CC BY
0
Научная статья УДК 342.8 EDN CEFVQD
DOI 10.17150/2411-6262.2024.15(4).1431-1437
А.Д. Котельников ©
Байкальский государственный университет, г. Иркутск, Российская Федерация, [email protected]
АННОТАЦИЯ. Активное избирательное право является важнейшим механизмом претворения в жизнь принципа народовластия и выступает фундаментом демократии. В этой связи эффективное правовое регулирование данной сферы отношений представляет особое значение для современного государства. Рассмотрены вопросы правового закрепления гарантий и фактической реализации активного избирательного права граждан путем реализации механизмов голосования по месту нахождения (механизм «Мобильный избиратель»), а также посредством голосования в течение нескольких дней подряд. На основании анализа эмпирических данных, а также синтеза и индукции сформировано комплексное представление об особенностях соответствующих правоотношений. Формально-юридический и герменевтический методы применены при работе с текстами правовых актов. Выявлен ряд как правовых, так и организационных, технических проблем, преимущественно не рассматриваемых в научной литературе по вопросам подготовки и проведения выборов. Отмечается, что существующий порядок подачи заявления о голосовании по месту нахождения не всегда обеспечивает возможность его надлежащей реализации, а многодневное голосование не только не достигает общественно полезных целей, но и в определенных условиях приводит к умалению иных прав и свобод. Предлагаются отдельные пути решения рассмотренных проблем. КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА. Выборы, избирательное право, субъективное избирательное право, активное избирательное право, избирательные комиссии. ФИНАНСИРОВАНИЕ. Научная работа победителя Всероссийского конкурса студенческих научных работ (эссе) — 2024 «Права человека и гражданина: что нас ждет в XXI веке?». Научный руководитель: Е.М. Якимова, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и административного права Байкальского государственного университета.
ИНФОРМАЦИЯ О СТАТЬЕ. Дата поступления 28 июня 2024 г.; дата принятия к печати 17 декабря 2024 г.; дата онлайн-размещения 20 декабря 2024 г.
Original article A.D. Kotelnikov ©
Baikal State University, Irkutsk, Russian Federation, [email protected]
ABSTRACT. Active suffrage is the most important mechanism for implementing the principle of democracy that serves as its foundation. In this regard, effective legal regulation of this area of relations is of particular importance for a modern state. The issues of legal consolidation of guarantees and the actual implementation of the active electoral right of citizens through the implementation of voting mechanisms at their location ("Mobile Voter"), as well as through voting for several days in a row, are considered. Based on the analysis of empirical data, as well as synthesis and induction, a comprehensive understanding of the features of the relevant legal relations has been formed. Formal legal and hermeneutic methods are used when working with the texts of legal acts. A number of legal, organizational and technical
© Котельников А.Д., 2024
РЕАЛИЗАЦИЯ АКТИВНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА: СКРЫТЫЕ ПРЕПЯТСТВИЯ И ТЕМНЫЕ СТОРОНЫ
REALIZATION OF ACTIVE SUFFRAGE: HIDDEN OBSTACLES
AND DARK SIDE
problems have been identified, which are mainly not considered in the scientific literature on the preparation and conduct of elections. It is noted that the existing procedure for submitting an application for voting at the location does not always provide the possibility of its proper implementation, and multi-day voting not only does not achieve socially useful goals, but also, under certain conditions, leads to the derogation of other rights and freedoms. Separate ways to solve the problems considered are proposed.
KEYWORDS. Elections, suffrage, subjective suffrage, active suffrage, election commissions.
FUNDING. Research paper of the winner of the All-Russian Competition of Student Scientific Works (Essays) — 2024 "Human and Civil Rights: What Awaits Us in the 21st Century?". Scientific supervisor: E.M. Yakimova, PhD in Law, Associate Professor, Head of the Department of Constitutional and Administrative Law, Baikal State University. ARTICLE INFO. Received June 28, 2024; accepted December 17, 2024; available online December 20, 2024.
Право на участие в управлении государственными (публичными) делами со времен первых европейских буржуазных революций занимает ключевое место в системе политических прав и свобод граждан любого правового демократического государства [1, с. 54]. В свою очередь важнейшей составляющей этого комплексного права являются субъективные избирательные права. Зачастую при их исследовании ученые проявляют живой интерес лишь к праву быть избранным в органы публичной власти (пассивному избирательному праву). В самом деле, даже поверхностный анализ действующих норм российского законодательства, регулирующего вопросы выдвижения и регистрации кандидатов на выборах разного уровня, позволяет оценить сложность данного института. Если проанализировать хронологию его реформирования, возникает невольный вопрос — существует ли в России сфера правоотношений, в которой порядок реализации права настолько усложнился за десятки лет [2, с. 24]? Выдающиеся специалисты в области избирательного права неоднократно обращали внимание на многолетнюю тенденцию, в соответствии с которой механизм реализации пассивного избирательного права на выборах разного уровня становится все более затруднительным [3, с. 54; 4, с. 378]. При этом стабильность законодательства, особенно избирательного, справедливо рассматривается как самостоятельная ценность, в том числе Конституционным Судом Российской Федерации [5, с. 57].
В случае же с активным избирательным правом наблюдается обратная тенденция — в последние годы его гарантии существенно возросли. Учеными в качестве достижений в данное сфере отмечается введение механизма голосования по месту нахождения «мобильный избиратель» (повлекшего сначала сокращение практики использования, а затем полную отмену открепительных удостоверений), а также многодневного голосования и дистанционного электронного голосования [6, с. 38]. Достаточно распространена критика последнего упомянутого нововведения, поскольку оно напрямую связано с использованием технологий, не позволяющих широкому кругу лиц, не обладающих специальными познаниями (в том числе юристов), оценить соблюдение принципа тайного голосования и достоверности волеизъявления избирателей [7, с. 24]. Этой теме посвящено множество работ, в силу чего в настоящем эссе рассматривать ее не представляется целесообразным. Первые же две формы таких выраженных особенностей лишены, в силу чего предметом правовых исследований выступают нечасто. Однако именно здесь мы обнаруживаем на практике препятствия для реализации активного избирательного права, невидимые на первый взгляд.
Так, в рамках механизма «Мобильный избиратель» в настоящее время предусмотрено три альтернативных варианта подачи избирателем заявления для включения в список избирателей по месту нахождения:
— лично в любую территориальную или участковую избирательную комиссию, за исключением временно сформированных комиссий в случаях, прямо установленных законом;
— в многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг соответствующего субъекта РФ (далее — МФЦ) в случае наличия специального соглашения между данными учреждениями и избирательной комиссией субъекта РФ;
— в электронном виде посредством использования федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (далее — портал Госуслуг).
При использовании первого способа избиратель, обратившийся в соответствующую комиссию, принимается председателем или дежурным членом комиссии с правом решающего голоса, которые подробно разъясняют ему его права и ответственность. В частности, обязательно доводится информация о том, что при выборах депутатов законодательных органов, проводимых по смешанной системе, избиратель, подающий заявление для голосования по месту нахождения за пределами своего одномандатного округа, фактически не сможет реализовать свое право проголосовать за выдвинутого в указанном округе кандидата. Данный факт существенно умаляет возможности гражданина, и своевременно полученное разъяснение от члена комиссии позволяет ему принять взвешенное решение относительно приемлемости такого варианта. Аналогичная ситуация возникает и в случае с обращением избирателя в МФЦ, где уполномоченные сотрудники также обязаны довести до него полную информацию о порядке и условиях реализации избирательных прав.
Однако при внедрении механизма подачи аналогичных заявлений через портал Госуслуг на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Госдума) VIII созыва в 2021 году возникла вопиющая ситуация, когда администраторами платформы не были предусмотрены подобные уведомления, в результате чего граждане полагали, что смогут реализовать права в полном объеме. В результате, в частности, территориальные избирательные комиссии Иркутской области столкнулись с большим количеством устных и письменных жалоб избирателей, не получивших в участковой комиссии в дни голосования второй бюллетень для голосования за кандидата по одномандатному округу и полагавших, что их права нарушены1. И их возмущение справедливо — гражданин не обязан знать все особенности реализации своих конституционных прав, но должен иметь возможность получить об этом полную и объективную информацию от уполномоченных органов и учреждений. В данном же случае этому праву был нанесен существенный ущерб. Избирательные комиссии были бессильны восстановить права граждан, поскольку в дни голосования аннулирование ранее поданных заявлений о голосовании по месту нахождения недопустимо.
Сроки реализации механизма «Мобильный избиратель» в целом вызывают вопросы в части их обоснованности и даже законности, при том, что категория сроков в избирательном праве является ключевой [8, с. 76]. Согласно пункту 16 статьи 64 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных
1 Автором использован эмпирический опыт, сформированный в рамках исполнения государственных обязанностей по подготовке и проведению выборов в должности заместителя председателя Иркутской городской □ 4 территориальной избирательной комиссии (Свердловский округ).
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 67-ФЗ) ЦИК России устанавливает срок подачи заявлений для голосования по месту нахождения в рамках периода, начинающегося не ранее чем за 45 дней до дня (первого дня) голосования и завершающегося в 14 часов по местному времени дня, предшествующего дню голосования. Вместе с тем пункт 2.1 Порядка подачи заявления о включении избирателя, участника референдума в список избирателей, участников референдума по месту нахождения на выборах и референдумах в Российской Федерации, утвержденного постановлением ЦИК России от 22 июня 2022 года № 87/728-8, предусматривает, что такое заявление может быть подано не ранее чем за 45 дней и не позднее чем за 3 дня до дня (первого дня) голосования вне зависимости от избранного способа подачи.
Возникает вопрос — насколько соответствует Федеральному закону № 67-ФЗ и Конституции РФ установленная ЦИК России норма, сокращающая срок подачи заявлений на три дня? Практика показывает, что после передачи списков избирателей в участковые комиссии, в том числе непосредственно перед днем голосования и даже в дни голосования, не возникнет никаких проблем с обменом информацией через ГАС «Выборы» в рамках механизма «Мобильный избиратель», поскольку в это же время происходит схожий процесс — уточнение сведений об избирателях, сменивших постоянное место жительства, но по каким-то причинам (из-за недоработки органов местного самоуправления, органов внутренних дел и т.п., либо вовсе из-за технических ошибок) остававшихся в списках по прежнему месту жительства и отсутствовавших в списках соответствующего нового участка. Данные действия сопоставимы по объему и масштабу с формированием списков голосующих по месту нахождения, если не превосходят его. Все это позволяет говорить о возможности существенного расширения гарантий права граждан на голосование в любой удобной точке страны. Нельзя не отметить и общую проблему широты подзаконного регулирования избирательных отношений Центральной избирательной комиссией РФ. Конституционный Суд РФ в Определении от 29 сентября 2022 года № 2568-О в очередной раз обратил внимание на то, что нормативные правовые акты ЦИК России не подлежат оценке в рамках конституционного судопроизводства. Данная проблема не только существует и не находится в процессе решения, но и, напротив, полномочия российского центрального избирательного органа по принятию актов, регулирующих подготовку и проведение выборов, все больше расширяются, хотя возможности контроля за такой деятельностью ограничены. В настоящее время оспаривание актов избирательных комиссий лежит лишь в плоскости административного судопроизводства [9].
Отдельно стоит рассмотреть и многодневное голосование. Казалось бы, на первый взгляд данная мера выглядит исключительно удобной и активно используется в рамках избирательных кампаний. Так, в Иркутской области голосование на выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области в 2023 году и большинстве выборов в органы местного самоуправления с момента законодательного закрепления такого механизма проводилось исключительно в течение трех дней. В такие же сроки проводилось голосование и на выборах депутатов Госдумы в 2021 году, и на выборах Президента РФ в 2024-м. При этом установление голосования в течение нескольких дней является правом, а не обязанностью избирательной комиссии, организующей подготовку и проведение соответствующих выборов. Отдельными гражданами даже предпринимались попытки оспорить указанное право соответствующих комиссий, в том числе в Иркутской области, в чем им было обоснованно отказано судами (например, определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 9 сентября 2023 г. № 66-ИКАД23-1-А5).
Одним из аргументов в пользу многодневного голосования было повышение явки избирателей. Помогло ли это существенно изменить ситуацию, можно судить по статистике. В 2018 году явка на выборах Президента РФ в Иркутской области составила 55,68 % (один день голосования)2, в 2024 году — 63,17 % (три дня голосования)3. Выборы депутатов Законодательного Собрания Иркутской области в 2018 году сопровождались явкой в 26,3 % (один день голосования)4, в 2023 году — 24,22 % (три дня голосования)5.
Как видно из приведенных официальных данных, эффект от введения многодневного голосования нельзя назвать впечатляющим — если положительная корреляция и есть, то она, судя по всему, остается в рамках статистической погрешности. Можно ли считать такой формат голосования эффективной дополнительной гарантией активного избирательного права? В период пандемии соу1^19, когда был введен указанный механизм, его цель была достигнута — граждане, во многом движимые идеями безопасности, действительно воспользовались возможностью «рассредоточить» посещение участковых комиссий во времени. В настоящее время какой-либо положительный эффект от многодневного голосования выглядит весьма сомнительным. В целом необходимо признать, что вопросы повышения явки избирателей не относятся к полномочиям ни одного органа публичной власти, поскольку иное противоречило бы принципу свободного участия граждан в выборах. Гораздо разумнее повышать явку косвенными способами, например, повышением правовой культуры избирателей [10, с. 26].
Зато существует ряд трудностей, с которыми при проведении голосования в течение нескольких дней подряд сталкиваются комиссии, политические партии, кандидаты и иные участники выборов. Во-первых, для избирательных комиссий, особенно участковых, формат трехдневного голосования представляется невероятно трудоемким — необходимость нахождения в постоянной «боевой готовности» значительно подрывает общую работоспособность. Для соответствующих бюджетов это также дополнительная нагрузка, поскольку тройной объем работы членов комиссий вынуждает либо поднимать уровень дополнительной оплаты труда до соразмерной величины, либо, сохраняя финансирование приблизительно на одном уровне, получить значительнее его снижение в расчете за день работы членов комиссий, что крайне негативно сказывается на их мотивации и намерении дальше оставаться в избирательной системе. Избирательные объединения и кандидаты, участвующие в выборах, для обеспечения защиты своих прав вынуждены привлекать дополнительных наблюдателей из расчета на каждый день голосования, что также затрудняет их деятельность. Кроме того, нельзя упускать еще одну фактическую сторону подготовки и проведения выборов. Большинство членов участковых избирательных комиссий являются сотрудниками образовательных организаций различного уровня (в Иркутской области — преимущественно муниципальных образовательных учреждений), и осуществление голосования в пятницу и субботу негативно сказывается на учебном процессе, при том, что конституционное право граждан на образование ничуть не менее значимо, чем права
2 В Иркутской области подвели итоги выборов президента : общественно-политическая газета «Областная». URL: https://www. ogirk.ru/2018/03/ 19/v-irkutskoj-oblasti-podveli-itogi-vyborov-prezidenta/ (дата обращения: 15 апр. 2024 г.).
3 Итоги выборов президента : официальный сайт Избирательной комиссии Иркутской области. URL: http://www.irkutsk.izbirkom.ru/docs/9853/ (дата обращения: 15 апр. 2024 г.).
4 Явка на выборах депутатов Заксобрания Иркутской области составила 26,3 % : общественно-политическая газета «Областная». URL: https://www.ogirk.ru/2018/09/10/yavka-na-vyborah-deputatov-zaksobraniya-irkutskoj-oblasti-sostavila-26-3/ (дата обращения: 15 апр. 2024 г.).
5 Итоги голосования по единому округу : официальный сайт Избирательной комиссии Иркутской области. URL: http://www.irkutsk.izbirkom.ru/docs/9444/ (дата обращения: 15 апр. 2024 г.).
избирательные. Указанная ситуация нередко порождает конфликты внутри организаций, приводящие к вымыванию квалифицированных опытных членов участковых комиссий из избирательной системы, фактическому подрыву ее устойчивого функционирования и нарушению принципа независимости избирательных комиссий, являющегося одним из фундаментальных элементов их правового статуса [11, с. 37; 12, с. 17]. Тем не менее, правотворческая и правоприменительная практика в настоящее время продолжает складываться в направлении использования механизма многодневного голосования в качестве основного, что в свете представленного выше вызывает обоснованные опасения.
Таким образом, современные способы реализации активного избирательного права содержат в себе немало скрытых препятствий для граждан, становящихся явными лишь в процессе претворения в жизнь правовых норм, и темных сторон, порой ставящих под угрозу реализацию иных, не менее важных прав. Удастся ли законодателю и правоприменителям разрубить гордиев узел данных проблем и обеспечить прозрачные и надежные гарантии права граждан избирать своих представителей в органы публичной власти? Покажет время.
Список использованной литературы
1. Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности / Б.С. Эбзеев. — Мотева : Норма, 2011. — 383 с.
2. Авакьян С.А. Выборы в России: эволюция избирательных систем, современные проблемы / С. А. Авакьян. — EDN VFZGTD // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. — 2015. — № 5. — С. 23-39.
3. Нудненко Л.А. Развитие избирательного законодательства в России с 1993 по 2014 годы / Л.А. Нудненко, Л.А. Тхабисимова. — EDN TOTYAX // Актуальные проблемы российского права. — 2015. — № 1 (50). — С. 54-58.
4. Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений : монография / Е.И. Колюшин. — 3-е изд., перераб. и доп. — Москва : Норма; Инфра-М, 2019. — 384 с. — EDN ZRNUIV.
5. Шустров Д.Г. Живое конституционное право России в решениях Конституционного Суда РФ : в 7 т. / Д.Г. Шустров. — Москва: ЛЕНАНД, 2019. — Т. 6. — 568 с.
6. Турищева Н.Ю. Активное избирательное право: развитие форм реализации / Н.Ю. Турищева. — DOI 10.12737/jrl.2021.072. — EDN XLGCMB // Журнал российского права. — 2021. — № 6. — С. 37-47.
7. Филимонова А.И. Дистанционное электронное голосование: некоторые проблемы и пути разрешения / А.И. Филимонова. — DOI 10.18572/1813-1247-2023-10-22-25. — EDN EDZDTB // Государственная власть и местное самоуправление. — 2023. — № 10. — С. 22-25.
8. Якимова Е.М. Сроки в избирательном праве через призму концепции равновесия конституционного регулирования избирательных правоотношений / Е.М. Якимова. — DOI 10.15688/lc.jvolsu.2020.4.10. — EDN CCQONV // Правовая парадигма. — 2020. — Т. 19, № 4. — С. 75-79.
9. Избирательное право в фокусе судебной практики : монография / В.В. Игнатенко, Э.И. Девицкий, А.А. Петров, В.Е. Подшивалов. — EDN WBOMPF. — Иркутск : Байкальский государственный университет, 2021. — 280 с.
10. Берш Т.А. Право на неучастие в выборах (абсентеизм) через призму свободного формирования политического поведения гражданина / Т.А. Берш, Е.М. Якимова. — EDN PEPDBN // Избирательное право. — 2020. — № 1 (41). — С. 22-26.
11. Князев С.Д. Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: перспективы развития / С.Д. Князев. — EDN YMIQXI // Журнал российского права. — 1999. — № 10. — С. 36-45.
12. Макарцев А.А. Принципы российского избирательного права: понятие, система и содержание / А.А. Макарцев, Э.С. Юсубов. — EDN ZWNYUP // Избирательное право. — 2013. — № 3. — С. 2-19.
References
1. Ehbzeev B.S. Individual and State in Russia: Mutual Responsibility and Constitutional Duties. Moscow, Norma Publ., 2011. 383 p.
2. Avakyan S.A. Elections in Russia: Evolution for Election Systems, Contemporary Issues. Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya 11: Pravo = Moscow University Law Bulletin, 2015, no. 5, pp. 23-39. (In Russian). EDN: VFZGTD.
3. Nudnenko L.A., Tkhabisimova L.A. Development of the Electoral Legislation in Russia From 1993 to 2014. Aktual'nye problemy rossiiskogo prava = Topical Problems of Russian Law, 2015, no. 1, pp. 54-58. (In Russian). EDN: TOTYAX.
4. Kolyushin E.I. Elections and Electoral Law in the Mirror of Court Decisions. 3rd ed. Moscow, Norma Publ.; Infra-M Publ., 2019. 384 p. EDN: ZRNUIV.
5. Shustrov D.G. Living Constitutional Law of Russia in Decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation. Moscow, Lenand Publ., 2019. Vol. 6. 568 p.
6. Turishcheva N.YU. Active Suffrage: Expanding Forms of Implementation. Zhurnal rossiysk-ogo prava = Russian Law Journal, 2021, no. 6, pp. 37-47. (In Russian). EDN: XLGCMB. DOI: 10.12737/jrl.2021.072.
7. Filimonova A.I. Remote Electronic Voting: Certain Problems and Solutions. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie = State Power and Local Self-government, 2023, no. 10, pp. 22-25. (In Russian). EDN: EDZDTB. DOI: 10.18572/1813-1247-2023-10-22-25.
8. Yakimova E.M. Terms in Electoral Law Through the Prism of the Concept of Balance of the Constitutional Regulation of Electoral Relations. Pravovayaparadigma = Legal Concept, 2020, vol. 19, no. 4, pp. 75-79. (In Russian). EDN: CCQONV. DOI: 10.15688/lc.jvolsu.2020.4.10.
9. Ignatenko V.V., Devitskii EH.I., Petrov A.A., Podshivalov V.E. Electoral Law in the Focus of Judicial Practice. Irkutsk, Baikal State University Publ, 2021. 280 p. EDN: WBOMPF.
10. Bersh T.A., Yakimova E.M. The Right to Non-Participation in Elections (Absenteeism) Through the Prism of Free Formation of Political Behavior of a Citizen. Izbiratel'noe pravo = Electoral Law, 2020, no. 1, pp. 22-26. (In Russian). EDN: PEPDBN.
11. Knyazev S.D. Legal Satus of Electoral Commissions in the Russian Federation: Development Prospects. Zhurnal rossiyskogoprava = Russian Law Journal, 1999, no. 10, pp. 36-45. (In Russian). EDN: YMIQXI.
12. Makartsev A.A. Principles of Russian Electoral Law: Concept, System and Content. Izbiratel'noe pravo = Electoral Law, 2013, no. 3, pp. 2-19. (In Russian). EDN: ZWNYUP.
Автор
Котельников Алексей Дмитриевич — аспирант, кафедра конституционного и административного права, Байкальский государственный университет, г. Иркутск, Российская Федерация, © https://orcid.org/0009-0003-4152-4468, SPIN-код: 9079-7643, AuthorID РИНЦ: 1224551.
Author
Alexey D. Kotelnikov — PhD Student, Department of Constitutional and Administrative Law, Baikal State University, Irkutsk, Russian Federation, https://orcid.org/0009-0003-4152-4468, SPIN-Code: 9079-7643, AuthorID RSCI: 1224551.
Для цитирования
Котельников А.Д. Реализация активного избирательного права: скрытые препятствия и темные стороны / А.Д. Котельников. — DOI 10.17150/2411-6262.2024.15(4).1431-1437. — EDN CEFVQD // Baikal Research Journal. — 2024. — Т. 15, № 4. — С. 1431-1437.
For Citation
Kotelnikov A.D. Realization of Active Suffrage: Hidden Obstacles and Dark Side. Baikal Research Journal, 2024, vol. 15, no. 4, pp. 1431-1437. (In Russian). EDN: CEFVQD. DOI: 10.17150/2411-6262.2024.15(4).1431-1437.
