CC BY
50
Государственное управление
реализация принципа открытой и эффективной конкуренции при осуществлении государственных закупок в г. москве
А. А. ХВОСТОВ,
советник Контрольно-счетной палаты г. Москвы
E-mail: [email protected]
В статье исследуется система государственных закупок г. Москвы на соответствие принципу открытой и эффективной конкуренции, анализируется, как осуществляется его реализация. Рассматриваются наиболее распространенные причины ограничения конкуренции при осуществлении государственных закупок.
Ключевые слова: принципы, эффективность, закупки, конкуренция, оценка, система.
Открытая и эффективная конкуренция является одним из основных принципов функционирования системы государственных закупок. В настоящее время главным механизмом финансирования расходов на приобретение товаров, работ и услуг для органов власти на всех уровнях бюджетной системы РФ является механизм государственных закупок. Объем бюджетных средств, распределяемых с использованием данного механизма, растет год от года. Поэтому реализация принципа открытой и эффективной конкуренции стала наиболее актуальной проблемой при размещении государственного заказа для удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
В мировой практике выделяют несколько основных принципов функционирования закупочных систем, которые можно назвать принципами осуществления эффективных закупок. Например, в первой фундаментальной российской книге по теории государственных закупок, в коллектив авторов которой входят ведущие эксперты в сфере государственных закупок В. И. Смирнов и Н. В. Нестерович, на основе мирового опыта выделены четыре основных принципа осуществления эффективных закупок:
1) транспарентность (transparency);
2) подотчетность и соблюдение процедур (accountability and due process);
3) открытая и эффективная конкуренция (open and effective competition);
4) справедливость (fairness) [4, с. 22].
Отдельные исследователи, например В. М. Глу-
щенко и К. Б. Норкин [3, с. 139], выделяют из международной практики еще один принцип — эффективности (efficienty). Однако, на взгляд автора, эффективность целесообразно выделять не как при -нцип, а как один из показателей для качественной оценки функционирования системы закупок.
Анализ специальной литературы и других источников информации показал, что в России оценка закупочных систем сводится к анализу процедур размещения государственного заказа, осуществленных государственными заказчиками, то есть только одного этапа процесса закупок. К примеру, комплексный подход к оценке процесса закупок рассматривает в своей статье К. А. Перов [2]. В частности, предлагаются три группы показателей.
1. Показатели, характеризующие работу системы размещения государственного заказа в целом.
2. Показатели, характеризующие проведение процедур размещения заказов и полученные результаты.
3. Показатели, характеризующие проведение отдельных процедур размещения заказов.
Все вышеперечисленные группы показателей используются для оценки только одного этапа — этапа размещения государственного заказа. Они не
касаются этапов планирования и исполнения, от которых также во многом зависит результат закупок. К тому же К. А. Перов предлагает оценивать систему размещения государственных заказов в целом исключительно на соответствие требованиям российского законодательства (например, ведется ли реестр закупок, определен ли официальный печатный орган и официальный сайт в сети Интернет для публикации информации и т. п.).
Необходимость оценивать систему государственных закупок в целом очевидна. Однако система закупок должна не просто соответствовать требованиям законодательства, но, прежде всего, — в полной мере обеспечивать реализацию принципов осуществления эффективных закупок.
Предлагаем рассмотреть и оценить реализацию одного, но критически важного принципа открытой и эффективной конкуренции на примере региональной системы государственных закупок г. Москвы как одного из наиболее прозрачных регионов России с точки зрения осуществления государственных закупок1. Основу для таблиц и построения диаграмм составляют данные Единой автоматизированной информационной системы торгов г. Москвы, а также иные источники, которые указываются обособленно.
Важными являются следующие показатели оценки, характеризующие соответствие системы государственных закупок принципу открытой и эффективной конкуренции:
— обеспечение участия в закупках наиболее широкого круга поставщиков;
— недопущение дискриминации;
— конкурентность закупок;
— функциональность рынка государственных контрактов;
— законодательное обеспечение эффективной конкуренции;
— меры противодействия нечестной конкуренции.
Данные показатели являются небольшой частью комплексного подхода к оценке эффектив-
1 Москва три года подряд (с 2006 по 2008 г.) становилась лидером Национального рейтинга прозрачности закупок, — участником, получившим высшую оценку «гарантированная прозрачность». Проект «Национальный рейтинг прозрачности закупок» (URL: http://www. nrpz. ru/) является независимым негосударственным исследовательским центром, специализирующимся в области экономического и правового анализа российского рынка государственных и корпоративных закупок. Инициаторами проекта стали Национальная ассоциация участников электронной торговли (НАУЭТ) и Межрегиональное общественное движение «Против коррупции», при поддержке ФАС России и Министерства экономического развития РФ.
ности государственных закупок, предложенного автором [5]. Рассмотрим их подробнее.
1. Обеспечение участия в закупках наиболее широкого круга поставщиков. Здесь можно выделить два противоположных вектора в реализации данного принципа. На высшем уровне власти имеется соответствующая политическая воля, заключающаяся в создании условий для участия в закупках наиболее широкого круга поставщиков. Это может проиллюстрировать анализ антимонопольного законодательства и законодательства о закупках. В частности, в Федеральном законе от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ) жестко определены немногочисленные условия, на основании которых можно ограничить и не допустить участника к процедуре закупок. В полной мере используются возможности электронных информационных ресурсов: вся необходимая информация о проводимых государственных закупках в г. Москве (финансируемых из бюджета Москвы) в обязательном порядке размещается на сайте в сети Интернет департамента г. Москвы по конкурентной политике (тендерного комитета) в разделе «Госзаказ». Вместе с тем, на уровне государственных заказчиков остается тенденция к использованию различных лазеек для ограничения круга поставщиков. Многие госзаказчики объясняют это нежеланием брать на себя риск, связанный с неисполнением государственного контракта. В ситуации, когда для госзаказчика важны сроки и качество исполнения госзаказа, ему выгоднее иметь дело с «проверенной» организацией, нежели принимать на себя риск неисполнения в срок или некачественного исполнения обязательств «не известным» ему лично поставщиком. Но злоупотребления и протекционизм для «приближенных» поставщиков также не редкость среди госзаказчиков Москвы.
Наиболее распространенным способом ограничения конкуренции являются случаи неправомерного укрупнения лотов, когда в один лот включаются несколько наименований разнородной продукции. Это приводит к увеличению начальной цены размещаемого заказа и, следовательно, к росту размера обеспечения участия в торгах. Очевидно, что в условиях, когда предпринимателям практически невозможно на приемлемых условиях привлечь кредитные ресурсы, обеспечить вывод из оборота крупных сумм, участие в торгах становится для них неразрешимой проблемой. Соответственно это приводит к искусственному ограничению круга
54
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
участников торгов. Другой ограничительной стороной данного способа является то, что немногие поставщики могут обеспечить поставку разнородной по назначению продукции. В основном это под силу посредническим фирмам, которые работают сразу с несколькими видами товаров, работ или услуг. Также очевидно, что поставка продукции у посреднических компаний стоит значительно дороже, чем у прямых поставщиков. Это приводит к приобретению продукции либо по максимальным ценам, либо с минимальным снижением цены по результатам торгов.
Еще одним способом ограничения конкуренции является установка жестких требований к потенциальным поставщикам, а также характеристик и свойств поставляемой продукции.
Примечательно, что приведенные выше способы ограничения конкуренции являются нарушением законодательства, но контролирующие органы в своей деятельности практически не осуществляют контроль за соблюдением соответствующих правовых норм. Отчасти это объясняется тем, что слишком большое внимание уделяется соблюдению процедур, но практически без внимания остаются вопросы планирования (приведенные выше способы ограничения конкуренции применяются именно на этапе планирования) и исполнения государственного заказа.
Результатом неправомерных действий госзаказчиков является высокий процент несостоявшихся конкурентных процедур, то есть процедур, в которых принял участие только один поставщик. Соответствующие данные для Москвы приведены в табл. 1.
Анализ данных табл. 1 показывает, что в значительном числе конкурентных процедур в г. Москве (от минимальных 28,66 до максимальных 40,27 % от общего количества конкурентных процедур) не обеспечивается участие хотя бы нескольких поставщиков.
Кроме вышеперечисленных неправомерных действий государственных заказчиков г. Москвы, могут быть и другие сложности: начиная от трудностей с поиском интересных потенциальному поставщику заказов (учитывая огромный объем заказов и несовершенство системы поиска на сайте в сети Интернет) и заканчивая нежеланием потенциальных поставщиков принимать участие в торгах. К позитивным моментам можно отнести незначительное число процедур, в которых не принял участие или не был допущен ни один участник (не более 0,49 % от общего количества конкурентных процедур). Однако вызывает обеспокоенность постепенный рост данного показателя, что может иллюстрировать усиление влияния негативных факторов, таких как недостаток информации о проводимых торгах, некачественная конкурсная (аукционная) документация, неприемлемые условия участия в торгах и иных.
Еще одним показателем обеспечения участия широкого круга поставщиков является среднее число заявок, поступивших для участия в конкурентных процедурах, осуществляемых государственными заказчиками г. Москвы. Данная информация приведена в табл. 2. Помимо информации по Москве, в табл. 2 для сравнения включены усредненные данные по субъектам Российской Федерации в целом, приведенные в исследовании И. В. Кузнецовой, Т. Н. Трефиловой, Н. В. Еременко [1].
Таблица 1
сводная информация по участию потенциальных поставщиков в закупочных процедурах, осуществленных государственными заказчиками г. Москвы
Показатель 1-е полугодие 2007 г. 2-е полугодие 2007 г. 1-е полугодие 2008 г. 2-е полугодие 2008 г. 1-е полугодие 2009 г.
Общее количество конкурентных процедур, 40 566 37 015 45 466 39 425 35 846
которые привели к заключению госконтракта
Количество конкурентных процедур, в кото- 11 36 149 75 174
рых не принял участие или не был допущен ни
один участник
Удельный вес конкурентных процедур, в которых 0,03 0,10 0,33 0,19 0,49
не принял участие или не был допущен ни один
участник, %о
Количество конкурентных процедур, в кото- 11 893 14 274 18 307 14 107 10 272
рых принял участие или был допущен только
1 участник
Удельный вес конкурентных процедур, в которых 29,32 38,56 40,27 35,78 28,66
принял участие или был допущен только 1 участник, %о
Таблица 2
сравнительная информация по среднему числу заявок при осуществлении конкурентных процедур
государственными заказчиками г. Москвы
Показатель 1-е полугодие 2007 г. 2-е полугодие 2007 г. 1-е полугодие 2008 г. 2-е полугодие 2008 г. 1-е полугодие 2009 г.
Среднее число заявок на 1 лот при проведении торгов для нужд г. Москвы 2,31 1,7 2,03 1,83 3,09
Среднее число заявок на 1 лот при проведении торгов для нужд субъектов РФ 4,7 5,09 3,24
Среднее число заявок на 1 лот при проведении запросов котировок для нужд г. Москвы 2,45 2,48 2,71 2,62 3,59
Среднее число заявок на 1 лот при проведении запроса котировок для нужд субъектов РФ 2,6 2,86 2,81
Сравнительный анализ данных за 2007 г. и 1-е полугодие 2008 г. показал сопоставимость среднего количества заявок на 1 лот при проведении запросов котировок для нужд г. Москвы со средним значением этого показателя по субъектам Российской Федерации в целом и значительное отставание по среднему числу заявок на 1 лот при проведении торгов для нужд г. Москвы. Тем не менее, необходимо отметить позитивный рост данных показателей для г. Москвы по итогам 1-го полугодия 2009 г. по отношению к предыдущему периоду.
2. Недопущение дискриминации. Здесь можно выделить определенную двойственность уже на уровне федерального законодательства. С одной стороны, в антимонопольном законодательстве четко установлены нормы, ограничивающие дискриминацию по какому-либо признаку. С другой стороны, в том же Законе № 94-ФЗ установлено, что государственные заказчики обязаны не менее 10 и не более 20 % от общего годового объема государственных закупок производить только у субъектов малого предпринимательства. Необходимо отметить, что законодательно установлено применение «зеркального» подхода при определении национального режима, то есть национальный режим применяется к продукции, происходящей из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами, если аналогичный режим установлен иностранным государством в отношении товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами.
3. Конкурентность закупок. Конкурентность закупок обеспечивается применением конкурентных форм размещения государственного заказа. В Российской Федерации это такие формы, как конкурсы, аукционы (включая аукционы в электронной форме) и запросы котировок. Законодательством РФ закреплены четкие и довольно жесткие условия, при которых должны применяться именно эти
процедуры. Для того чтобы объективнее оценить обеспечение конкурентности закупок в Москве, целесообразно сравнивать данные только о фактически заключенных государственных контрактах по результатам конкурентных и неконкурентных процедур. Структура государственных контрактов, заключенных государственными заказчиками г. Москвы в разрезе конкурентности процедур по количеству соответствующих контрактов, приведена на рис. 1, а по сумме соответствующих контрактов — на рис. 2.
Из рис. 1 и 2 видно, что абсолютное большинство государственных контрактов (как по суммам, так и по количеству) заключаются государственными заказчиками г. Москвы по итогам конкурентных процедур. Причем существует положительная динамика увеличения доли конкурентных процедур по итогам года. Значительная часть государственных контрактов, заключаемых по результатам неконкурентных процедур, связана с закупкой продукции естественных монополий, услуг исполнительных органов власти или их подведомственных организаций, а также закупок вследствие непреодолимой силы (срочные закупки). Таким образом, резервы для повышения доли конкурентных процедур в Москве еще есть.
4. Функциональность рынка государственных контрактов. Под функциональностью рынка подразумевается отсутствие системных ограничений (например, недостаточный доступ к кредитам, заключению контрактов и т. п.), препятствующих доступу на рынок государственных контрактов. Законодательно никаких системных ограничений для участников государственных закупок не установлено, за исключением обязательности государственных заказчиков размещения от 10 до 20 % государственного заказа среди субъектов малого предпринимательства. Других свидетельств наличия системных ограничений в настоящее время не выявляется.
100, 90, 80, 70, 60, 50, 40, 30, 20, 10, 0,
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
00
1-е полугодие 2-е полугодие 2007 г. 2007 г. 2007 г. в целом
1-е полугодие 2-е полугодие 2008 г. 1-е полугодие 2008 г. 2008 г. в целом 2009 г.
О Заключено госконтрактов по результатам неконкурентныхпроцедур □ Заключено госконтрактов по результатам конкурентныхпроцедур
рис. 1. Распределение государственных контрактов, заключенных государственными заказчиками г. Москвы в разрезе конкурентности процедур по количеству, % от общего количества
100,00 90,00 80,00 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00
1-е полугодие 2-е полугодие 2007 г. 1-е полугодие 2-е полугодие 2008 г. 2007 г. 2007 г. в целом 2008 г. 2008 г. в целом
■ Заключено госконтракгов по результатам неконкурентныхпроцедур □ Заключено госконтракгов по результатам конкурентныхпроцедур
1-е полугодие 2009 г.
рис. 2. Распределение государственных контрактов, заключенных государственными заказчиками г. Москвы в разрезе конкурентности процедур по сумме, % от общей суммы
5. Законодательное обеспечение эффективной конкуренции. Законодательство Российской Федерации определяет ответственность и меры наказания для лиц и фирм, уличенных в противодействии конкуренции, мошенничестве и/или коррупции. Причем она определена как в части административной, так и уголовной ответственности. Однако в сегодняшней ситуации эти нормы не способствуют обеспечению эффективной конкуренции, так как на практике они применяются или очень избирательно, или не применяются вовсе.
6. Меры противодействия нечестной конкуренции. Хотя законодательно определена ответственность и меры наказания для лиц и фирм, уличенных в мошенничестве и/или коррупции, однако на практике они реализуются слабо. В г. Москве регулярно выявляются случаи нару-
шения законодательства о закупках отдельными государственными заказчиками, в том числе, и коррупционной направленности, а также в части ограничения конкуренции. Однако в открытых источниках, включая официальные сайты контролирующих и правоохранительных органов, не удалось обнаружить упоминания о привлечении к уголовной или административной ответственности в Москве за исследуемый период хотя бы одного нечистоплотного государственного служащего или предпринимателя за подобные нарушения. На сайте Москонтроля раскрывается только один случай привлечения представителя государственного заказчика за допущенные нарушения, и то — к дисциплинарной ответственности. В этой ситуации можно допустить, что информация об уголовном или административном преследова-
Таблица 3
Данные международных рейтингов, характеризующих предпринимательский климат, 2005—2009 гг.
Страна Место в соответствующем рейтинге Всего мест
2005 2006 2007 2008 2009 в рейтинге
Рейтинг экономической свободы
(составляется Heritage Foundation и газетой The Wall Street Journal)
Россия 122 120 132 134 146 157
Справочно. Рейтинговое значение 51,3 52,4 52,2 49,8 50,8 -
Рейтинг благоприятных условий для ведения бизнеса
(составляется Всемирным банком)
Россия 79 96 106 118 120 183
Рейтинг коррупции (составляется Transparency International)
Россия 128 127 145 149 180
Справочно. Рейтинговое значение 2,4 2,5 2,3 2,1 -
нии виновных не разглашается или не доходит до средств массовой информации. В таком случае это свидетельствует о недостаточной прозрачности в сфере борьбы с коррупцией. К позитивным моментам можно отнести реализуемую в настоящее время административную реформу в Российской Федерации, среди основных направлений которой — противодействие коррупции, которое должно как минимум снизить, а как максимум — искоренить проявления нечестной конкуренции и коррупции при осуществлении государственных закупок.
Если рассматривать проблему конкуренции шире, то для того чтобы обеспечить открытую и эффективную конкуренцию, как минимум необходимо наличие конкурирующих фирм, то есть — создание условий для развития предпринимательства. В России ситуация обстоит не лучшим образом. Обратимся к международным рейтингам. Для наглядности в табл. 3 приведены наиболее известные международные рейтинги, характеризующие предпринимательский климат в динамике за последние 5 лет.
Из анализа данных табл. 3 видно, что назрела необходимость в мерах по улучшению предпринимательского климата. Для этого, в частности, со стороны государства требуется снятие административных барьеров, повышение качества работы и соответствующей ответственности государственных органов.
Можно констатировать, что региональная система государственных закупок в г. Москве в целом соответствует принципу открытой и эффективной конкуренции. В городе очень многое сделано для того, чтобы обеспечить широкий круг участников при размещении государственного заказа: регулярно выходит бюллетень оперативной информации; функционирует единый портал государственных закупок в сети Интернет; созданы единые торговые
площадки по размещению государственного заказа, включая электронную торговую площадку и многое другое. Однако пока ситуация с обеспечением участия широкого круга поставщиков в торгах очень тревожна, а меры противодействия нечестной конкуренции практически не применяются. Это ведет к тому, что при осуществлении закупок для государственных нужд в г. Москве не реализуются преимущества конкурентной среды. Разрешение данных проблем является необходимым условием для реализации преимуществ открытой и эффективной конкуренции, а также борьбы с коррупцией в современных условиях.
Список литературы
1. Кузнецова И. В., Трефилова Т. Н., Еременко Н. В. Размещение заказа в 2006-2008 годах. Подводим итоги. // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. 2009. № 16. С. 62—73.
2. Перов К. А. Оценка эффективности размещения заказов: общие подходы // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. 2007. № 7. С. 77-83.
3. Система государственных и муниципальных заказов: теория и практика: учебник / под общ. ред. доктора военных наук, профессора Глущенко В. М.; доктора технических наук, профессора Норкина К. Б. М.: ООО «Астра-полиграфия», 2007.
4. Смирнов В. И., Нестерович Н. В., Гончаров Е. Ю. и др. Становление рыночной системы государственных закупок в России. Казань: НПО «БизнесИнфоСервис», 2000.
5. Хвостов А. А. Вопросы контроля государственных финансов в части оценки эффективности государственных закупок // Вестник АКСОР. 2009. № 8. С. 175-191.
58
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
