CC BY
136
РЕАЛИЗАЦИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ КАК ПУТЬ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ РОССИИ
Проблемы социальной сферы копились более 10 лет. Наивно предполагать, что сложившиеся системные диспропорции можно безболезненно решить за 1—2 года. Важно осуществлять преобразования последовательно, помня, что социальные реформы тогда проводятся наилучшим образом, когда простые люди их не замечают. Повышение качества жизни граждан России — ключевой вопрос государственной политики. Казалось бы, бесспорная декларация. Именно так она воспринимается сейчас. В том числе — когда звучит в устах власти. Но еще сравнительно недавний исторический опыт показывает, что всего лишь несколько лет назад ее бесспорность вовсе не была столь очевидной.
Опасная дезинтеграция государственных институтов, системный экономический кризис, издержки приватизации в сочетании с политическими спекуляциями на естественном стремлении людей к демократии, серьезные просчеты при проведении экономических и социальных реформ — последнее десятилетие XX в. стало периодом катастрофической демо-дернизации страны и социального упадка. За чертой бедности оказалась фактически треть населения. Массовым явлением стали многомесячные задержки с выплатой пенсий, пособий, заработных плат. Люди были напуганы дефолтом, потерей в одночасье своих сбережений. Не верили уже и в то, что государство сможет исполнять даже минимальные социальные обязательства.
Вот с чем столкнулась власть, начавшая работать в 2000 г. В этих условиях необходимо было одновременно и решать острейшие каждодневные проблемы, и работать на то, чтобы заложить новые — долгосрочные — тенденции роста. К 2005—2006 гг. сложились базовые — идеологические, политические, экономические — предпосылки к корректировке политического курса страны. Власть основательно пересмотрела идеологию ее развития. Взаимосвязь интенсификации экономического развития и социального благополучия становилась все более очевидной. В 2005 г. в докладе о развитии человеческого потенциала в России говорилось: «Инновационно-активный сценарий базируется на интенсивных структурных сдвигах в пользу высокотехнологичного и информационного секторов экономики и, соответственно, ослаблении зависимости от нефтегазового и сырьевого
ЕВ. ФАХРУТДИНОВА, кандидат экономических наук
экспорта»1. Прогнозные показатели доходной обеспеченности в данном сценарии мало отличаются от существующего инерционного варианта. В 2008 г., согласно правительственным оценкам, ожидается снижение бедности до 10,2%2. Назначение приоритетных национальных проектов в этих условиях очевидно — вывести из категории бедных хотя бы отдельные слои граждан. Приоритетные национальные проекты стали не только развитием идеи опережающего роста ВВП в условиях макроэкономической стабилизации, но и новым механизмом развития общества, усиления социальной политики. Социальные приоритеты Президент РФ подтвердил и в Послании Федеральному собранию РФ 2006 г.3
Известно, что в настоящее время в России происходит реализация масштабных национальных проектов — «Образование», «Здоровье», «Развитие АПК», «Доступное жилье». Почему именно такие приоритеты: образование, здравоохранение, доступное жилье и повышенное внимание сельскому хозяйству? Именно эти сферы затрагивают каждого человека, определяют качество жизни и формируют «человеческий капитал» — образованную и здоровую нацию. От состояния этих сфер зависит социальное самочувствие общества, демографическое благополучие страны. Именно в этих сферах граждане в наибольшей мере обоснованно ожидают более активной роли государства, реальных перемен к лучшему. Согласно экспертным оценкам, только прямые расходы федерального бюджета составили не менее 120 млрд руб. в 2006 г. и более 170 млрд руб. в 20 074. В 2008 г. финансирование приоритетных национальных проектов превысит 330 млрд руб. Об этом сообщил Председатель Правительства РФ5.
Идея приоритетных национальных проектов имела ясную логику: а) повышение качества жизни граждан;
б) поиск новых механизмов достижения этой цели;
в) новые возможности у государства; г) конкретный социальный результат. Соответственно этой логике выбор четырех приоритетных национальных проектов Президент РФ обосновал следующим образом: «Во-первых, именно эти сферы определяют качество жизни людей и социальное самочувствие общества. И во-вторых, в конечном счете, решение именно этих вопросов прямо влияет на демографическую ситуацию в стране и, что крайне важно, создает необходи-
мые стартовые условия для развития так называемого человеческого капитала»6.
Почему именно сейчас предложены такие масштабные меры в социальной сфере? «Концентрация бюджетных и административных ресурсов на повышении качества жизни граждан России — это необходимое и логичное развитие нашего с вами экономического курса, который мы проводили в течение предыдущих пяти лет и будем проводить дальше. Это гарантия от инертного проедания средств без ощутимой отдачи. Это курс на инвестиции в человека, а значит — в будущее России»7. Акцент на повышении доступности и качества здравоохранения, образования, комфортного жилья — не новые темы. Развитию этих отраслей уделялось существенное внимание, в частности в Посланиях Президента РФ Федеральному собранию РФ в 2004—2005 гг. Заявленные Президентом РФ социальные инициативы являются продолжением курса на инвестиции в человека. Эти инициативы развивают проводимый экономический курс, определяют конкретные первоочередные шаги в сфере здравоохранения, образования, жилищной политики. Приоритетной задачей стало также экономическое развитие и повышение инвестиционной привлекательности отечественного агропромышленного комплекса. К 2005 г. для решения заявленных задач сложились благоприятные условия. Во-первых, у государства есть финансовые ресурсы. Они в значительном объеме могут быть направлены на решение социальных задач без угрозы инфляции. Во-вторых, укрепление государственной власти, в частности новая система избрания руководителей субъектов Федерации, создали новые административные возможности: теперь легче обеспечивать согласованные действия всех ветвей и уровней государственной власти, что абсолютно необходимо для успеха таких масштабных проектов. В-третьих, государство перешло к трехлетнему циклу бюджетного планирования. Основные параметры федерального бюджета теперь утверждаются не только на ближайший год, но одновременно — еще и на два последующих. Например, в конце 2005 г. бюджетные параметры определены вплоть до 2008 г. включительно. Горизонты экономического планирования расширяются — растет уверенность в завтрашнем дне. Социально-экономические программы получают необходимые гарантии, масштабные задачи — большую четкость и детализацию. В-четвертых, основные политические силы страны сходятся в том, что именно на обозначенных приоритетах должны сосредоточиваться усилия государства8.
Ясно, что актуальность появления национальных проектов обоснована и своевременна. Но что же такое проект? И являются ли реализуемые в настоящее время в России национальные проекты проектами в понимании теории проектного менеджмента? С точки зрения проектного менеджмента существуют различные трактовки этого понятия. Проект — это временное предприятие, предназначенное для создания уникальных продуктов, услуг или результата9.
Проект — это ограниченное во времени целенаправленное изменение отдельной системы с установленными требованиями к качеству результатов, возможными рамками расхода средств и ресурсов и специфической организацией10. Проект — это комплекс взаимосвязанных мероприятий, предназначенных для достижения определенной цели в течение заданного периода времени и в рамках выделенного бюджета11.
Проекты представляют собой организационные рамки для планомерного, систематического и построенного на методических правилах получения знаний, идей и результата. Инструмент проектной организации находит в современных системах рыночной экономики широкое применение как для комплексных, так и для сравнительно простых специфических задач12. Все мы постоянно осуществляем проекты в своей повседневной жизни. Вот простые примеры: подготовка к строительству дачи, ремонт в квартире, проведение исследований. Все эти виды деятельности имеют между собой целый ряд общих признаков, делающих их проектами: 1) направленность на достижение конкретных целей; 2) координированное выполнение взаимосвязанных действий; 3) ограниченная протяженность во времени, с определенным началом и концом; 4) определенная степень неповторимости и уникальности.
В общем случае именно эти четыре характеристики отличают проекты от других видов деятельности. Рассмотрим более детально национальный проект «Образование». Сегодня связь между современным, качественным образованием и перспективой построения гражданского общества, эффективной экономики и безопасного государства очевидна. За годы реформ система образования России претерпела существенные изменения. Они были связаны с демографическими процессами, изменением уровня финансирования образования, изменениями в нор-мативно-правовой базе образования и процессами адаптации образовательных учреждений к условиям рыночной экономики. Для страны, которая ориентируется на инновационный путь развития, жизненно важно дать системе образования стимул к движению вперед — это и есть первоочередная задача приоритетного национального проекта «Образование». Необходимость реализации национального проекта для повышения социально-экономической устойчивости России в целом обусловлена целым рядом следующих показателей13.
Бюджетное финансирование образования в реальном выражении резко снизилось до менее чем 40% от уровня 1991 г. Продолжился перенос части расходов на региональные бюджеты при снижении доли расходов на образование из федерального бюджета. Одновременно возросла роль соплатежей населения в финансировании общего образования, а также вклад частного финансирования в совокупные расходы на среднее и высшее профессиональное образование. В настоящее время на образование направляется 5%
ВВП, треть которых составляют внебюджетные средства. Однако эффективность их использования низкая вследствие теневых потоков, неэффективного распределения ресурсов бюджета, ведущего к развитию диспропорций между тенденциями спроса на рынке труда и структурой предложения образовательных услуг, низкого качества подготовки специалистов и образовательных услуг.
Отношение государства к сфере образования едва ли можно рассматривать как соответствующее потребностям развития страны. Об этом свидетельствуют следующие данные: а) по расходам на одного учащегося школы в процентах от подушевого ВВП Россия занимает предпоследнее место в мире, оставив за собой только Зимбабве; б) российское государство расходует на одного студента в 20 раз меньше средств, чем в Финляндии, и в 40 раз меньше, чем в США; в) содержание одного заключенного обходится России в 7 раз дороже, чем обучение одного студента; г) средняя заработная плата в 2004 г. в образовании (4995,6 руб.) составляла 65,4% от средней зарплаты по стране (7637,7 руб.), средняя зарплата школьного учителя (3600 руб.) — 49,7%. Половина работников образования получала зарплату менее 3 тыс. руб. в месяц; д) доля платного образования неуклонно растет: только за 2004 г. объем платных образовательных услуг возрос более чем в три раза — с 118,8 до 376 млрд руб.14
Это и явилось предпосылками появления приоритетного национального проекта в сфере образования. Все вышеприведенные определения характерны для исследуемого нами национального проекта. В национальном проекте «Образование» четко определены следующие цели: 1) ускорить модернизацию российского образования; 2) обеспечить успешность комплекса мер по реализации Приоритетных направлений развития образовательной системы страны; 3) в конечном счете достичь современного качества образования, адекватного меняющимся запросам общества и социально-экономическим условиям15.
Обозначены в проекте и механизмы реализации («Ключевые действия в рамках реализации приоритетного национального проекта "Образование" (ПНПО)»)16. Координированное выполнение взаимосвязанных действий предполагает два взаимодополняющих подхода. Во-первых, предстоит выявить возможные «точки роста». Государство будет стимулировать инновационные программы, поощрять лучших учителей, выплачивать гранты талантливым молодым ученым — т.е. делать ставку на лидеров и распространять их опыт. Необходимо поощрять тех, кто может и хочет работать, — это касается и учащихся школ, и студентов вузов, и преподавателей. Поддержку получат наиболее эффективные и успешные образовательные практики — чтобы впоследствии они дали обществу примеры качественного образования, обеспечивающего прогресс и профессиональный успех. Во-вторых, проект предполагает внедрение новых управленческих механизмов. Создание в школах
попечительских и управляющих советов, привлечение общественных организаций (советы ректоров, профсоюзы и т.д.) к управлению образованием — вот способы сделать образовательную систему более прозрачной и восприимчивой к запросам общества. Наконец, значительные изменения коснутся механизмов финансирования образовательных учреждений. Бюджетные средства на реализацию программ развития будут направляться непосредственно в школы, а новая система оплаты труда учителей ориентирована на стимулирование качества и результативности педагогической работы17.
У национального проекта «Образование» есть ограниченная протяженность во времени с определенным началом и концом. Начало реализации проекта было заявлено Президентом РФ перед членами Правительства РФ, руководством Федерального собрания и членами Президиума Госсовета 5 сентября 2005 г. Окончание — 2006—2007 гг.18, правда, сейчас планируется на 2009 г.19
Сегодня связь между современным, качественным образованием и перспективой построения гражданского общества, эффективной экономики и безопасного государства очевидна. Для страны, которая ориентируется на инновационный путь развития, жизненно важно дать системе образования стимул к движению вперед — это и есть первоочередная задача приоритетного национального проекта «Образование». Определенная степень неповторимости и уникальности этого национального проекта неоспорима. Ведь подобных масштабных проектов в области образования в России не было. Уникальность данного проекта подтверждается еще и тем, что национальный проект «Образование» полностью отвечает всем определениям и характеристикам проекта как экономической категории в теории проектного менеджмента. Для понимания специфики государственной социальной политики в конкретном историческом процессе важно учитывать, что государство всегда решает две наиболее важные задачи: выражает в своей политике интересы социальных групп, обладающих властью и собственностью, а также обеспечивает общественный мир и стабильность через достижение баланса интересов основных социальных групп общества. Очевидно, что разные модели государства имеют разные механизмы обеспечения баланса интересов социальных групп. Эти механизмы и есть собственно социальная политика. Если рассматривать социальную политику социального государства в парадигме прав и свобод человека и тендерного равенства, то социальная политика представляет собой обеспечение государством, его институтами социальных прав человека. В их числе право на труд и его достойную оплату, на охрану труда, на образование, на охрану здоровья, на здоровую окружающую среду, на социальное обеспечение и социальное обслуживание, на поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, на интеграцию инвалидов в общество и др. Социальные права граждан прописаны в междуна-
родно-правовых документах ООН, Совета Европы, в конституциях большинства стран мира. Особенностью социальной политики социального государства является обеспечение прочной связи между свободной конкуренцией в экономической сфере и социальным равновесием в обществе за счет эффективного государственного управления и принципов социального партнерства.
В социально-экономической политике государства можно выделить две составляющие: экономическую и социальную политику, а внутри социальной политики — демографическую, семейную, тендерную, «детскую» и другие политики20. Важнейшую роль в положении всех социальных групп населения играет экономическая политика. Она регулирует отношения внутри и между социальными группами населения (классами) по поводу производства, распределения, обмена и потребления материальных благ и услуг.
Экономическая политика наряду со способностями и возможностями индивидов определяет их материальное положение и социальную принадлежность, т.е. социальный статус, специфику занятости, доходы, уровень удовлетворения материальных и духовных потребностей. Необходимо особо подчеркнуть следующее важное положение: экономическая политика определяет не только экономическое, но и социальное положение индивида.
1 Казанцев В. О. Приоритетные национальные проекты и новая идеология для России. — М., 2007. — С. 20.
2 Там же.
3 Путин В.В. Главная задача — сбережение нации. Посла-
ние Президента России Федеральному Собранию // Парламентская газета. — 11 мая 2006 г.
4 http://www.rost.ru/main/what/06/06.shtml
5 http://www.rost.ru/projects/education/education_main.shtml
6 Шевцова Л. Разгерметизация элиты // Ведомости. 31 июля 2006 г. - С. 4.
7 Из выступления В. Путина перед Федеральным Собранием Государственной Думы РФ // http://www.rost.ru/ main/01.shtml Из выступления В. Путина перед Федеральным Собранием Государственной Думы РФ.
8 http://www.rost.ru/main/what/02/02.shtml
9 http://www.pmprofy.ru/content/rus/48/481-article.asp
10 http://www.sovnet.ru/links.htm
11 http://www.spiderproject.ru/
12 http://www.proteu.ru/project.html
13 http: // admtyumen.ru/ society/pnp / obrazov/ Obrazovanie_ sozopros
14 http: // admtyumen.ru/ society/pnp / obrazov/ Obrazovanie_ sozopros
15 Роль приоритетного национального проекта «Образование» в системе модернизации российского образования // http://mon.gov.ru/proekt/ideology/2062/
16 Доклад зам. директора Департамента госполитики в образовании И.М. Реморенко // http://mon.gov.ru/proekt/ ideology/2063/
17 http://www.rost.ru/projects/education/edl/edll/aedll. shtml
18 http ://www. arhcity.ru/?page=272/1
19 http://www.edu.websib.ru/?no=35
20 Тендерная политика в России и в мире: вопросы теории и практики // Аналитический вестник. — № 25 (342). — М., 2007. - С. 8.
ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ РЕСУРСОВ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «ЗДОРОВЬЕ»
Вопросы экономного использования ресурсного потенциала здравоохранения являются ключевыми в выборе оптимальных путей его дальнейшего развития. При осуществлении реформы отечественного здравоохранения, направленной на совершенствование качества и доступности медицинской помощи населению, важную роль играет рациональное использование ресурсного потенциала учреждений здравоохранения, в частности их диагностических служб, призванных осуществлять своевременную и достоверную диагностику и мониторинг эффективности лечебных мероприятий.
Люблянская хартия по реформированию здравоохранения в качестве одного из основополагающих принципов предусматривает повышение результативности любой реформы в отрасли на основе рационального и эффективного использования ресурсов.
Р.Х. ЯГУДИН
При этом ключевая роль отводится регулированию систем финансирования служб и совершенствованию экономических отношений в здравоохранении.
В нашей стране вопросы эффективного использования ресурсов имеют свои особенности, обусловленные недостаточным финансированием здравоохранения и структурными диспропорциями в его деятельности. На реформы наслоились трудности переходного периода, резко обострившие проблемы в здравоохранении. В организации медицинских служб также имеются проблемы, которые необходимо решать в ходе реформирования здравоохранения. Управление их ресурсами при переходе к рыночным отношениям не стало приоритетным направлением в работе органов управления здравоохранением. Темпы обновления материально-технической базы медицинских служб недостаточны для коренного их пере-
