CC BY
35
УДК 342.2
РЕАЛИЗАЦИЯ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ЭКСПЕРТНЫХ ПРОЦЕДУР В ОБЛАСТИ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ
Д. А. Повный, ассистент кафедры конституционного и административного
права ЮУрГУ
Проанализированы нормы права, закрепляющие механизмы осуществления антикоррупционных экспертиз образовательных правовых актов, и выявлены проблемные сферы указанной деятельности.
Ключевые слова: экспертные процедуры, противодействие коррупции, система образования, общественный контроль.
■ Характеризуя природу образовательной коррупции, стоит отметить, что одним из наиболее опасных факторов, способствующих росту коррупционных практик в образовании, является разрозненность и противоречивость действующего образовательного законодательства. Для решения указанной проблемы субъектам правотворческой деятельности надлежит разработать определенный спектр правовых актов, способствующих гармонизации действующего законодательного массива в области образования.
Несмотря на указанное, следует признать, что в текущей социально-экономической действительности на указанном этапе противодействия коррупции возникает опасность создания первично коррупционных по своей природе правовых актов, принятие которых не только не создаст действенных механизмов противодействия коррупционным проявлениям, а, наоборот, будет являться «коррупционным катализатором», т.е. необходимо существенное повышение качества правотворчества в области образовательного права. Установление комплексного характера институтов, входящих в предмет отрасли образовательного законодательства, порождает ее подвижность, поскольку круг институтов образовательного законодательства не является стабильным1.
Как справедливо отмечают Г. В. Мальцев и С. И. Носов, «при создании юридических норм необходимо делать все возможное, чтобы минимизировать коррупционные риски, т.е. чтобы при разработке правовых актов учитывать необходимость целостного подхода к правовому регулированию с тем, чтобы обеспечить комплексное правовое воздействие на общественные отношения, создавать
некие гарантии от коррупционных проявлений»2. Однако правовые акты, регулирующие определенный круг образовательных общественных отношений, в силу своей высокой социальной значимости нуждаются в тщательной антикоррупционной проверке. Такой проверкой в Российской Федерации является антикоррупционная экспертиза правовых актов, осуществляемая органами публичной администрации.
Реализация антикоррупционных экспертных процедур в области образования возложена на Министерство юстиции РФ, прокуратуру и непосредственно на Министерство образования и науки РФ.
Согласно Приказу Минобрнауки России № 375 от 7 октября 2009 г. «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства образования и науки Российской Федерации»3 антикоррупционная экспертиза актов министерства и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти проводится Департаментом правового обеспечения деятельности Министерства образования и науки РФ.
Антикоррупционная экспертиза проекта нормативного правового акта проводится департаментом в течение не менее семи дней, но не более 14 дней со дня его поступления в департамент. По результатам антикоррупционной экспертизы департаментом готовится заключение, которое подписывается руководством департамента. В заключении должны отражаться выявленные при проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов коррупциогенные факторы.
Кроме того, согласно названному приказу Минобрнауки России на структурные подразделения Минобрнауки России в рамках их компетенции возложена обязанность по проверке действующих актов министерства для выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции в области образования. В случае обнаружения в проверяемых нормативных правовых актах министерства положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, соответствующее структурное подразделение министерства в трехдневный срок направляет указанные нормативные правовые акты с мотивированным заключением в департамент на антикоррупционную экспертизу.
Реализация экспертных антикоррупционных процедур Министерством образования и науки РФ осуществляется на основании методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 964.
Анализ порядка проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов Минобрнауки России позволяет сделать вывод о наличии в структуре министерства двухуровневой системы проверки коррупционных составляющих правовых актов. Первым уровнем является «самообследование» правового акта в недрах структурного подразделения министерства. Второй уровень составляют экспертные процедуры, осуществляемые Департаментом правового обеспечения деятельности Министерства образования и науки РФ.
Вместе с тем необходимо признать, что действующий порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства образования и науки РФ недостаточно конкретизирует порядок реализации антикоррупционных экспертных процедур, а также не прописывает механизм прекращения действия акта министерства в силу коррупциогенной природы содержащихся в нем правовых норм. Кроме того, представляется неверным указание на исключительно рекомендательный характер заключения департамента, так как это противоречит общей концепции противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти. Для решения указанной проблемы представляется возможным делегировать департаменту право на принудительный возврат струк-
турному подразделению-разработчику проекта правого акта министерства с целью устранения коррупционного характера акта в целом либо его отдельных положений.
Важной антикоррупционной составляющей рассматриваемого акта является закрепление обязанности повторного размещения правового акта министерства на его официальном сайте после устранения коррупционных положений. Отмеченное формирует общественный мониторинг за деятельностью Минобрнауки России и способствует реализации гражданским обществом превентивного антикоррупционного контроля.
Вместе с тем Минобрнауки России возложило на себя обязанности исключительно по размещению в сети Интернет текстов проектов правовых актов, однако вышеуказанный приказ министерства не обязывает Департамент правового обеспечения деятельности Министерства образования и науки РФ либо иные структурные подразделения размещать информацию о том, какие именно нормы акта были «уличены» в коррупционности. Это представляется ошибочным.
Согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»5 институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Таким образом, законодатель закладывает возможность для представителей гражданского общества участвовать в реализации антикоррупционной деятельности. Указанные правомочия были воспроизведены в законах ряда субъектов РФ.
Анализ регионального законодательства показал, что региональные законодатели, как правило, стараются идти по пути наименьшего сопротивления, дублируя в своих законах положения федерального законодательства вместо того, чтобы дополнять его и специфицировать под интересы конкретных регионов. Данные правовые акты часто используют норму «в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации». Это, по сути, превращает их в «мертвые нормы», так как Правила проведения антикоррупционной экспертизы норма-
Проблемы и вопросы конституционного и административного права
тивных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96, действуют только в отношении федеральных органов исполнительной власти6.
Отмеченное однако не означает, что методики проведения антикоррупционных экспертиз субъектов должны идти в разрез с федеральными. Требуются косметические изменения в соответствии со спецификой законодательства субъекта. «Определенная конкретизация норм федерального законодательства на уровне субъектов федерации необходима с учетом специфики регионов (например, принятие антикоррупционных программ), в то же время антикоррупционная экспертиза не может осуществляться по различным оценочным критериям и факторам в рамках Российской Федерации»7.
Анализ регионального законодательства показывает, что при закреплении права структур гражданского общества на реализацию антикоррупционных процедур единообразия не наблюдается. В ряде законов и подзаконных актов субъектов идет речь, о возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы, в других упоминается об общественной антикоррупционной экспертизе. Изучение актов субъектов не позволяет дать заключение, являются ли вышеописанные экспертизы однопорядковыми понятиями либо несут в себе определенные различия. В свою очередь, как уже упоминалось, федеральное законодательство ведет речь о независимой антикоррупционной экспертизе. Таким образом, данное понятие представляется более верным.
Правовые критерии проведения независимой антикоррупционной экспертизы закреплены в Правилах проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96. Но регулированию порядка проведения независимой антикоррупционной экспертизы на законодательном уровне посвящена всего одна статья Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Таким образом, на уровне закона закрепление статуса независимых экспертных процедур фактически отсутствует, что не позволяет говорить о действенности механизма независи-
мой экспертизы. Кроме того, ни федеральный закон, ни Правила не устанавливают обязанность для федеральных органов исполнительной власти, в том числе и для Минобрнауки России, размещать информацию о ходе проведения независимой антикоррупционной экспертизы, а также независимые экспертные заключения проектов нормативных правовых актов.
Еще одной проблемой осуществления в Российской Федерации независимых антикоррупционных экспертиз является отсутствие в законодательстве норм, позволяющих активно внедрять независимые экспертные заключения. Согласно п. 3 ст. 5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов. Вместе с тем закон не закрепляет правомочия независимых экспертов в случае нарушения органом публичной администрации обязанности по даче ответа на независимое экспертное заключение. Закон также ничего не говорит о механизме инициирования проведения независимых антикоррупционных экспертиз. Для внесения изменений в существующий порядок представляется возможным создание системы аккредитованных Министерством юстиции России экспертных организаций с составлением реестра таких организаций. Кроме того, представляется возможным делегировать образовательным учреждениям возможности обращаться к независимым экспертам с целью проведения экспертиз актов, непосредственно затрагивающих их права и законные интересы. Полученные заключения предлагается передавать Департаменту правового обеспечения деятельности Министерства образования и науки РФ с целью размещения данных заключений на официальном сайте Минообр-науки в сети Интернет. Возможно закрепить в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов» и обязанность федеральных органов исполнительной власти перед принятием правового акта получить положительное заключение на проект аккредитованной независимой экспертной организации. Указанную обязанность необходимо продублировать в Приказе Минобрнауки России № 375 от 7 октября 2009 г. «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства образования и науки РФ».
1 Пуляева Е. В. Концепция развития законодательства об
образовании // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 7.
2 Мальцев Г. В., Носов С. И. Коррупциогенные факторы в юридических нормах: природа, формы проявления, проблемы устранения // Право и образование. 2009. № 1. С. 9.
3 Российская газета. 2009. 18 нояб.
4 СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
5 СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
6 Ефремов А. А. Информационное обеспечение независимой антикоррупционной экспертизы: пробелы и коллизии правового регулирования. 1ЖЬ: Ьйр://\ушш. гшгу ust-vrn.ru/load_files/103.DOC.
7 Хабриева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. № Ю. С. 10.
Статья поступила в редакцию 22 марта 2011 г.
