CC BY
55
ISSN 2304-120X
ниепт
научно-методический электронный журнал
Раздел 13.00.00 Педагогические науки
ART 181008 2018, № 2 (февраль) УДК 37.07:37.014.552
Развитие региональной системы управления образованием в России в конце XX - начале XXI века
Темрюкова Светлана Николаевна1
Астраханский государственный университет, Астрахань, Россия [email protected]
Тарабановская Елена Александровна2
Астраханский государственный университет, Астрахань, Россия [email protected]
Аннотация. Актуальность проводимого исследования объясняется тем, что глобальные преобразования в системе управления образованием России, начавшиеся более 20 лет назад, продолжаются и сегодня. До сих пор не разрешены противоречия между поиском путей совершенствования отечественной системы управления образованием и игнорированием исторического опыта её развития; между рассогласованностью политики государства в сфере образования в России и потребностями в образовании социума. Сложность, масштабность системы управления образованием делает недостаточным исследование её развития с точки зрения традиционных подходов. Проводимое исследование ставит задачу представить в целостном виде развитие системы управления образованием в Астраханском регионе в конце ХХ - начале XXI века с позиции организационного подхода с учетом региональной специфики для выявления особенности системы управления образованием и закономерностей её развития. Цель статьи - представить новое видение разрешения противоречий в развитии системы управления образованием в России. В результате исследования были уточнены понятия «система управления образованием», «развитие системы управления образованием». В рамках данной работы система управления образованием рассматривается как система с особой конфигурацией взаимоотношений, которая строится в зависимости от определенной субъективной цели и которая находит своё отражение в её структуре. Система управления образованием характеризуется постоянным взаимодействием управления, организации и самоорганизации, что приводит к организации-упорядочению частей, элементов, отношений системы в пространстве и во времени под воздействием внутренних (самоорганизационных) и внешних факторов (организационно-управленческих) для достижения общей цели. Развитие системы управления образованием определяется сложным, динамичным, целенаправленным процессом, представляющим собой переход из одного состояния в другое через взаимодействие организационно-управленческой и самоорганизационно-дезорганизующей сторон системы. Статья может представлять интерес для специалистов по управлению при формировании структур системы управления образованием, при проведении мероприятий, которые преобразуют сложившиеся организационные формы. Содержащиеся в работе выводы, положения дополняют и расширяют знания и представления о развитии и функционировании объекта исследования.
Ключевые слова: система управления образованием, развитие системы управления образованием, теория организации, организация, самоорганизация.
Поступила в редакцию Received 19.01.2018 Получена положительная рецензия Received a positive review 12.02.2018
Принята к публикации Accepted for publication 24.02.2018 Опубликована Published 27.02.2018
Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)
1 Темрюкова Светлана Николаевна, учитель МБОУ СОШ № 71, соискатель кафедры педагогики и непрерывного профессионального образования ФГБОУ ВО «Астраханский государственный университет», г. Астрахань, Россия
2 Тарабановская Елена Александровна, кандидат педагогических наук, доцент кафедры педагогики и непрерывного профессионального образования ФГБОУ ВО «Астраханский государственный университет», г. Астрахань, Россия
Введение
В конце 90-х годов ХХ столетия Россия вступила в эпоху глубоких преобразований. Омоложение партийно-государственного аппарата обернулось серьезной политической реформой. Вслед за политической по-иному начинает строиться и экономическая система России. Меняющиеся внешние условия - преобразования в более крупных системах - стали причиной процессов реорганизации в системе образования и системе управления образованием. Конституционное повышение роли региональной и муниципальной власти в России привело к глобальным изменениям в образовательной сфере.
Согласно Закону об образовании 1992 года, намеченная правительством реформа была направлена на демократизацию, гуманизацию, дифференциацию, регионализацию, гуманитаризацию, индивидуализацию образования, деполитизацию школы. Среди вышеперечисленных приоритетов демократизация, регионализация и дифференциация коснулись структурной перестройки системы управления образованием [1]. В этот период начинает повышаться внимание исследователей к проблемам развития системы управления образованием в России, происходит поиск путей совершенствования отечественной системы управления образованием и преодоления противоречий. В то же время не учитывается исторический опыт её развития, отмечается рассогласованность между государственной политикой в сфере образования в России и потребностями в образовании общества. Несмотря на наличие большого количества научных исследований, в которых развитие системы управления образованием изучается с позиции различных подходов, историко-педагогические аспекты проблемы разработаны недостаточно. Обращение к истории развития системы управления образованием в России на примере Астраханского региона в конце XX -начале XXI века с точки зрения теории организации поможет выявить наиболее ценные идеи, понять сущность развития системы управления образованием, установить связь между различными процессами, которые имели решающее значение для создания иной системы управления образованием на данный исторический момент.
Обзор отечественной и зарубежной литературы
Проблемы управления системой образования становятся центром внимания зарубежных ученых в конце XIX столетия. В это время появляется школа научного управления Ф. Тейлора [2], разделившая функции управления и выполнения производственных работ. Занимаясь поиском повышения роста производительности заводов и фабрик, ученый сформулировал методы научной организации труда, которые базировались на анализе рабочего времени и рабочих движений. Роль человека и его взаимоотношений в производственном процессе считалась второстепенной.
Разработкой общих правил и законов управления организацией занимался А. Фай-оль [3], основатель школы административного управления. А. Файоль впервые рассмотрел управление как процесс и выделил его составляющие. Ф. Тейлор и А. Файоль доказали, что эффективно управлять можно лишь на научной основе. Идеи научного управления Ф. Тейлора и А. Файоля были применены к школьным системам Ф. Боббиттом [4], преподавателем Чикагского университета, в начале ХХ столетия.
На отношения внутри коллектива, взаимодействие работников и руководителей в трудовой деятельности одними из первых обратили внимание представители школы человеческих отношений М. П. Фоллетт [5] и Э. Мэйо [6]. Благодаря проведен-
ным экспериментам исследователи выдвинули идею «взаимных отношений» как динамического аспекта личности в отношениях с другими работниками предприятия. Ученые выявили зависимость производительности труда рабочих от социальных условий, в которых они находятся в организации, и от отношений, сложившихся между рабочими и между рабочими и менеджерами.
К 50-60-м годам ХХ столетия число работников в системе управления увеличивается. В этот период появляются профессиональные менеджеры, меняется характер управленческой деятельности. Появляется бихевиориальный подход Ч. Бернарда [7] к управлению, дополняющий и развивающий концепцию «человеческих отношений». Главные идеи данного подхода (Ч. Бернард, А. Маслоу [8]) заключаются в необходимости изучения не сознания, а поведения человека, сформированного при взаимодействии стимулов и реакции на них. Изучение положительных сторон человеческого поведения, представление личности как самоактуализирующейся позволило сформулировать позитивный, гуманистический взгляд на природу человека.
С середины ХХ века ученые начинают подходить к управлению с точки зрения системного подхода Л. фон Берталанфи [9]. Данный подход изменил представление об управляемой организации и оказал большое влияние на развитие науки управления образованием. С точки зрения системного подхода организация рассматривается как совокупность взаимозависимых элементов, в единстве составляющих ее частей, неразрывно переплетенных с внешним миром. Данный подход ликвидировал недочеты предыдущих школ, где внимание ученых акцентировалось на определенных аспектах. Такие ученые, как А. Де Калюве, Э. Маркс, и М. Петри [10], применили принцип взаимодействия и взаимосвязанности всех компонентов образовательной организации для моделирования развития школы.
Таким образом, развитие науки управления на Западе имело непосредственное влияние на представление ученых об управлении образованием.
В России все работы в области управления образованием принято делить на дореволюционные работы (до февраля 1917 года), исследования советского периода и современные (с 1991 года) [11]. На первом этапе современного периода проблемы управления образованием рассматривались в основном с точки зрения педагогической науки. Однако с 2000-х годов система управления образованием становится объектом внимания учёных различных отраслей знаний. Наряду с концептуальным и системным подходами получает развитие аспектный подход к изучению объекта.
На уровне диссертационных исследований С. В. Казакова [12], Ш. И. Аюбова [13], С. А. Карачева [14] обращаются к истории развития системы управления образованием в России. Ученые выделяют наиболее ценное в историческом опыте прошлого и обогащают накопленный опыт о развитии российской системы управления образования локальными разработками.
Особое внимание исследователей привлекают вопросы организационно-педагогических условий совершенствования системы управления образованием в России. Л. Д. Храпко [15], Р. М. Баскаев [16] опираются на идеи системного подхода, структурно-функциональный анализ единства сознания и деятельности, социокультурные особенности среды в процессах образования и развития личности, идеи гуманизации и гуманитаризации образования, личностно ориентированного образования, культурологические модели образовательного пространства.
Ученые определяют управление образованием на муниципальном уровне как целенаправленное взаимодействие органов управления образованием с образовательными учреждениями, основанное на взаимодействии всех субъектов образования. Данное взаимодействие обеспечивает динамическое развитие управленческой и управляемой подсистем и способствует формированию единого образовательного пространства.
В двух основных направлениях происходило рассмотрение процессов децентрализации в системе управления образованием: изучались формы государственного управления и формы государственно-общественного управления системой образования в России. Д. М. Вердиев [17] изучает тенденции партисипации в развитии образовательных систем и анализирует государственно-общественные системы управления образованием, избирая в качестве экспериментальной модели территориально-местный уровень с опорой на идеи цивилизационного подхода к развитию общества, системно-синергетического анализа в их применении к системам, концепции социального менеджмента теории управления и организаций.
Ученый приходит к выводу о возрастающей роли государственно-общественных структур в процессах развития системы управления образованием и подчеркивает зависимость перехода системы управления образованием в направлении придания ему государственно-общественного, а затем и общественно-государственного характера от изменений парадигмы социального управления и парадигмы образования.
Растущее понимание роли образования как важнейшего фактора экономического роста государства привлекло внимание к проблеме развития системы управления образованием учёных-экономистов. Н. В. Василенко [18] делает особый акцент на анализе институциональных характеристик экономических отношений в сфере образования. По мнению ученого, идеология управления в сфере образования подчинена институциональному характеру внешней среды.
С. А. Беляков [19] разрабатывает пути совершенствования управления образованием в период его модернизации, опираясь на методы функционального моделирования путем построения теоретической функциональной модели взаимодействия субъекта и объекта управления. По мнению ученого, система образования в Российской Федерации является совокупностью пяти основных элементов, выполняющих определенную функцию.
В центр внимания социологических исследований начала ХХ столетия попадают вопросы инновации и совершенствования системы управления образованием. Л. И. Мухамедова рассматривает трансформацию управления российским образованием в условиях перехода к образованию современного типа, где институт образования представляет собой саморазвивающуюся «органическую» систему [20]. Исходя из основных положений деятельностного, системного, комплексного подходов и концепции модернизации, ученым определяются факторы, влияющие на содержание, структуру и функции управления образованием на региональном уровне.
Многие работы посвящены изучению проблем административно-правовых и организационно-правовых отношений в системе управления образованием на основе системного анализа. В качестве опоры исследования проблемы В. А. Некрасов [21] выбирает концепцию программно-целевого подхода и разрабатывает структурно-функциональную модель управления региональным образованием, систему критериев его оптимизации на примере Центрально-Черноземного региона РФ. По мнению ученого, именно целенаправленное и организованное взаимодействие субъектов образователь-
ной деятельности, направленное на повышение качества образования, приводит к развитию системы управления образованием. И. М. Гриневич [22] обращается к истории организационно-правового регулирования отечественного образования в конце XIX -начале XX столетия. Опираясь на аксиологический, системно-целостный, культурологический, цивилизационный подходы, исследователь воссоздает процессы становления и развития организационно-правового регулирования отечественного образования, где организационно-правовое регулирование образования есть процесс организованной, нормативно зафиксированной и технически обеспеченной системы регламентации образования на основных уровнях его осуществления.
Изучение литературы по вопросу исследования показывает, что экономические, социальные, педагогические, исторические, правовые, информационные, психологические, организационные, управленческие и другие аспекты проблемы изучаются с опорой на различные подходы. Однако данные подходы (системный, структурно-функциональный, культурологический и др.) не дают целостного представления о развитии системы управления образованием. Управление образованием на современном этапе развития общества - масштабная, многоаспектная, многофункциональная деятельность. В такой ситуации вопрос в управлении образованием стоит не в том, как управлять, а в том, как правильно и рационально организовать управленческую деятельность системы управления образованием. Теория организации сегодня предлагает категориальный аппарат и методы исследования, позволяющие изучить взаимоотношения между управлением (внешние тенденции), организацией и самоорганизацией (внутренние тенденции) в системе и выйти на оптимально-рациональный уровень этих взаимоотношений. Исследование взаимодействия данных фундаментальных категорий делает актуальным обращение к теории организации при изучении вопроса развития системы управления образованием в России в конце XX - начале XXI века.
Методологическая база исследования
В исследовании развития системы управления образованием в Астраханском регионе мы основывались на комплексе научно-теоретических положений и взглядов:
- истории и теории управления (А. А. Богданов [23], В. И. Маршев [24], Б. З. Мильнер [25] и др.);
- истории и теории управления образованием (М. М. Поташник и В. С. Лазарев [26], Г. Г. Корзникова [27], и др.);
- системном подходе и общей теории систем (Л. фон Берталанфи [28], Ф. Капра [29]);
- теории организации (В. И. Подлесных [30] и др.);
- синергетике и социосинергетике (В. Г. Буданов [31], В. С. Капустин [32], М. С. Ельчанинов [33] и др.);
- теории самоорганизации В. Е. Хиценко [34] и др.
Исследование проводилось с использованием историко-педагогического, сравнительно-сопоставительного, историко-структурного, эмпирического методов, теории организации, ретроспективного и статистического методов, сравнительного анализа и систематизации архивных материалов, законодательных актов в сфере образования России и Астраханской области, периодической педагогической печати о развитии системы управления образованием.
Результаты исследования
Нами были получены научно-теоретические данные, согласно которым понятия «система управления образованием» и «развитие системы управления образованием» не имеют единого завершенного определения. Учитывая это, было определено, что система управления образованием является системой с особой конфигурацией взаимоотношений. Данная конфигурация строится в зависимости от определенной субъективной цели и находит своё отражение в структуре системы. Система управления образованием характеризуется постоянным взаимодействием управления, организации и самоорганизации, что приводит к организации-упорядочению частей, элементов, отношений системы в пространстве и во времени под воздействием внутренних (самоорганизационных) и внешних (организационно-управленческих) факторов для достижения общей цели. Под развитием системы управления образованием понимается сложный, динамичный, целенаправленный процесс, представляющий собой переход из одного состояния в другое через взаимодействие организационно-управленческой и самоорганизаци-онно-дезорганизующей сторон системы.
Уточнение сущности данных определений позволило нам рассмотреть развитие системы управления образованием в России на примере Астраханского региона в конце XX - начале XXI века как процесс взаимодействия и взаимовлияния внешних (организационно-управленческих) и внутренних (самоорганизационных) факторов.
В результате анализа архивных материалов, законодательных актов в сфере образования России и Астраханской области, периодической педагогической печати о развитии системы управления образованием было установлено, что до 90-х годов ХХ века делом народного образования в Астраханской области руководили отделы народного образования Астраханского облисполкома (облоно), основанного в 1944 году в связи с реорганизацией Астраханского округа в область, горисполкома (го-роно), основанного в 1927 году, в районные отделы.
До 1988 года отдел народного образования исполкома Астраханской области управлял организацией и постановкой дела народного образования в области. С 1988 года к функциям отдела народного образования облисполкома добавилась функция упраздненного областного управления профтехобразованием, а именно подготовка кадров по профессии.
С 1992 года делом народного образования в Астраханском регионе стал ведать Департамент образования. Департамент включал также централизованную бухгалтерию. В этот период начинается передача различных образовательных учреждений в собственность города Астрахани и Астраханского региона.
Так, с 1993 по 1996 год в собственность города Астрахани и Астраханской области были переданы некоторые общеобразовательные школы, вспомогательные школы-интернаты, детские дома. Например, по Постановлению главы администрации Астраханской области № 241 от 28 августа 1995 года в областное подчинение и финансирование перешли:
- Володарская вспомогательная школа-интернат;
- Башмаковская вспомогательная школа-интернат;
- вспомогательные школы-интернаты № 1, 2, 4, 5, 6 (районов города Астрахани);
- детские дома № 2, 9, 11 и др. [35]
Усиление региональной составляющей в системе управления образованием было направлено на обеспечение соответствия спроса и предложений на рынке образовательных услуг. Благодаря законодательному закреплению наличия различных форм собственности в России, а также по Закону «Об образовании РФ» 1992 года образовательные учреждения по своим организационно-правовым формам могли быть государственными, муниципальными и негосударственными (ст. 12, п. 3) [36]. В связи с этим появилась вариативность образовательных программ и многообразие образовательных учреждений. Диверсификация в сфере образования Астраханской области способствовала расширению предметов, специальностей и специализаций, появлению учебных заведений нового типа: гимназий, лицеев, школ одаренных детей, детских садов-школ и т. д.
Преобразования в системе управления образованием коснулись и средних профессиональных учебных заведений Астрахани. За период с 1992 по 1994 год десять средних профессионально-технических училищ были реорганизованы в высшие профессиональные училища и профессиональные лицеи [37].
В конце 90-х годов ХХ столетия происходит дальнейшее развитие образовательного комплекса и определение стратегии совершенствования региональной системы управления образованием. В Астраханском регионе был принят Закон Астраханской области «Об образовании в Астраханской области» (от 21 августа 1997 года), «Концепция развития образования в Астраханской области» (от 15 июня 1998 года № 241), Программа развития образования в Астраханской области на 1999-2005 годы (от 4 ноября 1999 № 402).
Постановлением главы администрации Астраханской области от 1 февраля 1997 года № 29 Департамент образования реорганизован в Департамент общего и профессионального образования администрации Астраханской области.
Согласно Закону РФ «Об образовании» 1992 года, инструктивному письму Министерства общего и профессионального образования РФ «О статусе образовательных учреждений» № 30 от 8 июня 1998 года в соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона от 13.01.96 № 12-ФЗ образовательное учреждение является юридическим лицом (ст. 12). Оно имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам за это имущество, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права. Образовательное учреждение несет обязанности, имеет самостоятельный баланс или смету (ст. 48 ГК Российской Федерации), имеет расчетный счет, необходимый для участия в судах в качестве истца или ответчика, заключения договоров и в других случаях. Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами и принадлежащей ему собственностью. Получив статус юридического лица, образовательное учреждение может иметь в своем штате бухгалтера [38].
В связи с этим при Департаменте общего и профессионального образования Астраханской области происходит реорганизация централизованной бухгалтерии и отдела технадзора. С этого момента бухгалтерия осуществляет свои функции непосредственно в самом образовательном учреждении.
В 2002 году Департамент общего и профессионального образования переименован в Департамент образования администрации Астраханской области.
Для дальнейшей перестройки системы управления образованием в России по распоряжению правительства Российской Федерации от 19 июля 2002 года № 995-р с 2003 года был запущен эксперимент по созданию образовательных округов в Самар-
ской области. В 2006 году в эксперимент по управлению региональной системой образования на основе создания образовательных округов вошла и Астраханская область [39]. Субъекты Российской Федерации, принимающие участие в эксперименте, реализовывали различные модели организации управления образованием: «жесткая государственная» модель; «мягкая государственная» модель; «межмуниципальная договорная» модель, основанная на повышении роли общественно-государственного управления и предусматривающая объединение ресурсов нескольких муниципалитетов при участии государства для решения отдельных задач функционирования и модернизации образования на данных территориях. В перечисленных выше регионах, принимавших участие в эксперименте, осуществлен переход на подушевое нормативное финансирование образования, причем средства на подушевой основе доводятся до уровня образовательных учреждений.
Постепенное расширение и изменение функций региональных органов управления образованием преобразует структуру системы управления. На региональном уровне создаются сначала Департамент образования (Постановление администрации Астраханской области от 15 октября 1991 года № 29 «Об утверждении структуры областной Администрации»), а затем единый региональный орган управления образованием в Астраханской области - Министерство образования и науки Астраханской области (постановление губернатора Астраханской области № 34 «О реорганизации органов исполнительной власти» от 4 февраля 2005 года).
Кроме Министерства образования и науки вопросами контроля оценки качества образования в регионе занимаются ОГОУ ДПО «Астраханский областной институт повышения квалификации и переподготовки» и ОГОУ ДПО «Центр мониторинга в образовании», который образован в 2003 году.
Для сохранения баланса между системой образования и внешней средой был необходим переход от централизованной к децентрализованной системе управления с усилением региональной составляющей. Изменение конфигурации функциональных взаимоотношений в системе управления образованием под влиянием внешних управленческих факторов приводит, начиная с 90-х годов ХХ столетия, к процессам управления-организации, вызывающим структурные изменения - децентрализацию, регионализацию, демократизацию и дифференциацию системы управления образованием.
Рассуждая о причинах возникновения войн и революций, Л. Н. Толстой писал, что если бы история имела дело только с внешними явлениями, то достаточно было бы ограничиться пониманием того, что для совершения того или другого действия люди складываются в известное соединение и участвуют все. «Но закон истории относится к человеку», жизнедеятельность которого представляется как «произведение отчасти свободы человека, отчасти законов необходимости» [40].
Управленческий аппарат - это работающие и взаимодействующие между собой сотрудники - люди. Идеализируя работников управленческого аппарата, которые успешно выполняют свои обязанности, мы видим формальные лица, исключая при этом возможные индивидуальные отклонения. Однако в действительности, в повседневной жизни субъекты управления имеют свои цели, интересы, способствующие возникновению дисфункций и деструкций системы, которые выражаются в различных системных аномалиях: метасистемных, происходящих между обществом и системой управления образованием, которые проявляются через дезорганизацию в образовании, системных (смещение цели в сторону реализации декларируемых ценно-
стей; неадекватность структуры заданным функциям и др.) и локальных (поведенческие аномалии - отклонения поведения служащих и их неформальных групп от норм, принятых в служебной деятельности) [41].
Перечисленные аномалии являются взаимопроникающими и рассогласовывают общий процесс организации, требуя корректировки извне, пресечения. Это приводит не к тем результатам при внедрении законопроектов, решении определенных задач и т. д., которые были запланированы, что, в свою очередь, требует корректировки цели, принятия многочисленных законодательных актов и постановлений.
29 декабря 2012 года президентом Российской Федерации В. В. Путиным подписан новый Федеральный закон № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». По мнению заслуженного учителя РФ, кандидата педагогических наук, доцента А. П. Уваровского, «Закон от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании" с изменениями должен был поставить образовательную систему на экономические рельсы, предоставить самостоятельность образовательным учреждениям...», способствовать созданию разных видов и типов образовательных учреждений, разнообразию содержания в них. «Не все новые положения закона удалось реализовать. Закон стал громоздким, и нет смысла продолжать вносить в него поправки» [42].
В 2016 году в РФ выходит новая редакция Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» № 273-ФЗ с многочисленными изменениями.
Внесение поправок и изменений стало следствием несовершенства законодательства в сфере образования. Согласно Докладу о лицензировании образовательной деятельности за 2015 год Министерства образования и науки Астраханской области, федеральное и региональное законодательство в сфере образования, регулирующее предоставление государственной услуги по лицензированию образовательной деятельности и исполнение функции по лицензионному контролю, характеризуется доступностью, публичностью и практической возможностью исполнения. Однако отмечается недостаточное регулирование отдельных правоотношений в сфере лицензирования образовательной деятельности, а также противоречивость норм, свойственная отдельным нормативным правовым актам, отсутствие конкретизации ряда требований [43].
Напряженной остается ситуация с педагогическими кадрами в Астраханской области. В связи с этим на региональном уровне с 2006 года введена новая система оплаты труда педагогов, направленная на улучшение качества результатов педагогической деятельности и усиление мотивации на профессиональное развитие. По Постановлению администрации Астраханской области от 30 декабря 2008 года № 5293 система оплаты труда работников муниципальных образовательных учреждений города Астрахани состояла из базовой части фонда оплаты труда для педагогических работников, непосредственно осуществляющих учебный процесс, из общей части и специальной части.
Между тем с 2016 года в систему оплаты труда работникам образовательных учреждений вновь были внесены изменения. В связи с различными нарушениями в части начислений заработных плат управленческому персоналу образовательных учреждений был принят Федеральный закон от 03.07.2016 № 347-ФЗ, который внес изменения в трудовое законодательство.
В 2017 году в Санкт-Петербурге Комитетом финансов предполагается вновь перевести все бюджетные образовательные учреждения на рельсы централизованных бухгалтерий [44]. Среди причин возвращения к централизованной бухгалтерии образовательных учреждений - низкое качество бухгалтерского учета, что приводит к
искажениям бухгалтерской отчетности, к многочисленным ошибкам, которые приходится исправлять на уровне централизованной бухгалтерии.
Таким образом, в самой управляющей системе самоорганизуются участники управленческого процесса. «Самоорганизация... включена в управленческий процесс, проявляясь в нем неформальными отношениями, инновациями и адаптациями...» [45], способами и методами решения поставленных задач для достижения общей цели.
Для нейтрализации так называемой «избыточной активности» самоорганизации в системе управления вышестоящие органы власти начинают доводить систему до самой высокой степени порядка, постепенно усиливая контроль. И здесь наступает очередь применения различных радикальных мер.
В 2004 году создается подчиненный Министерству образования и науки РФ Ро-собрнадзор, который возглавляет к 2014 году Главэкспертцентр (2014), ИМЦА (2004), ФИПИ (2011) и ФТЦ (2011) и которому переданы функции по контролю и надзору в сфере образования.
Для усиления контроля над финансово-хозяйственной деятельностью, в том числе и образовательных учреждений на уровне Астраханского региона, 26 августа 2004 года в Астрахани была создана Контрольно-счетная палата муниципального образования «Город Астрахань» [46]. Согласно отчетам о проведении контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой, имеется множество нарушений в финансово-хозяйственной деятельности детских садов и школ города Астрахани [47].
Контроль за образовательными учреждениями осуществляется контрольно-надзорным отделом Министерства образования и науки Астраханской области, который систематически выявляет различные нарушения в образовательных учреждениях Астраханской области [48].
Само Министерство образования и науки Астраханской области подвергается надзору и контролю со стороны федеральных и местных органов. В ходе проверок выявляются искажения отчетных данных по расходованию средств и др. [49]
Много минусов в работе образовательных округов.
В начале ХХ века Министерство образования и науки РФ начинает все больше уделять внимания качеству образования. Согласно Постановлению Правительства от 16 февраля 2001 года № 119, в РФ был начат эксперимент по введению Единого государственного экзамена (ЕГЭ) [50]. Целью проведения ЕГЭ стало стремление избежать коррупции и поступления в вузы «по знакомству», более объективно оценить знания обучающихся, стимулировать обучающихся к качественной подготовке к экзаменам, получить возможность сравнивать качество образования в разных школах и регионах и т. д.
Однако до сих пор еще не удается избежать всякого рода нарушений при сдаче ЕГЭ. Состояние законности при проведении государственной (итоговой) аттестации по образовательным программам среднего общего образования в форме Единого государственного экзамена также ежегодно находится на контроле прокуратуры Астраханской области, которая выявляет факты отклонения от порядка проведения ЕГЭ его участниками.
Усиление государственного контроля (надзора) и организации независимой оценки качества подготовки обучающихся и образовательной деятельности высших учебных заведений стало необходимо в связи с многочисленными нарушениями в сфере образования. По мнению Генпрокуратуры, прием в вузы приобретает все более дискриминационный характер, поскольку доступность получения образования и конкурсный
отбор все больше ставятся в зависимость не от способности абитуриента осваивать программу, а от социального и материального статуса родителей, что является для талантливой молодежи серьезным препятствием на пути получения бесплатного образования.
В результате проверок Рособрнадзора многие филиалы вузов были лишены государственной аккредитации. Среди причин для реорганизации и закрытия - отсутствие специально оборудованных лабораторий, компьютерных классов, привлечение к работе преподавателей, не имеющих специального профессионального образования, отсутствие условий для питания и медицинского обслуживания студентов, низкое качество образования студентов и многое другое.
В 2010-х годах Министерство образования РФ начинает работу по образованию единого образовательного пространства в России. Единое образовательное пространство подразумевает одинаковое базовое образование во всех школах страны. С этой целью в 2013 году утверждается федеральный перечень учебников [51].
06 июля 2017 года на заседании Комитета Государственной думы по образованию и науке министр образования РФ О. Ю. Васильева отметила, что «нынешний исторический период требует огосударствления школ...» [52]. Огосударствление школ было названо на заседании важнейшим вопросом. Для этой цели планируется реализация пилотного проекта передачи школ с муниципального уровня на региональный.
Заключение
В результате взаимодействия управления, организации и самоорганизации происходит организация-упорядочение частей, элементов, отношений системы в пространстве и во времени под воздействием внутренних (самоорганизационных) и внешних факторов (организационно-управленческих) для достижения общей цели.
Выявлено, что, несмотря на четко обозначенные управлением (внешними факторами) образования цели, согласованные с этими целями организационные преобразования в системе управления образованием, развитие системы управления образованием происходит с отклонениями от намеченной управлением траектории.
Своеобразной «помехой» в процессах организации является самоорганизация (внутренний фактор) как в самой системе управления образованием, так и в обществе. Рассогласованность цели самоорганизации (внутренних воздействий) и управления (внешний воздействий) выводит систему управления на иной, отклоненный от запланированного уровень развития.
Исследование, таким образом, предлагает концептуальный подход к изучению развития системы управления образованием в России на примере Астраханского региона в конце ХХ - начале XXI века, а также выявляет его специфические особенности.
Ссылки на источники
1. Общее среднее образование России: сб. нормативных документов 1992-1993 гг.: в 2 кн. Кн. 1 / М-во образования Рос. Федерации. - М.: Просвещение, 1993. - 286 с.
2. Управление - это наука и искусство / А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд; сост. Г. Л. Подвойский. - М.: Республика, 1992. - 351 с.
3. Там же.
4. Elliot W. Eisner Franklin Bobbitt and the «Science» of Curriculum Making How to Make a Curriculum by Franklin Bobbitt // The School Review. - 1967. - Vol. 75. - No. 1. Seventy-fifth Anniversary Issue. - Р. 29-47. - URL: http://www.jstor.org/stable/1083990.
5. The early Sociology of Management and Organizations / Ed. by Kenneth Thompson. Volume III. Dynamic Administration: The Collected Papers of Mary Parker Follett / Ed. by Henry C. Metcalf and L. Urwick. - L.: Taylor & Francis e-Library, 2005. - 351 c.
6. The early Sociology of Management and Organizations / Ed. by Kenneth Thompson. Volume VI. Elton Mayo, The Human Problems of an Industrial Civilization. - L.: Taylor & Francis e-Library, 2005. - 197 c.
7. Функции руководителя: власть, стимулы и ценности в организации / Честер Барнард; пер. с англ. В. Кошкина. - М.; Челябинск: Социум, ИРИСЭН, 2009. - 333 с.
8. Маслоу А. Мотивация и личность. - 3-е изд. - СПб.: Питер, 2008. - 352 с.
9. General System theory: Foundations, Development, Applications. - 1st ed. - N. Y.: George Braziller, lnc. 1968. - 289 p.
10. Развитие школы: модели и изменения / Л. де Калувэ, Э. Маркс, М. Петри; пер. с англ. Е. Н. Максимовой; науч. ред. А. К. Зайцева. - Калуга: Калуж. ин-т социол., 1993. - 239 с.
11. Тарабановская Е. А. Становление системы государственного управления образованием в России: XIX -начало XX в. (на примере национального образования в Астраханской губернии): монография. - Астрахань: издательский дом «Астраханский университет», 2009. - 176 с.
12. Казакова С. В. Развитие системы управления народным образованием в России во второй половине XIX века: дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - СПб., 2002. - 376 c.
13. Аюбова Ш. И. Становление и развитие образовательной сферы Дагестана в условиях российских трансформаций (конец XIX - 30-е годы XX в.): автореф. дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Нальчик, 2012. - 26 c.
14. Карачева С. А. Становление и развитие системы управления образованием Вятской губернии II половины XIX века: дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02. - Ижевск, 1999. - 217 с.
15. Xрапко Л. Д. Организационно-педагогические условия совершенствования управления образованием (на примере муниципальной системы управления образованием г. Северодвинска): дис. ... канд. пед. наук: 13.00.01. - Архангельск, 2004. - 165 c.
16. Баскаев Р. М. Организационно-педагогические условия модернизации структуры и содержания управления системой муниципального образования: на материале Тюменской области: автореф. дис. ... канд. пед. наук: 13.00.01. - М., 2002. - 31 с. - С. 6.
17. Вердиев Д. М. Государственно-общественная система управления образованием в условиях дифференцированной социокультурной и этнокультурной среды: дис. ... д-ра пед. наук: 13.00.01. - Ростов н/Д, 1999. - 358 с.
18. Василенко Н. В. Институциональный подход к управлению образованием: дис. ... д-ра экон. наук: 08.00.05. -СПб., 2009. - 334 с.
19. Беляков С. А. Совершенствование системы управления сферой образования Российской Федерации на основе использования методов функционального моделирования: автореф. Дис. ... д-ра экон. наук: 08.00.05. - М., 2009. - 46 с.
20. Мухамедова Л. И. Трансформация управления образованием в регионе в условиях формирования рыночных отношений: Социологический анализ: дис. ... д-ра социол. наук: 22.00.08. - М., 2001. - 376 с.
21. Некрасов В. А. Оптимизация системы управления образованием на региональном уровне: проблемы и пути их решения: дис. ... канд. социол. наук: 22.00.08. - Орел, 1998. - 194 с.
22. Гриневич И. М. Организационно-правовое регулирование отечественного образования в XIX - начале XX столетия: дис. ... канд. Пед. наук: 13.00.01. - Ставрополь, 2011. - 188 с.
23. Богданов А. А. Тектология: (Всеобщая организационная наука): в 2 кн.: Кн. 1 / редкол. Л. И. Абалкин (отв. ред.) и др.; Отд-ние экономики АН СССР. Ин-т экономики АН СССР. - М.: Экономика, 1989. - 304 с.
24. Маршев В. И. История управленческой мысли: учеб. - М.: Инфйра-М, 2005. - 731 с.
25. Мильнер Б. З. Теория организации. - М.: ИНФРА-М, 2000. - 480 с.
26. Управление развитием школы: пособие для руководителей общеобразовательных учреждений / под ред. М. М. Поташника и В. С. Лазарева. - М.: Новая школа, 1995. - 464 с.
27. Корзникова Г. Г. Менеджмент в образовании: практический курс: учеб. пособие для студ. высш. учеб. завед. -М.: Изд. центр «Академия», 2008. - 288 с.
28. Берталанфи Л. фон. Общая теория систем - обзор проблем и результатов // Системные исследования: ежегодник. - М.: Наука, 1969. - 203 с.
29. Капра Ф. Паутина жизни. Новое научное понимание живых систем / пер. с англ. под ред. В. Г. Трилиса. -Киев: «София»; М.: ИД «София», 2003. - 336 с.
30. Подлесных В. И., Кузнецов Н. В., Тихомирова О. Г. Новые подходы и методы обеспечения устойчивого развития предпринимательских структур (теория организации, самоорганизации и управления): монография / од ред. проф. В. И. Подлесных. - М.: ИНФРА-М, 2011. - 303 с.
31. Буданов В. Г. Синергетика: мировоззрение, методология, наука. - URL: http://spkurdyumov.narod.ru.
32. Капустин В. С. Введение в теорию социальной самоорганизации: монография / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. - М.: Изд-во РАГС, 2003. - 135 с.
33. Ельчанинов М. С. Структурно-синергетическая концепция социодинамики России: автореф. дис. ... д-ра фи-лос. наук. - Самара, 2009. - 345 с.
34. Xиценко В. Е. Самоорганизация: элементы теории и социальные приложения. Эволюционный менеджмент и управленческая кибернетика Стаффорда Бира. Серия: Синергетика в гуманитарных науках. - Изд 2-е. - М.: Книжный дом ЛИБРОКОМ, 2012. - 224 с.
35. Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области с 1994 по 1997 г. - Астрахань: ГУП «Издательско-полиграфический комплекс «Волга», 2003. - 168 с.
36. Там же.
37. Народное образование в Астраханской области в 90-е годы XX века. ASTRAKHAN.RU региональный интернет-портал. - URL: http://astrakhan.ru/ history/read/111.
38. Официальный интернет-портал правовой информации. Государственная система правовой информации. -URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/7docbody =&nd=102101905&intelsearch.
39. Министерство образования и науки РФ. - URL: http://www.mon.gov.ru/pro/ okruga/otchet.
40. Толстой Л.Н. Война и мир: роман: в 4 т. Т. 3-4. - М.: Гос. Изд-во худож. лит., 1960. - С. 747-752.
41. Романов В. Л. Социальная самоорганизация и государственное управление: дис. ... д-ра социол. наук. - М., 2001. - 313 с.
42. Российская Федерация. Федеральный закон об образовании в Российской Федерации № 273-ФЗ от 29.12.2012. - Ростов н/Д: Легион, 2013. - 208 с.
43. Доклад о лицензировании образовательной деятельности за 2015 год / Министерство образования и науки Астраханской области. - С. 8-11. - URL: minobr.astrobl.ru.
44. Алексютина Н. Централизация бухгалтерий. Директорам школ и детсадов Петербурга не оставят выбора // Учительская газета. - 2016. - 17 февр. - URL: http://www.ug.ru/article/900.
45. Романов, В. Л. Указ. соч. - С. 141.
46. Контрольно-счетная палата муниципального образования «Город Астрахань». - URL: http://ksp30.ru.
47. Там же.
48. Министерство образования и науки Астраханской области. - URL: https://minobr2.astrobl.ru/stranica-sayta/kontrol-za-ispolneniem-predpisaniy.
49. Акт выездной проверки Министерства образования и науки Астраханской области (Минобрнауки Астраханской области) от 23 марта 2015 года // Министерство образования и науки Астраханской области. - URL: https://minobr2.astrobl.ru/stranica-sayta/kontrol-za-ispolneniem-predpisaniy.
50. Официальный интернет-портал правовой информации Государственная система правовой информации. -URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=.
51. Васильева О. Васильева: федеральный перечень учебников необходимо сократить // Информационное агентство России ТАСС от 01.10.2016 г. - URL: http://tass.ru/obschestvo/3671191.
52. О. Ю. Васильева выступила на заседании Комитета Государственной Думы по образованию и науке. - URL: http://минобрнауки.рф/пресс-центр/10371.
Svetlana N. Temryukova,
Teacher, Secondary School № 71, Applicant for Pedagogy and Continuing Professional Education Chair, Astrakhan State University, Astrakhan, Russia [email protected] Elena A. Tarabanovskaya,
Candidate of Pedagogical Sciences, Associate Professor, Pedagogy and Continuing Professional Education Chair, Astrakhan
State University, Astrakhan, Russia
The development of the regional education management system in Russia at the end of XX - beginning of XXI centuries Abstract. The relevance of the study is due to the fact that global transformations in the Russian education management system, which began over 20 years ago, are still continuing today. Contradictions between the search for ways of domestic system of education management improvement and disregard of the historical experience of its development; the mismatch between state policy in the sphere of Russian education and educational needs of society have not yet been resolved. The complexity, scale of the education management system makes it insufficient to study its development in terms of traditional approaches. This research aims to present a holistic view of the development of education management system in the Astrakhan region in the late XX - early XXI centuries from the viewpoint of institutional approach in regional context to identify features of education management system and regularities of its development. The purpose of this article is to present a new vision of resolving contradictions in Russian education management system. The concepts of «education management system», «development of education management system» were defined more precisely during the study. In the context of the study the education management system is considered as a system with a particular configuration of relationships, which is constructed depending on the specific subjective goal and is reflected in its structure. The education management system is characterized by the continuous interaction of management, organization and self-organization, which leads to the ordering of the parts, elements, relations of the system in space and time under the influence of internal (self-organization) and external factors (organizational and managerial) to achieve a common goal. The development of education management system is governed by a complex, dynamic, goal-oriented process that represents a transition from one state to another through the interaction of organizational, managerial and self-organizing-disorganizing sides of the system. The article may be interesting to management professionals, who are engaged in the formation of education management structures and the activities that
transform prevailing organizational forms. The conclusions and provisions contained in the work supplement and expand knowledge and ideas about the development and functioning of the research object.
Key words: education management system, development of education management system, organization theory, organization, self-organization.
Научно-методический электронный журнал «Концепт» (раздел 13.00.00 Педагогические науки) с 06.06.2017 включен в перечень рецензируемых научных изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук (перечень ВАК Российской Федерации).
www.e-koncept.ru
Библиографическое описание статьи:
Темрюкова С. Н., Тарабановская Е. А. Развитие региональной системы управления образованием в России в конце XX - начале XXI века // Научно-методический электронный журнал «Концепт». - 2018. - № 2 (февраль). - С. 80-93. - URL: http://e-koncept.ru/2018/181008.htm.
© Концепт, научно-методический электронный журнал, 2018 © Темрюкова С. Н., Тарабановская Е. А., 2018
977230412018002
