что же касается использование методик оценки эффективности реализации государственных программ в целом, то, несомненно, по мере накопления опыта они будут постепенно дорабатываться и корректироваться с целью повышения совершенствования самого процесса планирования в части конкретизации результатов, пересмотра состава мероприятий, переоценки целей и повышения эффективности расходования бюджетных средств.
В этой связи особое значение приобретает тщательность разработки и уровень квалификации разработчиков государственных программ, на основе которых будут формироваться бюджеты. Пристальное внимание следует уделить анализу государственных программ, их беспристрастной оценке, которая позволит избежать бесконтрольного увеличения числа программ, с целью ликвидации их дублирования по целям и мероприятиям. В процессе разработки программ потребуется также четко разграничить ответственность за их выполнение и за достижение социально-экономического результата в целом.
В целях оценки эффективности государственных программ необходимо внедрять механизмы мониторинга, направленные на своевременную оптимизацию управленческих процессов, включающие автоматизацию их разработки путем внедрения программных продуктов.
Заключение. В целом же можно выделить следующие перспективы программно-целевого подхода к формированию бюджета:
- Государственные программы призваны стать ключевым инструментом устойчивого развития, а также эффективным механизмом позволяющим увязать стратегическое и бюджетное планирование.
- Внедрение системы программно-целевого планирования будет способствовать повышению качества управления бюджетными средствами достигаемого за счет контроля за эффективностью расходов бюджета.
- Соответствие государственных программ целям и задачам Концепции социально-экономического развития территории обеспечит комплексность решения проблем региона и страны в целом.
Таким образом, программно-целевой подход к формированию бюджетов позволит соотнести потраченные бюджетные средства с полученными результатами, обозначит ориентиры социально-экономического развития страны и регионов и станет инструментом оптимизации бюджетной системы в целом.
Библиографический список:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998г. №145-ФЗ
2. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в бюджетный кодекс российской федерации и отдельные законодательные акты российской федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса».
3. Maarten de Jong, Iris van Beek and Rense Posthumus (2013), Introducing accountable budgeting Lessons from a decade of performance-based budgeting in the Netherlands, OECD Jornal on Budgeting
4. Белоусов Ю. В., Тимофеева О. И. «Направления совершенствования программно-целевых инструментов бюджетного планирования
и управления бюджетными расходами // «ГосМенеджмент электронный журнал». 2013. № 09.
5. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах [Электронный документу/URL: http://www.kremlin.ru/acts/15786
6. Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов [Электронный документу/URL: http://minfin.ru/ru/budget/policy/index.php
7. Бюджет-2014 Новосибирской области сформируют по программно-целевому принципу - губернатор [Электронный документу/URL: http://sibir.ria.ru/economy/20130111/82308065.html
8. Правительство региона одобрило новый перечень государственных программ Новосибирской области [Электронный документ] // URL: http://air-nso. ru
