CC BY
172
УДК 347.61/64
РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПАТРОНАТЕ
DEVELOPMENT OF PATRONAGE LEGISLATION
О.Ю. КОСОВА (O.JU. KOSOVA)
Рассматриваются вопросы развития российского федерального и регионального законодательства о патронировании с учетом закона «D6 опеке и попечительстве□
Ключевые слова: опека, патронат, сироты, дети, передача на воспитание.
This article reviews the developments in Russian federal and region patronage legislation in consideration of «Guardianship Law□
Key words: guardianship, patronage, orphans, children, foster placement.
Российскому законодательству известны термины «патронат» и Патронаж» которые имеют общую этимологию (от лат. Сра1гопа-ШбП □ «покровительство□) [1]. Несмотря на общность происхождения, любому из них может придаваться специальное, в том числе юридическое, значение [2]. Однако при этом сама суть «патроната» («Патронажа^ неизменна □ это оказание покровительства, помощи, содействия кому-либо в чем-либо вне зависимости от конкретных проявлений, поэтому не будет ошибкой объединить их одним термином ^Патронирование □
Что касается патронирования в сфере семейного права, известно, что начиная с восемнадцатого века в России стал использоваться термин Патронаж» которым обозначалась возмездная форма устройства детей, оставшихся без родительского попечения, из воспитательных домов в городские и крестьянские семьи. Как отмечает А.М. Нечаева, патронатным семьям выплачивалось пособие по уходу за ребенком, организовывался надзор за выполнением обязанностей со стороны воспитателей [3]. На протяжении двадцатого века отношение к патронированию в семейном законодательстве неоднократно менялось. Первые десять лет советского периода оно не применялось, однако к тридцатым годам прошлого века вновь было востребо-
вано [4]. Благодаря материальной поддержке, оказываемой патронатным семьям, патронат получал распространение. Однако в ходе правовых реформ шестидесятых годов патронат снова не нашел законодательной поддержки в РСФСР. Впоследствии патронирование возродилось в юридической форме детских домов семейного типа [5], развитие которых пошло двойственным путем: к середине девяностых годов они трансформировались либо в особые воспитательные учреждения [6], либо в приемные семьи, поскольку в Семейный кодекс Российской Федерации (СК) был введен институт приемной семьи.
Хотя в СК термин «патронат» не использовался, по своей правовой сущности приемная семья представляла собой форму патронирования, так как в её основе лежали характерные для него принципы договорно-сти, срочности, возмездности. Приемная семья рассматривалась как установленная на федеральном уровне самостоятельная форма семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, наряду с опекой, попечительством и усыновлением, которые имели недоговорные основания и характеризовались безвозмездностью выполнения законными представителями функции воспитания.
На основании ч. 2 п. 1 ст. 123 СК [7] субъекты РФ приобрели право своими зако-
© Косова О.Ю., 2010
нами вводить не предусмотренные СК формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, и в регионах появилась форма устройства, обычно именуемая патронатом. Она отличалась от регулируемой СК приемной семьи, основанной на региональном регулировании правовой спецификой. Наиболее интенсивно нормативная база патроната формировалась после 2003 г., во многие из принятых ранее законов вносились изменения, особенно в 2007И008 гг., вследствие происходившего реформирования системы органов опеки и попечительства. Анализ законодательства субъектов РФ, действовавшего на 1 сентября 2008 г., дату вступления в силу ФЗ ПОб опеке и попечительстве» [8], показывает, что в ряде субъектов РФ патронат законодательно отождествлялся с патронатным воспитанием [9] (напр., в Ивановской, Курской, Оренбургской областях, Приморском крае, Удмуртской Республике). В регионах в дополнение к патронат-ному воспитанию могли устанавливаться социальный патронат и (или) постинтернат-ный патронат [10]. Соответственно в субъекте РФ существовали одна, две либо три разновидности патроната: только патронат-ное воспитание (напр., Волгоградская, Иркутская области); патронатное воспитание и социальный патронат (напр., г. Москва, Архангельская, Калининградская области) или патронатное воспитание и постинтернатный патронат (Алтайский край, Владимирская область); либо патронатное воспитание, социальный и постинтернатный патронат (Тверская, Рязанская области, Республика Адыгея, Краснодарский край и др.).
Наиболее распространенная региональная форма патроната □ патронатное воспитание. Правоотношения, связанные с ним, характеризовались особой организацией, оформлением, содержанием и могли значительно различаться по регионам. Их участниками становились органы опеки и попечительства, патронатные воспитатели, учреждения по патронату, несовершеннолетние дети, передаваемые в семьи. В большинстве регионов правовой основой для передачи ребенка в семью являлся договор о патронатном воспитании, важнейшим условием заключения которого было разграничение прав и обязанностей по защите прав и законных интересов ребенка
между сторонами соглашения. Оформление передачи ребенка на патронатное воспитание осуществлялось, на наш взгляд, по трем основным моделям: 1) на основании договора о патронатном воспитании. В отдельных законах этот договор рассматривался как гражданско-правовое соглашение, в нем оговаривались вопросы выплаты вознаграждения воспитателю (напр., ст. 2 закона Архангельской области СО патронате над несовершеннолетними^; 2) помимо договора о патронатном воспитании был необходим трудовой договор между учреждением по патронату и патронатным воспитателем (напр., ст. 3,6 закона «О патронатном воспитании в Волгоградской области ^; 3) дополнительно к договору о патронатном воспитании заключались гражданско-правовые договоры оказания услуг (напр., ст. 6, 8 закона Рязанской области «О патронатном воспитании^. В большинстве субъектов РФ договор о патронатном воспитании носил трехсторонний характер, связывая учреждение по патронату, орган опеки и попечительства и патронатного воспитателя. В ряде регионов он был двусторонний: например, в Оренбургской, Воронежской областях заключался между органами опеки и патронатным воспитателем; в Республике Адыгея, Краснодарском крае □ между учреждением, предоставляющим патронат, и патронатным воспитателем.
Законодательство о патронатном воспитании субъектов РФ не было совершенным, однако специалистами отмечались его безусловные преимущества, в частности, психоло-го-педагогическое сопровождение семей, мониторинг социальной защиты прав воспитанников, прохождение кандидатами в патронатные воспитатели специального тестирования и обучения. На патронат могли передаваться дети, которые по многим причинам: в силу возраста, состояния здоровья и т. п. не имели шансов быть переданными на усыновление, под опеку или попечительство.
В связи с вступлением в действие Закона об опеке и попечительстве и корректировкой СК в регулировании патроната произошли серьезные изменения. Для субъектов РФ сузились возможности правового регулирования в области устройства детей, □ они вправе вводить на региональном уровне именно патронатную семью, а не какие-либо
иные формы устройства (ч. 1 п. 1 ст. 123 СК). Термины «патронат» «Патронатная семья» «Патронатное воспитание» отождествляются (п. 6 ст. 145 СК). Значит, социальный и постинтернатный патронат, которые устанавливались во многих субъектах РФ в качестве его разновидностей, должны исключаться из системы патроната. Что касается ещё одной разновидности существовавшего в регионах патроната □ «краткосрочного» то в СК введена норма п. 3 ст. 155.2, значительно упрощающая процедуру краткосрочной (на время каникул, выходные дни и др.) передачи детей [11]. При этом такая временная передача, как прямо указывается в СК, вообще «ке является формой устройства ребенка в семью □ Следовательно, краткосрочный патронат также выпадает из системы патронирования.
Редакция ч. 1 ст. 14 Закона об опеке дает основания считать, что приемная семья и патронатное воспитание утратили свою юридическую самостоятельность относительно опеки и попечительства, поскольку «установление опеки или попечительства допускается по договору об осуществлении опеки или попечительства (в том числе по договору о приемной семье либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании)» [12]. Как форма семейного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, опека (попечительство) включает в себя безвозмездную и возмездную форму, охватывающую и приемную, и патронатную семью. Передача в такие семьи осуществляется на основании акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна (попечителя) и возмездного договора соответственно о приемной или о патронатной семье (п. 6 ст. 145 СК, ст. 14 Закона об опеке).
При оценке договоров о патронатном воспитании следует учитывать, что в федеральных законах отсутствует их прямая регламентация, но в ст. 14П6 Закона об опеке имеются правила о договорном регулировании опеки (попечительства). Возмездность выполнения функции попечения о ребенке объединяет патронат и приемную семью, поэтому на отношения, возникающие из договора о патронатной семье по аналогии возможно распространение норм статей 153.1 и 153.2
СК, содержащих положения о «договоре о приемной семье» а также п. 2 ст. 152. Порядок и сроки заключения договора об осуществлении опеки или попечительства определяются на федеральном уровне Правительством РФ (ч. 4 ст. 15 Закона об опеке) [13].
При назначении патронатных воспитателей должны учитываться требования, предъявляемые к кандидатурам опекунов и попечителей (ст. 10 Закона об опеке, ст. 35 ГК, ст. 146 СК). Установление в регионах иных требований к кандидатуре патронатно-го воспитателя противоречит ч. 2 п. 4 ст. 1 СК. В региональных моделях патронатного воспитания не был четко решен вопрос о семейно-правовом положении сторон патронатной семьи. При определении правового положения патронатных воспитателей, которые не считались опекунами (попечителями), не удавалось избежать необходимости закрепить за ними «опекунские» («попечительские ^ функции, которые воспитатель реально осуществляет в отношении принятого в семью ребенка. Поскольку общественные отношения между воспитателем и ребенком в патронатной семье приобрели предложенную Законом об опеке юридическую форму опеки (попечительства), семейно-правовое положение сторон патронатного воспитания не может быть иным кроме как подопечного и опекуна (попечителя) (п. 1 ст. 32, п. 1 ст. 33 ГК). Тем самым исключается двойственность правового положения ребенка, который, проживая в семье, одновременно юридически продолжал оставаться воспитанником учреждения, а также воспитателя, который не считался его законным представителем. Отпала вынужденная необходимость разграничения полномочий, связанных с попечением ребенка, между учреждениями по патронату, способных обеспечивать опекунские функции лишь в отношении детей, пребывающих в них, и патронатными воспитателями, в семьях которых фактически находятся дети. Но нельзя не увидеть и иного, □ приобретение патронатными воспитателями правового статуса опекунов (попечителей) существенно меняет их положение, добавляя новые обязанности и осложняя мотивацию вступления в правовую связь с ребенком.
Семейным законодательством, несмотря на сохранение главы 21 СК о приемной
семье, признаются только две полностью юридически самостоятельные формы семейного устройства оставшихся без родительского попечения детей: существенно изменившаяся опека (попечительство) и усыновление (удочерение). Представляется, что регулируемая на федеральном уровне приемная семья и патронат, во всем многообразии его юридического оформления на региональном уровне, искусственно влиты в институт опеки. Выбранный законодателем путь нивелирования различий между патронированием и безвозмездной опекой (попечительством) представляется радикальным и к тому же сужающим возможности устройства детей в семью.
1. Современный словарь иностранных слов. □ М. : Русс. язык, 1992. □ С. 450.
2. С середины девяностых годов XX в. «патронаж» □ юридическая форма помощи дееспособным совершеннолетним гражданам в осуществлении принадлежащих им прав (ст. 41 ГК РФ), а термин «патронат» стал использоваться применительно к устройству детей на семейное воспитание.
3. Нечаева А. М. Россия и её дети (ребенок, закон, государство). □ М., 2000. □ С. 60С61.
4. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других несовершеннолетних трудящимся в городах и рабочих поселках» от 28 мая 1928 г.; постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 1 апреля 1936 г. «О порядке передачи детей на воспитание (патронат) в семьи трудящихся»; постановление СНК СССР от 23 января 1942 г. «Об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей С]
5. См.: Постановление Совета Министров СССР «О создании детских домов семейного типа» от 17 августа 1988 г. № 1022 // СП СССР. □ 1988. □ № 30. □ Ст. 85.
6. Письмо Министерства общего и профессионального образования от 30.01.1997 г. № 15/438-6; Постановление Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 195 «О детском доме семейного типа» // СЗ РФ. □ 2001. □ № 13. □ Ст. 1251.
7. До внесения изменений в редакцию этой нормы Федеральным законом от 24.04.2008 № 49-ФЗ.
8. Об опеке и попечительстве: ФЗ от
24.04.2008 г. № 48-ФЗ // СЗ РФ. □ 2008. □ № 17. □ Ст. 1755. Далее □ Закон об опеке.
9. Патронатное воспитание в большинстве субъектов РФ □ это форма временного устройства на основании договора в семьи патронатных воспитателей детей, являющихся воспитанниками учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
10. Социальный патронат предполагает оказание необходимой социальной помощи в воспитании и защите прав детей, проживающих в семьях своих родителей и нуждающихся в государственной защите (поддержке). Постинтернатный патронат □ оказание социальной помощи выпускникам соответствующих учреждений: детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из их числа в возрасте от 18 до 23 лет.
11. Постановление Правительства № 432 от 19 мая 2009 г. «О временной передаче детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. □2009. □ № 21. □ Ст. 2581.
12. Норма п. 6 ст. 145 СК не соответствует указанной норме Закона об опеке.
13. Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» от 18 мая № 423 // СЗ РФ. □2009. □ № 21. □ Ст. 2572.
