CC BY
162
Проблемы осуществления независимой антикоррупционной экспертизы
КОРОБКИН Александр Николаевич,
аккредитованный Министерством юстиции РФ эксперт независимой антикоррупционной экспертизы, государственный советник Российской Федерации 3-го класса
Не секрет, что многие государственные служащие рассматривают необходимость проведения независимой антикоррупционной экспертизы подготовленных ими проектов правовых актов исключительно как процедуру, усложняющую и замедляющую согласование и принятие нормативного акта. Между тем во многих случаях можно обнаружить серьезные ошибки в документе и выявить незамеченные разработчиками коррупциогенные факторы, тем самым существенно улучшив документ. Опираясь на опыт проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в качестве аккредитованного Министерством юстиции РФ независимого эксперта, рассмотрим основные проблемы, с которыми сталкиваются эксперты — физические лица в ходе осуществления экспертизы.
В настоящее время основными нормативными актами, регулирующими отношения в сфере независимой антикоррупционной экспертизы, являются Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон об экспертизе) и постановление Правительства РФ от 26 февраля 2о1о г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе норма-
тивных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которым утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и методика проведения такой экспертизы (далее — Правила проведения антикоррупционной экспертизы).
Закон об экспертизе наделяет правом на проведение независимой антикоррупционной экспертизы институты гражданского общества и граждан (ст. 5). К сожалению, термин «институт гражданского общества» в российском законодательстве не имеет четкого юридического закрепления (институтом гражданского общества названа только адвокатура в ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»).
Указом Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» предусматривается возможность появления в России федерального закона об общественном контроле, в котором должны быть определены полномочия институтов гражданского общества по осуществлению общественного контроля. При разработке указанного законопроекта было бы целесообразно дать четкую дефиницию понятия «институт гражданского общества», которую будет возможно использовать применительно к антикоррупционному законодательству.
Однако весьма расплывчатые формулировки названного Указа (особенно те из них, в которых предлагается разработать такой проект совершенно разнополярным организациям, в том числе Общественной палате РФ, Торгово-промышленной палате РФ, Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», политическим партиям, саморегулируемым организациям, общественным организациям, объединяющим промышленников и предпринимателей), к сожалению, не позволяют сделать вывод о том, что соответствующий закон будет принят в ближайшее время.
В настоящее время государством установлен механизм реализации ст. 5 Закона об экспертизе через наделение правом проведения независимой антикоррупционной экспертизы физических и юридических лиц, аккредитованных Минюстом России. При этом, учитывая минимальный объем требований к лицам, желающим стать независимыми экспертами1, аккредитация носит, по сути, уведомительный характер.
Как следует из информации, размещенной на официальном сайте Минюста России, по состоянию на 31 мая 2012 г. в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, были аккредитованы 1173 гражданина и 225 юридических лиц. Однако далеко не все из аккредитованных экспертов активно участвуют в проведении экспертизы. На состоявшейся в марте 2012 г. в Московской торгово-промышленной палате I Всероссийской конференции по
1 См. приказ Минюста России от 31 марта 2009 г. № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на кор-рупциогенность».
вопросам реализации законодательства о независимой антикоррупционной экспертизе начальником отдела антикоррупционной экспертизы и аккредитации независимых экспертов Департамента конституционного законодательства Министерства юстиции РФ Д. Л. Бадлае-вым приводились данные, согласно которым в 2011 г. в органы государственной власти было направлено 367 заключений по проведенным антикоррупционным экспертизам от 106 независимых экспертов из 1310 аккредитованных экспертов. Таким образом, в проведении антикоррупционных экспертиз в 2011 г. участвовало 8% аккредитованных экспертов, в 2010 г. — 6%, в 2009 г. — 3%. По данным Минюста России, озвученным на конференции, в 2011 г. в федеральные органы исполнительной власти поступило 95 заключений от независимых экспертов. Замечания, изложенные в 41 заключении, учтены (43% от общего количества поступивших заключений). В органы государственной власти субъектов РФ поступило 126 заключений, из которых учтены 57 заключений (45%). Однако полнота данной статистики, в том числе по причинам, которые будут указаны ниже, вызывает сомнения.
В юридической литературе иногда высказываются мнения о том, что для повышения качества независимой экспертизы необходимо ужесточить требования к независимым экспертам, в частности они обязательно должны иметь высшее юридическое образование или ученую степень2. Данная позиция представляется не вполне верной, поскольку юридическую антикоррупцион-
2 См: Третьякова Е.-Д. С. Антикоррупционная политика государства // Государство в меняющемся мире. М., 2012. С. 750; Аста-нин В. В. Обеспечение репрезентативности экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов. М., 2010. С. 9.
ную экспертизу проводят органы прокуратуры и Минюста России, в то время как основная (но, конечно же, не единственная) цель независимой экспертизы — получить заключение лица, являющегося в первую очередь специалистом в той области, которую призван регулировать проект рассматриваемого правового акта, знающего все возможные «ходы и лазейки» для коррупционных проявлений. Именно комплексный подход к проведению антикоррупционной экспертизы, включающий формально-правовую экспертизу, проводимую Минюстом России, и профессиональную, проводимую независимыми экспертами, способен обеспечить выявление всех корруп-циогенных факторов, содержащихся в проекте правового акта. Для повышения же качества экспертных заключений необходимо предоставить независимым экспертам возможность (в том числе за счет государственных программ) повысить свою квалификацию, овладеть методиками составления заключений. Как справедливо отмечала на одном из совещаний в Совете Федерации Е. Р. Россинская, заведующая кафедрой судебных экспертиз МГЮА им. О. Е. Кутафина, для обеспечения высокого качества экспертного заключения независимый эксперт должен обладать знаниями логикосемантических, логико-структурных методов проведения экспертизы, владеть понятиями структурно-функционального и сравнительно-правового анализа3. Соглашаясь с таким подходом, представляется целесообразным создать на сайте Минюста России (либо уполномоченного им научного или учебного заведения) специальный раздел, в котором будут размещены сборники методических материалов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы, актуальные публикации по данной тематике.
3 URL: http://www.council.gov.ru/kom Ьзте/сс1_ипсогг/апа1уис/Нет845.Ыт1.
Основным фактором успешности института независимой антикоррупционной экспертизы является готовность государственных органов сотрудничать с независимыми экспертами, оказывать им необходимое содействие в осуществлении этой деятельности. В ряде федеральных органов исполнительной власти, таких как МВД России, МЧС России, бывшем Минздравсоцразвития России, работа с заключениями независимых экспертов организована на достаточно высоком уровне в полном соответствии с требованиями действующего законодательства: заключения регистрируются в установленном порядке, на них в определенные сроки даются мотивированные ответы за подписью соответствующих должностных лиц.
К сожалению, анализ работы других федеральных министерств и ведомств (в том числе таких, как Минфин России, Минтранс России, Мин-регион России, Минобрнауки России, Минприроды России) показывает, что многие государственные служащие пока не готовы рассматривать независимую антикоррупционную экспертизу как неотъемлемую часть процедуры подготовки и принятия нормативного акта. В ходе проведения антикоррупционной экспертизы порой приходится наблюдать, как отдельные чиновники стремятся «минимизировать» поступление экспертных заключений от независимых экспертов, используя несовершенство правовых актов, регулирующих эту сферу.
Все нарушения, допускаемые министерствами и ведомствами в ходе осуществления независимой антикоррупционной экспертизы правовых актов, можно разделить на три основные группы:
1) действия, затрудняющие получение независимым экспертом текста проекта правового акта для проведения его экспертизы:
размещение на сайте неполного текста проекта (например, размещается текст приказа об утвержде-
нии административного регламента, а текст самого регламента не приводится. Сюда же можно отнести случаи, когда, например, в качестве приложения к проекту приказа размещается не документ, утверждаемый этим проектом, а совершенно посторонний файл, или когда проект размещается в виде архивного файла, при попытке его открыть выдается сообщение об ошибке). Необходимо отметить, что во всех выявленных случаях в орган государственной власти автором направлялись требования о корректном размещении проекта и продлении срока проведения экспертизы, которые были удовлетворены;
размещение проекта на официальном сайте после окончания рабочего дня, что позволяет сократить срок, отведенный на проведение экспертизы. К этим же действиям можно отнести размещение проектов на сайте в пятницу во второй половине дня или в предпраздничный день, при этом для проведения экспертизы, как правило, устанавливается минимально допустимый срок. Так, значительное количество проектов правовых актов было выставлено на независимую экспертизу 28—30 декабря 2011 г., что, естественно, лишило возможности многих экспертов осуществить экспертизу;
2) действия, затрудняющие проведение независимой экспертизы и передачу экспертного заключения в орган государственной власти: отсутствие информации о дате размещения проекта на сайте и окончании срока приема экспертных заключений;
неразмещение информации об исполнителе проекта, его контактной информации;
неразмещение пояснительной записки к проекту (формально органы государственной власти не обязаны этого делать, но практика размещения на сайте дополнительных материалов к проекту, осуществляемая, к примеру, в МВД России, значительно облегчает проведение экспер-
тизы и способствует повышению качества экспертного заключения);
указание в качестве адреса электронной почты для направления заключения личного почтового ящика исполнителя (иногда даже на бесплатном почтовом сервере), что не позволяет зафиксировать факт официального получения заключения органом государственной власти;
указание в качестве способа предоставления заключения только его направление на официальный почтовый адрес органа государственной власти, что, учитывая сроки прохождения почтовых отправлений, фактически исключает возможность его поступления в период, установленный для окончания приема экспертных заключений. Эта проблема особенно актуальна для экспертов, проживающих за пределами Москвы;
установление технических ограничений при направлении заключений через официальный сайт органа государственной власти: ограничение на количество символов в обращении, отключение «по техническим причинам» возможности прикреплять к обращению текстовый или графический файл. Это вынуждает разбивать заключение на несколько фрагментов, направляя каждый как отдельное обращение. В качестве исключения можно назвать Минкомсвязь России, на сайте которого предусмотрена специальная форма для направления заключений независимой антикоррупционной экспертизы;
3) неправомерные действия должностных лиц органов государственной власти при регистрации, рассмотрении и подготовке ответа на экспертное заключение:
передача поступивших в орган государственной власти экспертных заключений исполнителю без регистрации;
направление экспертных заключений исполнителю с резолюцией «для сведения» или «для учета в работе», не предполагающей подготов-
ку и направление мотивированного ответа эксперту. Данное (наиболее частое) нарушение обусловлено тем, что многие государственные служащие, как показывают беседы с ними, не осведомлены об установленной Законом об экспертизе обязанности направления мотивированных ответов на поступившие экспертные заключения;
нарушение установленных сроков подготовки ответа на экспертное заключение;
проставление на ответе даты, не совпадающей с его фактической отправкой (по почтовому штемпелю). К примеру, ответ одного из федеральных министерств, датированный 18 апреля, судя по почтовому штемпелю, был фактически передан в почтовое отделение только 23 мая (!);
направление ответа заявителю по электронной почте от имени исполнителя с его почтового адреса без официальной регистрации ответа в системе делопроизводства;
невыполнение предусмотренного п. 8 Правил проведения антикоррупционной экспертизы положения об обязательном приобщении поступивших экспертных заключений к проекту нормативного правового акта при его внесении в Правительство РФ.
Указанные нарушения характерны не только для федеральных органов исполнительной власти, но и для органов государственной власти субъектов РФ. Так, в ходе проведенного автором в первом квартале 2012 г. мониторинга сайтов центральных исполнительных органов государственной власти Московской области было установлено, что 9 из 18 областных министерств систематически грубо нарушали требования постановления правительства Московской области от 5 мая 2010 г. № 309/18 «Об утверждении Положения о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых исполнительными органами государственной
власти Московской области и государственными органами Московской области и их проектов». После доведения результатов мониторинга до руководства правительства Московской области первым заместителем председателя правительства во все областные органы государственной власти было направлено указание о неукоснительном соблюдении требований указанного Положения. Но, как показал последующий мониторинг сайтов, действенных результатов оно не дало.
К сожалению, органы прокуратуры Российской Федерации пока не проявляют должной активности в выявлении и пресечении названных нарушений. Ни по одному из обращений автора с просьбой принять меры прокурорского реагирования по выявленным фактам нарушения законодательства о противодействии коррупции должностные лица, по вине которых были допущены нарушения, не были привлечены к ответственности, например по ст. 5.59 КоАП РФ. Вместо того чтобы выявить причины, влекущие нарушения законодательства, органы прокуратуры считают свою миссию выполненной после получения информации от федерального министерства о том, что ответ независимому эксперту на его заключение все-таки направлен. Исключением можно назвать направление Генеральной прокуратурой РФ в одно из федеральных министерств «информации о необходимости принятия мер по обеспечению соблюдения требований законодательства, регламентирующего порядок проведения экспертиз проектов нормативных правовых актов», при этом на проверку фактов наличия нарушений у прокуроров ушло почти два месяца!
Учитывая изложенное, представляется целесообразным на уровне Правительства РФ нормативно закрепить процедуру рассмотрения заключений независимой антикоррупционной экспертизы путем вне-
сения необходимых дополнений в Правила проведения антикоррупционной экспертизы.
Кроме того, весьма положительную роль могло бы сыграть введение обязательности обнародования на сайтах органов государственной власти текстов поступивших экспертных заключений, что позволит оценить эффективность независимой экспертизы, а также будет способствовать формированию в экспертной среде культуры подготов-
ки экспертных заключений на основе изучения лучших практик в этой сфере.
Библиографический список
Астанин В. В. Обеспечение репрезентативности экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов. М., 2010.
Третьякова Е.-Д. С. Антикоррупционная политика государства // Государство в меняющемся мире. М., 2012.
Антикоррупционная экспертиза: методика проведения
КОЧУРА Владимир Николаевич,
начальник правового управления Торгово-промышленной палаты Ростовской области
В научной литературе распространена позиция, согласно которой цель антикоррупционной экспертизы — это выявление коррупциоген-ных факторов и их последующее устранение в правовых актах и их проектах1. О. В. Казаченкова к такой цели относит еще и «включение в положения таких актов антикоррупционных норм в превентивных целях, в том числе внесение предложений о необходимости отмены нормативного правового акта, внесения в него изменений, доработки либо откло-
1 См.: Кудрявцев В. Л. Антикоррупционная экспертиза: вопросы теории и методики производства // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / сост. Е. Р. Россинская. М., 2010; Родионова О. Н. Антикоррупционная экспертиза // Российский юридический журнал. 2010. № 1; Семенова Е. И. Антикоррупционная экспертиза как полиотраслевой вид юридически значимой деятельности // Административное и муниципальное право. 2011. № 6.
нения проекта нормативного правового акта»2.
Трудно согласиться с данными утверждениями в части отнесения к целям антикоррупционной экспертизы последующего устранения выявленных коррупциогенных факторов и выработки норм превентивного характера.
Логико-методическое определение цели и его древа (идеал — цель — задача — итог) сформулировали Р. Акофф и Ф. Эмери3. При этом если идеал — это окончательный желаемый результат определенного субъекта, результат, который никогда нельзя получить, но к которому можно приблизиться, то все остальные составляющие данного древа вполне достижимы (в определенный момент либо в будущем)4.
2 Казаченкова О. В. Административноправовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 29—38.
3 См.: Бабичев И. В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2010.
4 Там же.
