РАЗВИТИЕ СПОСОБОВ ПОДТВЕРЖДЕНИЯ ПРАВА НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 349.3

РАЗВИТИЕ СПОСОБОВ ПОДТВЕРЖДЕНИЯ ПРАВА НА СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

Е. А. Истомина

Кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права Уральский государственный юридический университет 620137, Россия, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21 E-mail: [email protected]

Аннотация: обоснованность социальных предоставлений - одно из ключевых условий эффективного функционирования системы социального обеспечения. Это означает, что социальный риск и его негативные последствия должны быть доказаны надлежащим образом. На примере листка нетрудоспособности демонстрируется развитие подходов законодателя к подтверждению развития соответствующего социального риска - от удостоверения нетрудоспособности (в начале ХХ в.) до электронного листка нетрудоспособности - нового основания установления пособия, обусловленного развитием цифровых технологий и информационных систем.

Ключевые слова: социальное обеспечение; социальный риск; процедурные правоотношения; пособие по временной нетрудоспособности; листок нетрудоспособности.

THE EVOLUTION OF WAYS OF AFFIRMING THE RIGHT TO SOCIAL SECURITY

Ye. A. Istomina

Ural State Law University

21, Komsomolskaya st., Ekaterinburg, Russia, 620137 E-mail: [email protected]

Annotation: the validity of social provision is one of the key conditions for the effective functioning of the social security system. This means that social risk and its negative consequences must be properly proven. On

© Истомина Е. А., 2021

the example of a certificate of incapacity for work, the development of the legislator's approaches to confirming the development of the corresponding social risk is demonstrated - from certification of disability (at the beginning of the 20th century) to an electronic certificate of incapacity for work - a new basis for establishing benefits due to the development of digital technologies and information systems.

Key words: social security; social risk; legal procedure of affirming right to social security; temporary disability benefit; certificate of incapacity for work.

Известно, что субъекты любых правоотношений, вступая в них, преследуют определенные интересы. Возникновение правоотношений по социальному обеспечению обусловлено возникновением неблагоприятных последствий социального риска. Не будучи в силах справиться с ними самостоятельно, индивид обращается к уполномоченному субъекту за определенным социальным предоставлением. Его интерес в осуществлении права на социальное обеспечение, частный по своей природе, «возведен в ранг общественно значимого интереса и закреплен в нормах права»1. Точкой отсчета реализации этого интереса становится не только субъективное осознание обозначенных последствий в динамике социального риска, но и заявление о назначении социальной выплаты, услуги, льготы и т.д.

Интерес государства как субъекта указанных правоотношений -публичный. Он является комплексным по своему содержанию - заключается и в сохранении доверия граждан к его действиям, и в поддержании стабильной обстановки в обществе, и, безусловно, в эффективном, бездефицитном функционировании системы социального обеспечения. Этот интерес во многом достигается посредством достижения критерия обоснованности социальных предоставлений. Этот критерий не закреплен непосредственно в нормах права2, но вытекает из смысла многих из них. Обоснованность означает установление обеспечения в тех случаях, когда, во-первых, социальный риск действительно признан государством и формализован в действующем законодательстве, во-вторых, когда обеспечение объективно необходи-

1 Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению. М.: Изд-во Московского университета, 1986. С. 57.

2 Некоторым исключением из этого тезиса можно считать закрепление в Федеральном законе от 28 дек. 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» принципа адресности, на котором строится функционирование этого института.

мо - социальный риск не был предотвращен, индивид не смог самостоятельно его преодолеть и нуждается в поддержке со стороны государства. Обоснованность права на социальное обеспечение направлена также на минимизацию нарушений и злоупотреблений в данной сфере. Не секрет, что введение новых социальных выплат иногда порождает у отдельных лиц желание получать эти предоставления без достаточных к тому оснований, с целью обогащения1.

Обоснованность социального предоставления предполагает детализированное подтверждение реализации социального риска, его неблагоприятных последствий. Как справедливо отметила В.К. Суббо-тенко, для возникновения материального правоотношения по выплате пенсии, пособия необходимы объективные основания социальной алиментации и волеизъявление субъекта, желающего получать предоставление, в сочетании с решением компетентного органа о назначении социального обеспечения2. Констатация таких оснований осуществляется в рамках процедурных правоотношений по социальному обеспечению. Указанные правоотношения предваряют установление прав и обязанностей сторон в материальных правоотношениях, направленных на компенсацию неблагоприятных последствий социального риска в системе социального обеспечения. То есть без вступления в эти правоотношения такая защита индивида невозможна. Именно поэтому, несмотря на высказываемые в отраслевой науке мнения о производности, вторичности, «миссии обслуживания»3, значение указанных правоотношений трудно переоценить.

Чтобы быть основанием установления того или иного вида компенсации, социальный риск должен полностью соответствовать норме права. По словам М. Ю. Федоровой, «оценка социального риска на этапе индивидуального правового регулирования ... предполагает установление фактических обстоятельств, обусловливающих возникновение у гражданина права на социальное обеспечение»4. Как правило, подтверждение социального риска осуществляется путем предоставления документов, которые подтверждают само наступление

1 См., напр.: Курченко О.С. Противодействие злоупотреблениям при предоставлении дополнительных мер государственной поддержки семьям, имеющим детей: возможности законодателя и опыт правоприменительной практики // Правоприменение. 2018. Т. 2, № 1. С. 69-84.

2 См.: Субботенко В. К. Процедурные отношения в социальном обеспечении. Томск: Изд. ТГУ, 1980. С. 54.

3 См.: Иванова Р.И. Указ. соч. С. 55.

4 Федорова М.Ю. Об оценке социальных рисков на различных этапах существования обязательств по социальному обеспечению // Российский юридический журнал. 2014. № 6 [99]. С. 113.

риска, его видовые особенности, степень выраженности его неблагоприятных последствий.

В принципе, назначение различных социальных предоставлений предполагает предъявление определенных документов, подтверждающих право на него. Особенности документального подтверждения закреплены для возникновения права на пенсии, пособия, социальные услуги и льготы. При этом следует отметить, что тенденции развития жизни современного общества не обходят стороной и эту сферу. Если права и обязанности сторон процедурных правоотношений достаточно четко определены нормами права и могут считаться стабильными, то документальный аспект видоизменяется со временем. Поэтому анализ динамики развития процедуры подтверждения социального риска не утрачивает своей актуальности. На примере одного из основных пособий - пособия по временной нетрудоспособности - можно продемонстрировать такую динамику, а также обозначить значение привносимых изменений.

Временная нетрудоспособность - видовой социальный риск нездоровья. Компенсация этого вида риска обусловлена не только ухудшением здоровья самого лица, но и иных обстоятельств, которые препятствуют его возможности трудиться1, например, карантин как потенциальная опасность заболевания, уход за заболевшим членом семьи и т. д. В XIX в., в принимаемых законах о страховании на случай болезни подтверждению указанных случаев не уделялось пристального внимания в текстах. Однако обоснованность, как минимум, освобождения от исполнения трудовых обязанностей, была необходима. Соответствующий документ впервые начал выдавать более 200 лет назад в Германии педиатр Герольд Хольц. Женщинам, которые не могли оставить не выздоровевшего окончательно ребенка, он начал выписывать справки, подтверждающие необходимость освобождения их от работы2.

Российский Закон «Об обеспечении рабочих на случай болезни» 1912 г., который М. В. Лушникова и А. М. Лушников характеризуют как

1 См.: Актуальные проблемы права социального обеспечения: учебник для вузов / под ред. В.Ш. Шайхатдинова. М.: Издательство Юрайт, 2020. С. 331. Автор раздела -Р.С. Гарипов.

2 Биймырсаева Э.М., Кожебергенова А.Э. Внедрение электронных листов нетрудоспособности в Кыргызской Республике / Профессия бухгалтера - важнейший инструмент эффективного управления сельскохозяйственным производством / сб. науч. тр. по материалам VII Междунар. науч.-практ. конф., посвящ. памяти проф. В.П. Петрова. Казань: Издательство Казанского ГАУ, 2019. С. 31.

крупное прогрессивное общественное явление1, также не содержал положений, направленных на подтверждение болезни лица. В тот период значение имела принадлежность рабочего к категории застрахованных, а также период, в течение которого он считался членом больничной кассы 2. Право на назначение либо отказ в назначении пособия просто констатировалось, документов, решений уполномоченных субъектов не требовалось. Например, п. 54 Положения об обеспечении рабочих на случай болезни устанавливалось, что участники касс, болезнь которых была вызвана умышленно, либо уголовно-наказуемым участием в насильственных действиях, в драках, права на пособие не имели3. Конкретизация этого вопроса приходится на новый этап развития российского законодательства о социальном обеспечении граждан - после октября 1917 г.

Декретом СНК от 31 октября 1918 г. «Положение о социальном обеспечении трудящихся» было установлено пособие при временной утрате трудоспособности - в случае болезни, увечья, карантина и т.д. Пособие должно было выдаваться с первого дня наступления указанных обстоятельств, но только за действительно пропущенные рабочие дни. Вопрос об обоснованности пропуска указанных дней был решен несколько позднее. Декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР от 23 мая 1919 г. «О порядке выдачи денежных пособий в случаях временной утраты трудоспособности», принятым в целях «облегчения проведения в жизнь Положения», было предусмотрено, что все трудящиеся, лишившиеся трудоспособности, были обязаны предоставить удостоверение о нетрудоспособности от контрольных медицинских органов. Только после этого они приобретали право на получение пособия. Контроль за правильностью выдачи таких удостоверений был возложен на Подотдел Социального Обеспечения и Охраны Труда, которому обо всех утративших трудоспособность и о выданных им удостоверениях должны были немедленно сообщать работодатели. Можно сказать, это был прообраз листка нетрудоспособности, правила выдачи которого были разработаны через несколько лет.

14 августа 1937 г. Совет Народных Комиссаров СССР принял Постановление № 1382 «Об утверждении инструкции ВЦСПС и Наркомз-драва СССР «О порядке выдачи застрахованным больничных лист-

1 См.: Лушникова М.В., Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. 2-е изд., доп. М.: Юстицинформ, 2009. С. 157-158.

2 См.: Литвинов-Фалинский В.П. Как и для чего страхуются рабочие. С-Петербург, 1913. С. 11.

3 См.: Литвинов-Фалинский В.П. Указ. соч. С. 79.

ков»». Именно это Постановление в течение длительного времени было основным нормативным правовым актом, формализовавшим процедуру подтверждения права на пособие по временной нетрудоспособности, а также на пособие по беременности и родам. В этом акте в качестве основного был использован термин «больничные листки». Словосочетание «листок нетрудоспособности» в нем упоминается лишь один раз, как синоним основного понятия.

Указанное Постановление уже содержало подробные правила выдачи и продления больничных листков. Листок был исключительным документом, подтверждающим право на социальную выплату. В отдельных случаях работнику выдавалась справка, но она не имела такой юридической силы и должна была заменяться на листок (если, к примеру, гражданин обращался в здравпункт в вечернее или ночное время, когда в поликлинике или амбулатории не было приема. Замена осуществлялась на следующий день, в момент повторной явки в указанные учреждения). Справка выдавалась также в случае заболеваний, наступивших вследствие опьянения или действий, связанных с опьянением, а также вследствие злоупотребления алкоголем (травмы, алкогольный психоз, белая горячка, хронический алкоголизм). Логично, что право на пособие в обозначенных случаях у лица не возникало.

Постановлением был строго очерчен круг лиц, уполномоченных выдавать указанные листки. К ним были отнесены врачи лечебных и санитарных учреждений системы Министерства здравоохранения и Министерства путей сообщения СССР. Крайне редко такое право предоставлялось фельдшеру либо заведующему медицинским пунктом, и, наоборот, в крупных лечебных учреждениях функции по экспертизе трудоспособности могли быть возложены на специального врача. Больничный лист при карантине должен был выдаваться врачом-эпидемиологом, и лишь при его отсутствии - санитарным или лечащим врачом. За неправильную выдачу или неправильное заполнение больничного листка врачи могли быть привлечены к дисциплинарной или уголовной ответственности. При этом выдача больничных листков в платных клиниках и лечебницах была запрещена.

Фиксировались и сроки выдачи листка нетрудоспособности - каждый раз не более чем на 3 дня, а в общей сложности по одному случаю заболевания или увечья - не более чем на 6 дней, и только после личного осмотра лица врачом. Любое дальнейшее продление больничного листка производилось лечащим врачом только с утверждения главного врача, либо врачебно-консультационной комиссией, организованной в данном лечебном учреждении.

Таким образом, в нормах права того исторического периода заметно стремление ограничить возможность злоупотреблений со стороны работников, учитывая потребности государства в труде всего населения. Длительное заболевание не лишало лица права на пособие, однако, согласно Постановлению, не позднее 4 месяцев со дня наступления нетрудоспособности или не позднее 5 месяцев временной нетрудоспособности в общей сложности в течение последних 12 месяцев при повторных заболеваниях [при одном и том же заболевании) гражданин получал направление на освидетельствование во врачебно-трудовую экспертную комиссию. Если по заключению ВТЭК не было оснований считать больного инвалидом, он продолжал считаться временно нетрудоспособным, и больничный листок продлевался. Однако к такому лицу главный врач был обязан прикреплять отдельных врачей, извещая об этом фабзавместком. Застрахованному при этом сообщалось, что больничные листки, выданные ему другими врачами, оплачиваться не будут [кроме исключительных случаев).

Обоснованной считалась выдача листка в связи с уходом за заболевшим членом семьи при условии, что отсутствие такого ухода грозило опасностью для жизни или здоровья заболевшего, при наличии показаний его было невозможно поместить его в больницу, а в семье не было другого члена семьи, который мог бы ухаживать за больным. Домашняя работница членом семьи не считалась. При этом законодательно признавалось особое значение ухода матери за маленьким ребенком - при заболевании ребенка в возрасте до двух лет больничный листок выдавался матери независимо от того, имеется ли другой член семьи, способный ухаживать за ним.

Утеря больничного листка приводила к невозможности назначения пособия по временной нетрудоспособности, поэтому Постановлением предусматривалась выдача дубликата, при условии предъявления лицом справки с места работы о том, что за соответствующий период пособие не было назначено и выплачено.

Таким образом, анализ правового регулирования выдачи больничного листка демонстрирует, что обоснованности подтверждения права на пособие законодателем придавалось весьма большое значение. Дальнейшая конкретизация указанных норм права лишь подтверждает этот тезис.

Правила подтверждения обозначенного социального риска становились все более детальными. Приказом Министерства здравоохранения и медицинской промышленности РФ от 19 октября 1994 г. № 206, Постановлением Фонда социального страхования Российской Федерации от 19 октября 1994 г. № 21 «Об утверждении инструкции о

порядке выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность граждан» многие аспекты были уточнены. К примеру, был расширен круг лиц, уполномоченных выдавать подтверждающие документы, и были дифференцированы сроки их выдачи: врачам было предоставлено право выдавать единолично листок нетрудоспособности на срок до 10 календарных дней единовременно и продлевать его единолично на срок до 30 календарных дней, а средние медицинские работники, имеющие право выдавать указанные листки, могли оформлять их на срок до 5 дней единолично и единовременно, продлевать до 10 дней. Отметим, в контексте настоящего исследования, и терминологическую замену - наименование правоустанавливающего документа было изменено на «листок нетрудоспособности». Однако в практической деятельности, а также в разговорной речи сохранился предшествующий термин - «больничный лист», поскольку длительный период его употребления и прозрачность смысла как для правоприменителей, так и для граждан, сделали его, по существу, разговорным.

Дальнейшее развитие норм права о подтверждении социального риска, обусловленного временной нетрудоспособностью, было связано не только с принятием 29 декабря 2006 г. Федерального закона № 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» (в настоящее время - Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством)», но и с необходимостью реагировать на значительный объем нарушений в этой сфере, вызванный, среди прочего, активной выдачей поддельных листков нетрудоспособности. Введенные в 2011 г. новые правила выдачи и заполнения листков нетрудоспособности и новый (более защищенный от подделок) бланк листка не привнесли кардинальных изменений в подтверждение социального риска, проблемы, вызванные ими, носили в основном технический характер и со временем были преодолены врачами и медицинскими организациями.

В то же время указанные правила не стали точкой в развитии документа, подтверждающего временную нетрудоспособность застрахованного лица. Совершенствование информационных технологий, мобильной связи, телекоммуникационных сетей общего пользования предопределили вступление нашей страны в информационное общество. Не стала исключением и система социального обеспечения. Документальное подтверждение социального риска, включенное в содержание процедурных правоотношений, претерпело определенные

изменения в связи с процессами цифровизации в этой сфере. С 1 июля 2017 г. по желанию застрахованного лица в порядке подтверждения социального риска может быть сформирован электронный листок нетрудоспособности. Согласно части 5 статьи 13 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» назначение и выплата соответствующих пособий осуществляются на основании листка нетрудоспособности, выданного медицинской организацией в форме документа на бумажном носителе либо сформированного и размещенного в информационной системе Фонда социального страхования РФ электронного листка нетрудоспособности, подписанного усиленными квалифицированными электронными подписями медицинского работника и медицинской организации.

К оформлению листка в указанной форме предъявляются дополнительные требования - гражданин должен изъявить согласие на электронный способ подтверждения социального риска, а медицинская организация и страхователь должны быть участниками системы информационного взаимодействия по обмену сведениями в целях формирования электронного листка нетрудоспособности. В случае если работодатель не является участником такой системы, он не сможет принять листок нетрудоспособности в форме электронного документа, осуществить выплату пособия. Таким образом, реализация права гражданина на социальное обеспечение будет затруднена. Это подтверждается и материалами судебной практики. К примеру, решением Верх-Исетского районного суда г. Екатеринбурга истцу отказано в удовлетворении требования к работодателю, отказавшемуся выплатить пособие по временной нетрудоспособности. Работнику был оформлен электронный листок, а работодатель, не будучи участником вышеуказанной системы, не произвел необходимых действий. Суд указал, что «участие в системе информационного взаимодействия по обмену сведениями в целях формирования электронного листка нетрудоспособности является правом, а не обязанностью работодате-ля»1. Сказанное свидетельствует о необходимости дальнейшего анализа, и, возможно, корректировки положений законодательства обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, в целях гарантирования реализации прав граждан в этой сфере без отказа от использования информационных технологий.

1 Решение Верх-Исетского районного суда г. Екатеринбурга № 2-585/2020 2-585/2020(2-8751/2019;)~М-8308/2019 2-8751/2019 М-8308/2019 от 19 февр. 2020 г. по делу № 2-585/2020.

Электронные листки нетрудоспособности признаются равнозначными листам нетрудоспособности на бумажном носителе. О достоинствах указанных документов говорится много - их нельзя потерять, испортить, подделать, легче хранить и т.д. В отдельных случаях, безусловно, приоритет сохраняется за традиционным подтверждением социального риска - на бумажном носителе. Приказом Минздрава России от 1 сентября 2020 г. № 925н «Об утверждении порядка выдачи и оформления листков нетрудоспособности, включая порядок формирования листков нетрудоспособности в форме электронного документа» предусмотрено, что, к примеру, подтверждение периода временной нетрудоспособности и наличия уважительных причин неявки в государственные учреждения службы занятости населения безработными гражданами, из-за заболевания, травмы, отравлений и иных состояний, связанных с временной потерей трудоспособности, на время протезирования в условиях стационара, беременности и родов, при усыновлении ребенка, осуществляется при помощи листка нетрудоспособности на бумажном носителе.

Эффективность электронных листков нетрудоспособности была подтверждена и в сложных условиях, обусловленных распространением новой коронавирусной инфекции. Так, Временными правилами оформления листков нетрудоспособности, назначения и выплаты пособий по временной нетрудоспособности в случае карантина застрахованным лицам в возрасте 65 лет и старше, утвержденными Постановлением Правительство Российской Федерации от 1 апреля 2020 г. № 402 (с последующими изменениями) установлено, что назначение и выплата пособия по временной нетрудоспособности осуществляется на основании электронного листка нетрудоспособности. В отличие от общего правила оформления указанного документа, работникам старшей возрастной группы не предоставляется права выбора формы подтверждения социального риска. Цель очевидна - охрана здоровья таких граждан, ведь не случайно в науке лица пожилого возраста обозначаются как уязвимая категория работников, для которых приоритетом должно быть сохранение здоровья в процессе труда1. Аналогичная практика применяется и в зарубежных странах. К примеру, на сайте Национальной службы здравоохранения Великобритании указано, что в случае, если работник не может трудиться из-за болезни КОВИД-19, если он был в контакте с заболевшими, он может офор-

1 См.: Васильева Ю.В., Шуралева С.В. Возраст как фактор уязвимости работника в трудовом праве // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2020. Вып. 49. С. 570.

мить «извещение об изоляции» для работодателя через официальный сайт https://111.nhs.uk/ isolation-note/ .

В качестве вывода отметим следующее. Значение права на социальное обеспечение актуализировалось в последние годы, будучи во многом обусловлено непростыми условиями жизни и развития общества. Усложнение политической обстановки, ухудшение экономической ситуации, непрекращающаяся опасность инфекционных заболеваний демонстрируют, что частота обращения граждан к системам социального обеспечения за различного рода предоставлениями будет лишь возрастать. Поэтому вопрос обоснованности назначения социальных выплат, услуг и льгот будет по-прежнему актуальным. Процедурные правоотношения, направленные на подтверждение любого признанного государством социального риска, должны демонстрировать именно обоснованность права на социальное обеспечение, в целях не только защиты граждан от социальных рисков, но и достижения баланса частных и публичных интересов в этой сфере.

Библиографический список

1. Актуальные проблемы права социального обеспечения: учебник для вузов / под ред. В.Ш. Шайхатдинова. М.: Издательство Юрайт, 2020. 605 с.

2. Биймырсаева Э.М., Кожебергенова А.Э. Внедрение электронных листов нетрудоспособности в Кыргызской Республике // Профессия бухгалтера - важнейший инструмент эффективного управления сельскохозяйственным производством / сб. науч. тр. по материалам VII Междунар. науч.-практ. конф., посвящ. памяти проф. В.П. Петрова. Казань: Издательство Казанского ГАУ, 2019. С. 30-34.

3. Васильева Ю.В., Шуралева С.В. Возраст как фактор уязвимости работника в трудовом праве // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2020. Вып. 49. С. 550-575. DOI: 10.17072/19954190-2020-49-550-575.

4. Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению. М.: Изд-во Московского университета, 1986. 176 с.

5. Курченко О.С. Противодействие злоупотреблениям при предоставлении дополнительных мер государственной поддержки семьям, имеющим детей: возможности законодателя и опыт правоприменительной практики // Правоприменение. 2018. Т. 2, № 1. С. 69-84. DOI: 10.24147/2542-1514.2018.2[1).69-84.

6. Литвинов-Фалинский В.П. Как и для чего страхуются рабочие. СПб., 1913. 179 с.

7. Лушникова М.В., Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. 2-е изд., доп. М.: Юстицинформ, 2009. 656 с.

8. Субботенко В.К. Процедурные отношения в социальном обеспечении. Томск: Изд-во ТГУ, 1980. 198 с.

9. Федорова М.Ю. Об оценке социальных рисков на различных этапах существования обязательств по социальному обеспечению // Российский юридический журнал. 2014. № 6 (99). С. 110-115.