CC BY
56
В. МУЗЫЧУК,
кандидат экономических наук, зав. сектором Института экономики РАН
РАЗВИТИЕ СФЕРЫ КУЛЬТУРЫ В РОССИИ В КОНТЕКСТЕ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ
Статья посвящена основным тенденциям развития сферы культуры в контексте проводимой в России бюджетной реформы. Автор акцентирует внимание на необходимости государственной поддержки культуры и искусства, поскольку финансирование культуры является инвестициями в человеческий потенциал, вложениями в будущее страны. В статье представлен обзор основных направлений преобразований сферы культуры в рамках проведения бюджетной реформы.
Ключевые слова: сфера культуры, государственная культурная политика, бюджетная реформа., финансирование культуры.
Роль государства в поддержке культуры
Целью государственной политики в сфере культуры, согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года (далее — Концепция-2020), признается развитие и реализация культурного и духовного потенциала общества в целом и каж-3 дой личности Однако «принципиальной особенностью
^ государственной политики в сфере культуры Российской
Федерации при ее реализации по обозначенным направлени-^ ямдо2020 г. становится децентрализация управления отрас-
^ лью. В этих условиях проектно-ориентированное финанси-
рование деятельности учреждений культуры позволит вве-
§ сти их в систему современных экономических отношений.
о иК
т
Развитие института частно-государственного партнерства в сфере культуры будет способствовать привлечению внебюджетных средств финансирования, сокращению бюджетных затрат» (курсив автора. — В.М.)1. Средства достижения поставленной цели однозначно свидетельствуют о том, что культура перестает быть сферой ответственности государства. Декларируемое «сокращение бюджетных затрат» является очередным подтверждением смены приоритетов государственной культурной политики в направлении переноса центра тяжести в поддержке культуры с государства на плечи потребителя.
Во многом это обусловлено тем, что сфера культуры по-прежнему воспринимается как отрасль, функционирование которой обременительно, убыточно для государственного бюджета. Финансово-экономические ведомства предпринимают настойчивые попытки оценить культуру исключительно с точки зрения экономической эффективности. Складывается впечатление, что культурная политика, впрочем, как социальная политика и политика в сфере образования, являются не самостоятельными направлениями государственной политики, а производными от монетарной политики, и бюджетной реформы в частности.
Между тем в экономической науке накоплен солидный арсенал теоретических доказательств необходимости участия государства в поддержке сферы культуры. Так, не один десяток лет насчитывает отдельная ветвь экономической науки, занимающаяся изучением закономерностей развития экономики культуры2. Свыше 40 лет известен открытый В. Баумолем специфический недуг, названный «болезнью Баумоля», или «болезнью цен»3, суть которого сводится
1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития России (см. сайт Министерства экономического развития Российской Федерации).
2. Становление экономики культуры как самостоятельного направления экономической науки связывают с созданием в конце 1960-х — начале 1970-х годов Международной ассоциации экономики культуры (Association for Cultural Economics International — ACEI).
3. В 1966 г. была опубликована работа В. Баумоля и В. Боуэна «Исполнительские искусства — экономическая дилемма».
ts
к тому, что издержки производства в исполнительском искусстве растут быстрее цен на конечный продукт. Этот недуг распространяется и на функционирование многих образовательных и научных учреждений, организаций здравоохранения и социального обслуживания.
Наряду с концепцией общественных товаров («public goods»), с которой на протяжении многих десятилетий ассоциировалась экономика социального сектора, с конца 80-х годов прошлого века обоснование государственной поддержки социальных отраслей нашло свое отражение в концепции мериторных благ («merit goods») Р. Масгрэйва. Под меритор-ными благами понимаются блага, спрос на которые стимулируется государством, поскольку спрос на них со стороны частных лиц недостаточен. В обеих концепциях вмешательство государства в экономику связано с существованием общественных потребностей, наряду с индивидуальными, а также с необходимостью исправления «провалов рынка».
Концепция экономической социодинамики Р.С. Гринберга и А.Я. Рубинштейна4, в свою очередь, исходит из принципа комплементарности (взаимодополняемости) индивидуальных предпочтений и социальных интересов в отличие от чистого индивидуализма традиционной экономической теории. Вмешательство государства в экономику объясняется не столько необходимостью ликвидации «провалов рынка», сколько позиционированием государства как носителя долгосрочных интересов общества в целом в качестве субъекта рынка. Поэтому бюджетное финансирование культурной деятельности в экономической социодинамике приобретает принципиально иное обоснование: государство оплачивает социальную полезность предоставления культурных благ и £ услуг в отличие от устоявшегося стереотипа, в соответствии
< с которым культура является затратной отраслью, а государ-
^ ство, выделяя ей бюджетные ассигнования, занимается меце-
^ натством. Государство как субъект рынка реализует потреб-
|
Щ 4. Гринберг Р.С., Рубинштейн А.Я. Экономическая социодинамика. М., 2000. О
т
ности общества в совершенствовании человеческого потенциала, инвестируя в развитие сферы культуры.
Речь идет о необходимости трансформации роли государства в поддержке культуры — от «государства-мецената» к «государству-инвестору». «Смена парадигмы и переход от «государства-мецената» к «государству-инвестору» — это свершившийся в науке факт. <...> Необходимо понять, что вместо неоправданного финансового нажима на культуру с требованием повысить ее доходы и уменьшить тем самым расходы государства, следует проводить принципиально иную политику, в основе которой лежит модель «государства-инвестора». Лишь инвестиции в культуру могут обеспечить эффективный рост ее доходов»5. Нельзя не отметить, что позиционирование государства в качестве мецената таит в себе массу угроз, среди которых пресловутый принцип остаточного финансирования, личные предпочтения чиновников, ответственных за выделение денежных средств6. Даже при относительно щедром финансировании политика государства-мецената не отличается долгосрочной направленностью и устойчивостью. В отличие от мецената государство-инвестор совершенно по-иному осуществляет расстановку приоритетов, выделяя бюджетные ассигнования на поддержку культуры. Речь идет прежде всего об инвестициях в воспроизводство и качественное совершенствование человеческого потенциала, что является основой для становления инновационной социально-ориентированной экономики.
5. Рубинштейн А.Я. Смена государственной стратегии в культуре. Взгляд экономиста /Доклад Комиссии по вопросам развития культуры Общественной палаты РФ «Культура и будущее России. Новый взгляд». М., 2007.
6. В интервью «Независимой газете» директор старейшего в России Государственного академического театра драмы им. Федора Волкова в г. Ярославль Борис Мездрич на реплику корреспондента о том, что во многом финансирование и хорошее положение театров зависят от отношений с губернатором, ответил: «Это так. И не просто так, а это так, и только так. Я скажу еще сильнее: эта обязательность бюджета базируется на точке зрения, вкусах и отношении губернатора. <..> Все зависит от губернатора, и при смене губернатора происходят часто серьезные катаклизмы в финансировании театров региональных». // Независимая газета. 28.12.2008. http://www.ng.ru/ сикиге/2008-12-15/10_уагоз1ауШт1
\о
Важно в корне переломить устоявшееся представление о культуре как о сфере, обременительной для бюджета, так как расходы на культуру прежде всего являются инвестициями в человеческий потенциал, вложениями в будущее страны.
Идеология реформ
Прошедшее десятилетие было ознаменовано проведением административной реформы, реформы местного самоуправления, а также бюджетной реформы в России. Их реализация без учета накопившихся с начала 90-х годов прошлого века социальных рисков в той или иной степени негативно сказалась на развитии социально значимых отраслей, в том числе сферы культуры, а также на условиях функционирования бюджетных учреждений.
Суть административной реформы заключалась в децентрализации государственного управления, передаче властных полномочий от центра на региональный и местный уровни под эгидой того, что власть должна быть ближе к народу. Речь также шла о разграничении полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях исключения дублирования функций и введения жесткого принципа отраслевой подведомственности, исключающего наличие непрофильных активов.
В рамках реформы местного самоуправления происходило упорядочение доходных и расходных полномочий муниципальных образований. В частности, органы местного 3 самоуправления стали самостоятельно принимать решения
^ об объемах предоставления муниципальных услуг социально-
< культурной сферы в пределах финансовых возможностей соб-
^ ственных бюджетов. В соответствии с Федеральным законом
^ от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах орга-
низации местного самоуправления в Российской Федерации»
§ были введены муниципальные образования поселенческого
о
т
типа, которым были переданы полномочия по обеспечению населения основными жизнеобеспечивающими услугами, включая услуги учреждений культуры (организация библиотечного обслуживания населения, сохранение объектов культурного наследия местного значения, содержание учреждений культуры). Процесс реформирования привел к тому, что центр тяжести по содержанию муниципальных учреждений культуры (в основном библиотек и учреждений культуры клубного типа) был перенесен на органы местного самоуправления, в чьем ведении оказалось 90% всех учреждений культуры Российской Федерации. Однако в силу особой специфики российских преобразований деньги так и не последовали за полномочиями, что усугубило положение муниципальной сети культурно-досуговых учреждений, особенно в сельской местности.
В Федеральном законе № 131 не был четко прописан порядок разграничения полномочий между муниципальным районом и поселением, что привело к множественности трактовок основных положений закона. Краеугольным стал вопрос о передаче недвижимого имущества. Сначала многие главы муниципальных районов стремились передать здания библиотек и клубов, большая часть которых находилась в неудовлетворительном состоянии, в ведении поселений. В большинстве муниципальных образований дотационных регионов сложилась парадоксальная ситуация, при которой клубы и дворцы культуры остались на балансе муниципальных районов, а деньги на их содержание должны были выделяться из бюджета поселений. В дальнейшем ситуация стабилизировалась благодаря практике заключения двусторонних соглашений о передаче полномочий в области культуры с уровня поселения на уровень муниципального района в силу нехватки финансовых средств в бюджете поселения для обеспечения населения услугами учреждений культуры.
Бюджетная реформа провозглашала необходимость перехода от «управления по затратам к управлению по результатам», в рамках которого предполагалось финансировать не
сам факт существования бюджетных учреждений, а исключительно объем и качество предоставляемых населению услуг. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ на 2004 г. декларировалось, что «государство должно отказаться от сметного финансирования бюджетной сети и прямого предоставления значительной части бюджетных услуг и перейти к принципу их оплаты в соответствии с получаемыми обществом результатами».
В соответствии с идеологией бюджетной реформы было заявлено о необходимости:
перехода от сметного финансирования государственных (муниципальных) учреждений к финансовому обеспечению выполнения государственных (муниципальных) заданий в форме субсидий из бюджета соответствующего уровня;
расширения спектра организационно-правовых форм государственных (муниципальных) учреждений (казенные, бюджетные, автономные);
привлечения организаций других организационно-правовых форм к процессу предоставления государственных (муниципальных) услуг на основе государственных (муниципальных) заданий; предоставления государственных (муниципальных) услуг исходя из реальных возможностей бюджета. Бюджетная реформа проводилась в три этапа: реформа межбюджетных отношений, реформа бюджетного процесса и реструктуризация бюджетной сети. Необходимость реструктуризации бюджетной сети объяснялась избыточностью сети, не соответствующей возможностям бюджета по 3 ее финансированию, отсутствием у бюджетных учреждений
^ стимулов к предоставлению государственных (муниципаль-
< ных) услуг, снижением их объема и качества, неэффективно-
стью механизма сметного финансирования, а также наличи-^ ем большого числа ведомственных учреждений (здравоохра-
нения, образования, культуры), которые якобы приводили к § неоправданному дублированию функций.
о
т
Реструктуризация бюджетной сети осуществлялась по нескольким основным направлениям: оптимизация бюджетной сети, уточнение правового статуса учреждений и их реорганизация, переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг на основе формирования государственного (муниципального) задания, а также внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат (так называемого бюджетирования, ориентированного на результат, или, сокращенно, БОР).
В рамках оптимизации бюджетной сети и уточнения правового статуса речь шла о передаче непрофильных учреждений под юрисдикцию других органов власти, а также о делегировании полномочий по финансированию тех или иных учреждений от одного уровня власти к другому, что предполагало сокращение, укрупнение, переподчинение и реорганизацию бюджетных учреждений.
В части передачи непрофильных учреждений широкую общественную огласку получила ситуация с образовательными учреждениями сферы культуры, которые, по логике реформаторов, должны были подпасть под юрисдикцию Министерства образования и науки РФ. И только благодаря усилиям Союза театральных деятелей творческие вузы и училища остались в ведении Минкультуры России. Но на этом беды отечественной культуры от процесса реформирования не закончились. Унификация отраслевого законодательства, независимо от ведомственной принадлежности бюджетных учреждений, привела еще к одной парадоксальной ситуации. Речь идет о судьбе учреждений среднего профессионального образования в области культуры: различных музыкальных, балетных, художественных училищ и других образовательных учреждений творческой направленности. В соответствии с действующим законодательством об образовании прием в учреждения среднего профессионального образования осуществляется на бесконкурсной основе, что губит на корню всю систему среднего профессионального образования творческой направленности. Набор в данные учреждения должен осуществляться
о 00
согласно имеющимся природным данным, таланту, способностям, что априори предполагает наличие конкурсной процедуры отбора. Необходимо учитывать специфику творческих училищ, потому что подготовка кадров для львиной доли муниципальных учреждений культуры в настоящее время вызывает серьезную обеспокоенность. Это же справедливо и в отношении скандально известной отмены отсрочек от армии для учащихся творческих специальностей с 2008 г., когда в 2005 г. тогдашний министр обороны заявил, что «в армии должны служить все эти балалаечники».
В рамках избавления от непрофильных активов большой общественный резонанс вызвал Приказ Министерства обороны РФ № 840, подписанный в конце 2010 г.7 В соответствии с этим документом выставлению на торги подлежали здания домов/дворцов офицеров (в отдельных случаях здания бывших дворянских собраний) в городах центральной России. В этой связи серьезную обеспокоенность в обществе вызвала судьба Центрального академического театра Российской армии, слухи о переходе которого под юрисдикцию Минкультуры России не прекращаются до сих пор. Однако министр культуры РФ А. Авдеев заверил, что театр останется в ведении Минобороны8.
Следующим направлением преобразований в рамках проведения бюджетной реформы стала реструктуризация бюджетной сети, что предусматривало сокращение, слияние, ликвидацию существующих учреждений, а также их перевод в иные организационно-правовые формы (за исключением учреждений здравоохранения).
В общей сложности за период с 1991 по 2009 г. сеть g библиотек и клубных учреждений претерпела существен-
^ ные изменения (рис. 1). Количество общедоступных библио-
►J3
с тек сократилось почти на четверть за рассматриваемый пери-
^ 7. http://www.mk.ru/politics/article/2010/11/19/545547-minoboronyi-rasprodast-doma-ofitserov.
~ html
^ 8. Минобороны сохранит за собой Центральный академический театр Российской армии. /
НС http://lenta.ru/news/2010/11/24/theater/. О
m
од: с 62,6 тыс. в 1990 г. до 46,7 тыс. в 2009 г. Число учреждений культурно-досугового типа сократилось на 35%: с 73,2 тыс. в 1990 г. до 47,4 тыс. в 2009 г. В ходе реализации бюджетной реформы, начиная с 2000 г., сеть общедоступных библиотек сократилась на 4,5 тыс. за прошедшие 9 лет, а культурно-досуговых учреждений — на 7,4 тыс. учреждений.
—•— Число учреждений культурно-досугового типа —Число общедоступных библиотек
Рис. 1. Динамика численности учреждений культурно-досугового типа и общедоступных библиотек в 1990 — 2009 гг.
Следует отметить, что большая часть ликвидированных за счет сокращения, укрупнения, реорганизации бюджетных учреждений располагалась в сельской местности, где они являлись последними очагами культуры на селе. На фоне декларативных выступлений чиновников о необходимости обеспечения доступности культурных благ для широких слоев населения в программных документах правительства термин «шаговой доступности» учреждений культуры постепенно замещается «транспортной доступностью».
Новые организационно-правовые формы государственных (муниципальных) учреждений
Помимо оптимизации бюджетной сети бюджетная реформа анонсировала необходимость введения новых
сч
00
организационно-правовых форм государственных (муниципальных) учреждений, которые бы обладали большей финансовой и хозяйственной самостоятельностью.
Новый тип таких учреждений — автономных — появился в конце 2006 г. в связи с вступлением в силу Федерального закона № 174 от 03 ноября 2006 г. «Об автономных учреждениях».
В соответствии с этим законом автономным учреждением «признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах».
Следует отметить, что принятый закон в целом был важной вехой в развитии законодательства об НКО, так как предоставил хозяйственную самостоятельность учреждениям социально-культурной сферы. Единственной нормой закона, которая перечеркнула практику правоприменения ФЗ об автономных учреждениях (далее — АУ), стала отмена субсидиарной ответственности государства: «собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения» (п. 5 ст. 2 174-ФЗ).
В соответствии с законом АУ вправе открывать счета в кредитных организациях, тогда как бюджетные учреждения обслуживаются только казначейством. Деятельность АУ не 3 подпадает под действие Федерального закона от 21072005
^ № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выпол-
-р
< нение работ, оказание услуг для государственных или муници-
пальных нужд». Органами управления АУ являются не только 2 руководитель учреждения, но и Наблюдательный совет.
Доходы автономного учреждения поступают в его само-
§ стоятельное распоряжение и используются им для достиже-
о ик
т
ния целей, ради которых оно создано. Собственно говоря, Минфин России никогда не скрывал своей позиции в отношении необходимости зачисления внебюджетных доходов учреждений в бюджет соответствующего уровня. Таким образом, свобода распоряжения внебюджетными доходами АУ была дарована взамен на субсидиарную ответственность государства.
Финансовое обеспечение деятельности АУ осуществляется не по смете, а в соответствии с выполнением государственного (муниципального) задания. В соответствии с законом объем бюджетных средств, выделяемых учреждению, не может быть уменьшен при переходе в АУ. Однако в дальнейшем не исключена вероятность того, что государственное (муниципальное) задание будет уменьшено, что автоматически повлечет за собой сокращение финансирования.
За три с лишним года существования ФЗ об АУ в России появилось только 4 федеральных автономных учреждения9. В основном АУ создавались в пилотных регионах в рамках реализации программ реформирования общественных финансов. Причем у подавляющей части бюджетных учреждений, переведенных в форму АУ, счета по-прежнему оставались на обслуживании в казначействе.
Следует отметить, что в Указе Президента РФ от 28.06.2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» в качестве одного из критериев эффективности выступает «доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование отраслей социальной сферы» (пункт 40). Это же справедливо и в отношении оценки дея-
9. По мнению авторов закона, перевод в АУ бюджетных учреждений не состоялся из-за сложной процедуры перехода в АУ, а также нежелания и/или опасения их руководителей.
тельности органов местного самоуправления. В соответствии с Указом Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» одним из критериев эффективности органов местного самоуправления является «доля муниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений (бюджетных и автономных) в городском округе (муниципальном районе)» (пункт 27). Таким образом, говорить о добровольности перевода бюджетных учреждений в форму автономных пока не приходится.
С большой долей вероятности можно говорить о том, что введение организационно-правовой формы автономного учреждения потерпело фиаско, поэтому Минфин России, как главный инициатор разработки ФЗ об АУ, пролоббировал принятие Госдумой Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием организационно-правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — 83-Ф3).
Цели этого закона, на стадии его рассмотрения в Госдуме, следующие: создание условий и стимулов для сокращения внутренних издержек государственных (муниципальных) учреждений и привлечения ими внебюджетных источников; повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг при условии сохранения или снижения темпов роста бюджетных расходов (проще говоря, нежелании увеличивать объемы финансирования); создание условий и стимулов для федеральных органов власти по оптими-3 зации сети учреждений; упрощение процедуры ликвидации и
^ реорганизации учреждений.
< Законом предусматривается функционирование трех
^ видов государственных (муниципальных) учреждений: казен-
ных, бюджетных (нового типа) и автономных (ст. 4 83-ФЗ). Казенные учреждения соответствуют статусу существующих
§ ныне бюджетных учреждений (до вступления в силу 83-ФЗ)
о ик
т
с той лишь разницей, что внебюджетные доходы зачисляются в бюджет соответствующего уровня. Субсидиарная ответственность государства сохраняется только в отношении казенных учрежсдений.
Бюджетные ассигнования для бюджетных учреждений (нового типа) будут выделяться не на основе бюджетной сметы, как у казенных, а в виде субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания (ГМЗ). ГМЗ определяет учредитель и БУ не вправе от него отказаться. БУ раньше отвечало по своим обязательствам только в рамках имеющихся денежных средств, а теперь всем имуществом (за исключением особо ценного движимого и недвижимого имущества).
Финансирование БУ и АУ будет осуществляться в виде субсидий на основе государственного (муниципального) заказа (ГМЗ). Но процедура формирования ГМЗ и методика расчета необходимого объема субсидий по-прежнему не отработаны. Сметное финансирование бюджетных и автономных учреждений заменяется на программно-целевое.
Статус бюджетных учреждений (нового типа) немногим отличается от автономных учреждений: БУ вправе открывать счета не в кредитных организациях, а в казначействе; необязательность наличия Наблюдательного совета; на БУ распространяются нормы 94-ФЗ о закупках для государственных (муниципальных) нужд. Ключевым же отличием БУ от АУ является тот факт, что перевод в АУ, в соответствии с ФЗ об АУ, осуществляется на добровольной основе, т.е. с согласия самого учреждения, в то время как статус БУ будет одномоментно присвоен всем учреждениям, не изъявившим желания стать казенными или перейти в форму АУ, с момента вступления в силу 83-Ф3. Однако с осени 2010 г. появились новые веяния в переводе учреждений в иные организационно-правовые формы: чиновники Минфина анонсировали, что право стать бюджетным учреждением «нужно заслужить». Другими словами, одним из критериев перехода в форму бюджетного учреждения (нового типа) будет показатель финансовой
\о
самостоятельности, в противном случае учреждению присвоят статус казенного.
Среди основных рисков, связанных с принятием 83-ФЗ, следует выделить:
отказ от субсидиарной ответственности; отсутствие гарантий в сохранении прежних объемов финансирования, так как уменьшение государственного (муниципального) задания автоматически повлечет за собой сокращение бюджетного финансирования; принудительный перевод учреждений культуры в форму бюджетных учреждений (нового типа, аналогичного АУ) с момента окончания переходного периода, предусмотренного законом;
большой временной лаг между принятием закона и подзаконных актов к нему;
описательный характер процедуры формирования государственного (муниципального) задания; неотработанность методики расчета субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания; сложность документооборота, необходимость наличия в штате учреждения отдельных штатных единиц, ответственных за подготовку документов для формирования государственного (муниципального) задания и получения субсидии.
В экспертной среде обсуждается информация о том, что автономным учреждениям могут запретить открывать счета в кредитных организациях. Не исключено, что в соответствии с намерением Минфина они будут введены под юрисдикцию ФЗ о государственных (муниципальных) закупках. 3 В случае введения этих изменений статус автономных учреж-
^ дений ничем не будет отличаться от статуса бюджетных
< учреждений (нового типа). Автономные учреждения стали
камнем преткновения в разногласиях между Минфином и 2 Минэкономразвития. Не исключена вероятность, что Минфин
в недалеком будущем упразднит организационно-правовую § форму АУ, надобность в которой уже отпала, но с этим не
о
т
согласны в Минэкономразвития, так как данное министерство ответственно за реализацию ФЗ об автономных учреждениях.
Между тем децентрализация механизма реализации бюджетной реформы привела к множественности трактовок ее основных положений в различных субъектах РФ. Зачастую нет единообразия в реализации бюджетной реформы в муниципальных образованиях в рамках одного субъекта РФ. Поэтому в одних регионах львиную долю бюджетных учреждений переводят в настоящее время в казенные, а в других, наоборот, отправляют в автономные. В отношении статуса бюджетных учреждений (нового типа) имеется больше вопросов, нежели ответов.
Нельзя не отметить, что принятие 83-ФЗ стало еще одним подтверждением ярко выраженной тенденции к сокращению социальной функции государства: социально значимые отрасли (образование, здравоохранение, культура) перестают быть сферой ответственности государства.
Финансовое обеспечение сферы культуры
Настораживает и ситуация с переходом к программно-целевому финансированию, которое должно стать альтернативой прямому бюджетному финансированию социально значимых отраслей. В конце 2010 г. Минфин анонсировал переход в 2012 г. к программному федеральному бюджету РФ на 2012 г. и плановый период. В отношении культуры серьезные опасения, в частности, вызваны тем, что переход к программному финансированию осуществляется в условиях сокращения бюджетных расходов на культуру.
Статистические данные свидетельствуют о том, что за чуть менее чем двадцатилетнюю историю российской суверенности расходы на культуру, кинематографию и СМИ не претерпели существенных изменений как в общем объеме ВВП, так и в совокупных расходах консолидированного бюджета РФ. Сфера культуры по-прежнему финансируется от достигнутого, без учета реальных потребностей в ее поддержке и дальнейшем развитии.
00 00
За период 1991 — 2009 гг. расходы на культуру, кинематографию и СМИ варьировались в диапазоне от 0,5 до 0,75% от ВВП, а их доля в общих расходах консолидированного бюджета РФ составляла приблизительно 2—2,25% (рис. 2).
% 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0
-■— Расходы на культуру, кинематографию и СМИ, % к ВВП
—*—Доля расходов на культуру, кинематографию и СМИ в общих расходах консолидированного бюджета РФ, %
Рис. 2. Доля расходов на культуру, кинематографию и СМИ в ВВП и в общих расходах КБ РФ, %
Последствия мирового финансового кризиса не могли не сказаться на финансировании отечественной сферы культуры. В 2009 г. доля расходов на культуру, кинематографию и СМИ в общих расходах КБ РФ снизилась по сравнению с 2008 г. Согласно данным об исполнении консолидированного бюджета РФ за 2009 г., фактический (исполненный) объем расходов на культуру, кинематографию и СМИ из КБ РФ сократился на 16,5 млрд руб. по сравнению с утвержденной бюджет-3 ной росписью, из них 13,6 млрд руб. приходились на регио-
^ нальные бюджеты. В конце 2009 г. многие субъекты РФ заяви-
-р
< ли о секвестровании расходов на культуру в связи с финансо-
выми затруднениями, обусловленными кризисом. 2 Расходы на культуру, кинематографию и СМИ в сопоста-
вимых ценах (2000 г.) росли вплоть до 2008 г., причем уровень § 1991 г. был преодолен только в 2004 г. (рис. 3).
о
т
Рис. 3. Темпы роста расходов на культуру, кинематографию и СМИ к уровню 2000 г. (в сопоставимых ценах)
Начиная с 2008 г. наметилась тенденция к снижению объемов финансирования сферы культуры. В 2010 г. расходы на культуру, кинематографию и СМИ были проиндексированы на величину, чуть большую показателя официальной инфляции, поэтому остались практически на уровне 2009 г.
Практика показывает, что программно-целевое финансирование хорошо не само по себе, а как дополнение к основному бюджетному финансированию, в особенности для таких стран, как Россия, с ее глубоко укоренившимся в сознании жителей патернализмом государства. В условиях же мирового финансового кризиса, повсеместного урезания расходов на общественный сектор переход к программно-целевому финансированию сферы культуры чреват сбоями в финансировании учреждений культуры, ростом задолженности по заработной плате и коммунальным платежам. Кризис — не лучшее время для экспериментов подобного рода.
Акцент на привлечении внебюджетных доходов в деятельности учреждений культуры чреват ростом цен на услуги учреждений культуры, а значит, снижением доступности культуры для широких слоев населения и, что не менее важно, выхолащиванием ценностной компоненты культурной деятельности в целом. Социально-экономическое положение основной массы российских домохозяйств, в свою очередь, не отвечает заявленным ожиданиям инициаторов
о
О
бюджетной реформы. Так, по данным Левада-Центра, 50% респондентов высказались о своей неудовлетворенности возможностями культурного отдыха в месте своего проживания, а 18% признались в том, что культурный отдых их не интересует из-за нехватки денег и времени, а также отсутствия желания. 32% опрошенных констатировали, что возможности проведения культурного отдыха в месте их проживания за последние 5—7 лет вовсе не изменились, 10% отметили некоторое ухудшение, 12% заявили о существенном ухудшении, а 8% сказали, что такой возможности у них никогда и не было10.
Говорить о привлечении в сферу культуры благотворительных средств не приходится по одной простой причине: налоговые преференции, которые бы реально стимулировали благотворителей, так и не были приняты вплоть до настоящего времени. С одной стороны, в России есть закон о благотворительной деятельности, принятый пятнадцать лет тому назад (Федеральный закон от 11.08.1995 № 135-Ф3 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»), но, к сожалению, нет как таковой благотворительной деятельности (как явления, а не отдельно взятых акций и мероприятий).
* * *
Современная российская действительность такова, что без активной государственной поддержки отечественной культуре, с учетом накопленных ранее социальных рисков, может быть нанесен невосполнимый урон.
Необходимо кардинальным образом менять проводи-3 мую ныне политику выживания на стратегию опережающе-
^ го развития культуры, которая опирается на ряд положений:
< • культура должна быть введена в ранг национальных
^ приоритетов (не ограничиваясь форматом нацпро-
^ екта);
§ 10 Общественное мнение 2007. М.: Левада-Центр, 2007. С. 185. О
т
развитие культуры требует социокультурной трансформации всех сфер общественного жизнеустройства, а не только проведения организационно-экономических мероприятий в рамках одной отдельно взятой отрасли; развитие культуры как проблематика высокого общественного звучания, а также в силу особой специфики культурной деятельности, требует активной государственной поддержки. Речь идет о необходимости признания культуры сферой ответственности государства, а расходы на культуру должны стать защищенной статьей бюджета;
необходима смена парадигмы в государственной поддержке сферы культуры: от государства-мецената к государству-инвестору, так как расходы на культуру являются инвестициями в человеческий потенциал, вложениями в будущее страны;
финансирование культуры должно осуществляться не от достигнутого, как это происходит в настоящее время, а с учетом реальных потребностей отрасли; вернуть уважение и понимание высокой общественной значимости творческих профессий невозможно без законодательного закрепления правовой нормы, в соответствии с которой размер заработной платы данных категорий работников должен быть не ниже уровня средней заработной платы по экономике.
