CC BY
60
Развитие региональной экономики в условиях глобальной нестабильности внешней и внутренней среды
Цацулин Александр Николаевич
Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) Профессор кафедры финансового менеджмента Доктор экономических наук, профессор vash_64@mail .ru
РЕФЕРАТ
В статье рассмотрены проблемы передачи ряда властных полномочий с федерального уровня на уровни региона в сфере налогообложения в условиях затянувшегося ухудшения состояния российской экономики на фоне глобальной нестабильности. Основная цель такой меры государственного регулирования экономики состоит в обеспечении большей самостоятельности территории и создании необходимых условий для формирования доходной части бюджета, которая позволила бы развивать регионы в режиме оптимальных межбюджетных взаимоотношений, что, в свою очередь, обеспечит снижение финансовой зависимости субъектов Федерации от проблемного федерального бюджета.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
регион, мезоуровень национальной экономики, налогово-бюджетная политика, налоговое бремя региона, институционализм, модель российского федерализма, стратегия развития, глобальная нестабильность
Tsatsulin A. N.
The Development of the Regional Economic by the Global Instability of the External and Internal Environment
Tsatsulin Alexander Nickolaevich
North-West institute of Management — branch of the Russian President Academy of National Economy and Public
Administration (Saint-Petersburg, russian Federation)
Professor of the Chair of financial Management
Doctor of Sciences (Economy), Professor
vash_64@mail .ru
ABSTRACT
The problem of transition the share of power proxies from the Federal level to the Regional level in the scope of taxation by conditions protracted aggravation position of Russian economic against a background of global instability are examined in the article. The first objective of such state regulation action of the economy is to achieve self-dependence of the territory. The second objective is to create suitable conditions for the formation of the budget's revenues to help in developing regions of the Russian Federation in the routine of the optimal mutual budget relations. That measure provides for lowering financial dependence from the problems of federal budget.
KEYWORDS
region, modernization of economy, meso-level of economics, taxation, region's burden, insti-tutionalism, the Russian model of federalism, development strategy, global instability
Цацулин А. Н.
о <
0
1
о
<
True genius resides in the capacity for evaluation of uncertain, hazardous, and conflicting information
Winston Churchill1
ст) Российские аналитики по-разному оценивают нынешнее состояние национальной х экономики, при этом высказывается целый спектр тревожных мнений — от вхожде-
н- ния нашей страны в длительный рецессионный период своего движения и уже из-< меренной стагнации до плохо прогнозируемой стагфляции. Большинство авторитетно ных специалистов склоняется к тому, что происходит это главным образом под вредоносным воздействием так называемой глобальной нестабильности. Естественно, возникают, по крайней мере, два далеко не праздных вопроса: во-первых, насколько правомерны такие заявления; а, во-вторых, возможно ли какое-нибудь положительное движение национальной экономики России в условиях глобализации?
Если придерживаться общепринятой терминологии, то рецессия (recession) — это фаза экономического цикла и одновременно термин, обозначающий некритический спад промышленного производства или замедление темпов экономического роста, в частности низкий или даже нулевой рост валового внутреннего продукта (ВВП). Тогда налицо стагнация (родо-видовая характеристика текущего года), или же падение ВВП на протяжении до 6 мес., но не более чем на 20%, в соответствующих темпах прироста. Если же такая картина наблюдается дольше двух кварталов подряд и более чем на 20%, то принято говорить об обвальном (slump) или даже кризисном (crisis) явлении в макроэкономике. Часто рецессию как нечто мимолетное и не особо тревожное снабжают безобидным оценочным термином — техническая рецессия.
Стагфляция (производная от стагнация + инфляция) — термин, используемый в макроэкономике последнего времени для обозначения сравнительно нового явления применительно к ситуации, в которой экономический спад и депрессивное состояние экономики (стагнация и рост безработицы) переплетаются с инфляционными процессами (например, в режиме сжатия потребительского спроса).
Руководители экономического блока в российском правительстве пока не имеют единой точки зрения на происходящее с национальной экономикой. Но наблюдательный обыватель бывает прозорливее иных ответственных лиц из казенных ведомств, и он обратит свое пытливое внимание, что естественный монополист — корпорация ОАО РЖД впервые после кризисного 2008 г. не выполняет годовой план по перевозкам (полноценная в статистическом отношении индикативная характеристика), рост которых еще в октябре 2013 г. практически остановился, а по перевозкам зерна, удобрений, леса и металлов резко упал [1]. А какие-то десятые доли процента роста ВВП за 2013 г. Росстату даже неловко измерять. Но то же статистическое ведомство виртуозно рассчитало подорожание мяса в прошедшем году в среднем всего на каких-нибудь 0,1-0,2%. Скорее всего, это связано с изменением структуры мясных продаж и уходом с рынка весьма дорогого, но качественного импорта вследствие обильных санитарных запретов и, соответственно, увеличение доли дешевого мяса невысокого качества, замороженного несколько лет назад вместе с ценами.
Всемирный банк подготовил интереснейший доклад Russia Economic Report о ситуации в российской экономике, содержащий, естественно, множество «страшилок» в виде потенциальных угроз. На графике из упомянутого доклада приведена динамика безработицы в одном поле с динамикой загруженности производственных мощностей (рис. 1). При этом уровень безработицы, которая всегда являлась катализатором, ускоряющим процессы экономической дестабилизации, находится практически на минимуме с начала 2000-х гг. — чуть более 5%, а загрузка мощ-
1 Подлинный талант проявляется в способности оценивать недостоверную, опасную и противоречивую информацию (Уинстон Черчилль).
Загрузка производственных мощностей в промышленности (в %, скользящее значение за 3 мес.)
<
10
VnnuOUL.
60
о
8
6
9
5
7
4
90
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
Рис. 1. Графическая иллюстрация соотношения занятости и использования производственных мощностей в промышленности России за период 2001-2013 гг., %
Источник: Haver Analytics
ностей, наоборот, на максимуме — около 85% (интересным здесь представляется расположение осей ординат на рисунке)1. И, глядя на этот график, закономерно возникает вопрос, как у ответственных лиц, так и у рядовых обывателей: каким образом в подобной ситуации можно обеспечить дальнейший рост национальной экономики?
Можно, конечно, нарастить производственные мощности в промышленности, закупив импортное оборудование и загрузив их привозной рабочей силой, поскольку своя уже практически занята. Отрицательные стороны такого пути развития экономики достаточно очевидны, при том, что и он требует серьезных капитальных вложений, а инвестиционный климат в настоящее время не самый привлекательный. Куда более предпочтительным выглядит вариант всемерного повышения производительности живого труда на существующих и реально действующих промышленных предприятиях. Именно этот вариант теоретически оказывается наиболее проблемным, но здесь не все так очевидно.
По разным причинам в последние два года менялось отношение к инструментальным понятиям инновации и модернизация. Но никогда в обществе не исчезало ощущение, что без западных базовых технологий осуществить мероприятия инноваци-онно-модернизационного типа нереально. Спроецировав государственное понимание на специфику текущего момента, легко осознать, что жестких санкций третьей степени сейчас допускать нельзя ни в коем случае; в противном же случае размещение термина техническая перед другим термином — рецессия будет вовсе неуместным.
Об инновациях и модернизации следует сказать особо. Считается, что основной плюс вступления в ВТО почувствуют на себе российские экспортеры, так как им станет проще действовать, поскольку членство в организации исключает возмож-
1 Confidence Crisis Exposes Economic Weakness / The World Bank in the Russian Federation, 86640 — Russia Economic Report. № 31. March 2014.
2 ность введения заградительных пошлин на экспортируемую продукцию. Это сде-^ лает выгодным развитие экспортно-ориентированных производств с высокой до-о бавленной стоимостью, что позволит улучшить структуру российской экономики1 о и снизить зависимость от экспорта нефтегазовых ресурсов.
со Однако вступление в ВТО не делает автоматически продукцию той или иной страх ны конкурентной на внешнем рынке. Конкурентоспособность блага складывается из н- триады его свойств в виде соотношения: ценовой составляющей/системного качества/ < сроков. И все три фактора в значительной степени зависят от уровня исследований, т разработок и технологий, которые позволяют производить товары, пользующиеся покупательским спросом в мире. И в этом смысле оценку направлений экономического роста в РФ и сложившуюся ситуацию в области развития инновационных и инвестиционных процессов в российской экономике наглядно иллюстрируют следующие, не вселяющие оптимизма данные [7]:
1) доля принципиально новых разработок в затратах на технологичные инновации составляет примерно 16%, тогда как в странах ОЭСР — не менее 34%;
2) из числа использованных передовых технологий всего 2,5% имеет патент на изобретения;
3) более 92% машиностроительной продукции, выпускаемой в России, неконкурентоспособно по сравнению с зарубежными аналогами;
4) удельный вес инновационно активных экономических субъектов составляет менее 8%, а доля затрат на технологические инновации в общем объеме их отгруженной продукции — чуть более 4%;
5)экспорт высокотехнологичной продукции составляет 1,4-1,7% от всего российского экспорта, тогда как низкотехнологичная занимает более 40%. В мировом же экспорте на продукцию высокотехнологичных отраслей приходится до 18%;
6) отечественный экспорт машин и оборудования составляет лишь около 8% от общего объема, тогда как сырьевой экспорт — более 78%. При этом общая тенденция в структуре отечественного экспорта — это уменьшение удельного веса машин, оборудования и транспортных средств и увеличение минерального топлива, электроэнергии, черных и цветных металлов. Самый авторитетный источник в РФ отмечает, что более % российского ВВП обеспечивается продажей на мировом рынке сырьевых продуктов безо всякой переработки или продуктов, так называемого первого передела2;
7) слабая система стимулирования и налоговых льгот для предприятий, финансирующих собственные НИОКР;
8) большинство предприятий промышленности, в том числе и условно высокотехнологичного комплекса, предпочитают импорт готового оборудования для совершенствования действующего производства.
Оценивая контент второго вопроса, сформулированного в преамбуле к данной статье, надо разобраться: так зависит или нет развитие российской экономики от глобальной нестабильности? Безусловно, глобальная нестабильность влияет на развитие каждой национальной экономики в той мере, в какой существует подлинная или мнимая вовлеченность в процесс экономической глобализации. О мере реальной глобализации той или иной экономики обычно судят по уровню ин-
1 Именно так в режиме реструктуризации российской экономики многие понимают ее модернизацию. Но расчеты показывают, что только на реконструкцию основных фондов обрабатывающей промышленности необходимо направить более 600 млрд долл., что явно не по силам государству. Поэтому модернизацию или реиндустриализацию (новую индустриализацию) следует трактовать как схему поиска обозначенной денежной суммы.
2 Путин В. В. О наших экономических задачах [Электронный ресурс]. Ш_: http:Zwww.rg. ги/2012/01/30/ putin-ekonomika.html (дата обращения: 19.06.2014).
декса глобализации стран мира (KOF Index of Globalization, 2002, Swiss Economic g Institute), включающего 24 показателя, в том числе и в аспекте экономической | глобализации1. По состоянию на 2012 г. именно по экономической глобализации о Россия находилась на 98-м месте с индексом 54,56, т. е. где-то между Филиппи- о нами и Мозамбиком [2]. Казалось бы, это свидетельствует о весьма относительной m привязке к глобальным трендам, но однобокая ориентация российского экспорта х и зависимость денежных поступлений в бюджет (до 45%) от нефтегазовой «иглы» н делают свое роковое дело. «с
Устойчивое развитие национальной экономики предполагает одновременное m и последовательное укрепление федеративных основ страны. Именно поэтому властные структуры уже длительное время обращают самое пристальное внимание на разработки стратегий развития российских регионов. Однако эффективное региональное стратегическое планирование требует строго научной организации и методологического обеспечения, поскольку в ходе такого планирования решаются сложные теоретические задачи, в том числе и с позиций неоинститу-ционализма. Рассмотрение отдельных, наиболее насущных проблем регионального развития и оценка их приоритетности постановочно образуют задачу настоящей статьи.
Неоспоримость важности построения в России политических институтов управления федеративным государством не снимает с повестки дня разрешение проблемы формирования экономических рычагов в противовес силовым и административным формам национального управления. Так, дуализм властных полномочий Центра с его выстроенной вертикалью управления без эффективно работающих экономических институтов взаимодействия с территориями не позволяет, с одной стороны, реализовывать конституционное единство Федерации в части основополагающих государственных прав и свобод, а с другой, — обеспечить необходимый экономико-политический базис таких гарантий.
Известные западные концепции [9] считают фундаментальные причины таких неравенств давно изученными и объясняют механизм возникновения этих причин процессами концентрации экономической деятельности в тех местах, которые обладают конкурентными преимуществами, что позволяет заметно снижать издержки бизнеса разного рода. Здесь традиционно различают факторы «первой природы» (первого ряда) — богатство природными ресурсами и выгодное географическое положение, снижающее транспортные издержки, — и факторы «второй природы» — агломерационный эффект, высокая концентрация человеческого капитала, наилучшая институциональная среда. Факторы второй природы связаны непосредственно с воздействием государства и гражданского общества, что существенно снижает транзакционные издержки деятельности экономических агентов рынка2.
При этом «...тенденции территориальной концентрации экономики в местах, обладающих конкурентными преимуществами, характерны для всех стран мира независимо от уровня их развития. Разница только в том, что в развитых странах, уже ориентированных на факторы „второй природы", темпы роста региональных экономических различий невелики»3. Но Россия пока к развитым странам не от-
1 При участии Swiss Federal Institute of Technology уже разработана новая версия — Version KOF Index: April 15, 2014.
2 Транзакционные издержки (transaction cost) — издержки экономического взаимодействия, возникающие в связи с поиском партнера, ведением переговоров о коммерческой сделке, заключения контракта, с контролем хода ее выполнения, включая использование рыночных механизмов в любой допустимой форме.
3 Независимый институт социальной политики [Электронный ресурс]. URL: http://atlas. cocpol.ru/overviews/econ_ condition/index.shtml (дата обращения: 16.05.2014).
g носится, а в группе стран догоняющего развития экономическое неравенство ре-| гионов растет, повторяя тренды Западной Европы столетней давности. Актуальность о проблемы региональных неравенств не только не утратила своей злободневности,
о но и приобрела характер планетарного масштаба в качестве объекта всесторон-v 1
со него социально-экономического анализа1.
х Экономическое неравенство регионов РФ не сокращается, а растет, несмотря н- на попытки федеральной власти во всех ее эшелонах препятствовать этому пере-< распределением финансовых ресурсов. Становится понятным, что списать просо блемы неравенства на проявления старых и новых кризисных факторов невозможно, и представляется, что причины территориального неравенства стратегическому аналитику следует искать намного глубже.
В развитии регионов России доминируют унаследованные особенности, или path dependency (зависимость от «пройденного» пути или же, как говорят институциональные экономисты, существование наезженной колеи), при том, что в западных странах, уже ориентированных на факторы «второй природы», темпы роста региональных экономических различий, по меркам статистики показателей макроуровня, невелики.
В России же эта проблема отмечается и дискутируется как на уровне «общественных институтов», так и на уровне национального правительства. И здесь следует вспомнить, что «...по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного законодательства Российской Федерации требует осуществления комплекса мероприятий, как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами. В связи с этим необходимо обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий»2. Ведь социально-экономическое развитие субъектов РФ обеспечивается не только их собственными потенциалами и бюджетными ресурсами, но и различными формами финансовой помощи за счет федерального бюджета. Такая практика призвана гарантировать жизнеспособность всех без исключения структурных элементов единой экономической системы страны.
Сокращение региональных различий в социальных расходах бюджетов субъектов РФ — важный компонент социально-экономической стратегии и политики Российского государства, но следует трезво учитывать возможности и ограничения политики выравнивания. Во-первых, такая политика становится все более затратной, поскольку объективные тенденции социально-экономического развития пока работают именно на усиление территориальных контрастов. Во-вторых, ее результаты, увы, малозаметно отражаются в официальном зеркале статистических индикаторов, поскольку стратегия есть не функция времени, а функция направления.
Существенным аспектом взаимосвязи социально-экономической и финансовой политики государства является единство механизмов социально-экономического и налогово-бюджетного планирования. В Бюджетном кодексе РФ содержится ряд конкретных положений по этому вопросу3. Государственное социально-экономическое планирование предполагает в качестве обязательного условия учет взаимосвязи макроэкономических показателей и финансовых индикаторов-инструментов. Макроэкономические показатели выступают в качестве объекта социально-экономическо-
1 Доклад Всемирного Банка за 2012 г. «О пространственном развитии».
2 Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах : Распоряжение Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р.
3 Бюджетный кодекс РФ. Текст официального издания. Ч. I, ст. 21.
го планирования, а финансовые инструменты сформированы в рамках государствен- 2 ного бюджета. |
Так, возросшее перераспределение бюджетных ресурсов, имевшее место на о протяжении 2000-х гг., позволило несколько повысить душевые социальные рас- о ходы слаборазвитых республик и автономных округов, но острота социальных т проблем сохраняется, так как собственные доходы большинства региональных и х местных бюджетов остаются предельно низкими, а понесенные расходы и затраты н зачастую неэффективны. В результате всех усилий федерального центра не про- «с исходит существенного улучшения условий для развития человеческого потенци- т ала в бедных регионах — дотационных, т. е. реципиентных.
В-третьих, масштабная политика перераспределения взамен рациональной политики стратегического планирования порождает на местах сильные иждивенческие настроения: слаборазвитые регионы нередко опережают по душевым показателям бюджетных расходов регионы средней группы, т. е. обладать статусом «экономически слабый субъект Федерации» оказывается довольно выгодным делом. Но помимо перечисленных неприятностей, окрашенных эффектом несбалансированности, существует проблема фундаментального характера, а именно: российским властям, как и властям любой страны, приходится учитывать противоречие «равенство-эффективность» в его пространственной форме, т. е. по исполнителям действий алгоритма стратегического планирования.
Суть означенной фундаментальной проблемы хорошо известна: опережающее развитие наиболее сильных регионов и промышленно продвинутых городов способствует росту эффективности всей экономики страны, но увеличивает территориальные диспропорции. Какое-либо значительное выравнивание путем перераспределения ресурсов от сильных субъектов к слабым замедляет этот рост и, вчко-нечном итоге, снижает общую эффективность функционирования экономики. Так и случилось, когда в мае 2013 г. Минрегион РФ обнаружило, что из 19 субъектов Федерации-доноров осталось лишь 11, т. е. всего 13,3% от общего числа территорий1. Сегодня эта доля еще более снизилась — до 12,9% — в связи с вхождением в состав субъектов РФ двух новых субъектов-реципиентов — г. Севастополя и Республики Крым.
Поиск экономически обоснованных пропорций выравнивания как элемент и составная часть стратегического планирования всех уровней национальной экономики — задача предельно сложная, поскольку пропорции меняются естественным образом в зависимости от конкретных условий развития. И, как представляется, решение указанной проблемы оптимизации лежит на путях поиска политического консенсуса и лишь при условии взаимодействия с регионами. Другими словами, только переговорный процесс позволит обеспечить четкое разделение властных полномочий и финансовых ресурсов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями в структурах исполнительной власти.
Конкретные же задачи обеспечения реализации принципов саморазвития, самофинансирования субъектов РФ и формирования полноценной системы местного самоуправления могут решаться в ходе создания эффективной системы территориального управления, что, в свою очередь, предполагает проведение адекватного новым условиям административно-территориального деления и обустройства регионов. Но именно многие технические вопросы, посвященные административно-территориальному устройству и экономическому районированию страны, остаются остро дискуссионными не только в практическом плане, но и концептуально.
1 Официальный сайт Министерства регионального развития РФ [Электронный ресурс]. URL: www.http://minregion.ru; (дата обращения: 18.06.2014).
2 Базовыми предпосылками формирования федерального бюджета являются прин-^ ципы государственной социально-экономической и бюджетно-налоговой политики о (БНП), а также обеспечение сбалансированности макроэкономических показателей о с основными статьями федерального бюджета. При этом необходимо учитывать со ряд прямых и обратных связей: налоговые поступления в бюджет зависят от объ-х ема налогооблагаемой базы, т. е. от результатов экономической деятельности; н- распределение бюджетных средств осуществляется с учетом необходимых рас-< ходов на социальные нужды, на капитальные расходы и др. В зависимости от т внутренней и внешней рыночной конъюнктуры государство регулирует финансовые потоки, определяя тем самым развитие экономического потенциала и социальной сферы, как в регионах, так и стране в целом.
Любая практика, как известно, обогащает в той или иной мере действующие теоретические положения. Так случилось и с российской моделью федерализма, смешанный характер которой ныне дополнен (в довесок к понятию суверенная демократия) предельно новым понятием вертикально интегрированный федерализм. И аналог возникшей модификации модели аналитики вынужденно сравнивают с системами менеджмента, развернутыми в вертикально интегрированных корпоративных структурах. Но это оказывается диссонансом с доминирующими позициями конкурентного и/или кооперативного элементов в известных моделях регулирования межбюджетных отношений в ведущих развитых странах, откуда, собственно, идеи федерализма и проникли в новую Россию, главным образом через проекты германских специалистов.
Центральное звено территориальных бюджетов — региональные бюджеты, предназначенные для финансового обеспечения задач, возложенных на государственные органы управления субъектов Федерации. С помощью региональных бюджетов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления возникшей отсталости разрабатываются региональные программы1, финансируемые из региональных бюджетов и расписанные по срокам.
В соответствии со ст. 46 Бюджетного кодекса РФ доходы региональных бюджетов формируются за счет налоговых и неналоговых доходов. В доходах региональных бюджетов превалируют отчисления от федеральных налогов, которые составляют более 50%, и поступления в виде дотаций, субвенций, трансфертов — более 10%. Так, на 2014 г. доходы городского бюджета Санкт-Петербурга прогнозируются в размере 410,1 млрд руб., всего на 4,8% выше по сравнению с 2013 г., а расходы вырастут заметно существеннее — на 6,4% и достигнут 456,9 млрд руб.2 Таким образом, дефицит составит 46,8 млрд руб., или 11,4% всех доходов.
И в абсолютных, и в относительных цифрах это рекордно высокий показатель для мегалополиса. При этом основными источниками доходов в бюджет назначены: налоговые поступления от налога на прибыль организаций — около 25%; НДФЛ — около 40%; остальные — неналоговые доходы, безвозмездные поступления из федерального бюджета, средства от приносящей доход деятельности, как это показано на секторной диаграмме (рис. 2).
Обычно главное место в расходах региона (более 20%) занимают ассигнования на народное хозяйство (промышленность, энергетика, строительство, сельское хозяйство и рыболовство, транспорт, дорожное хозяйство, связь, жилищно-комму-
1 К системе нечетких понятий относят термин «регион», под которым понимают и как отдельный субъект федерации, так и их условное единство. Например, Московский регион (г. Москва и Московская область), Санкт-Петербург и Ленинградская область и другие территориальные образования.
2 Бизнес Дневник // Петербургское экономическое обозрение. 2(10). 2013, декабрь. С. 11.
Налог, взимаемый
<
организаций Доходы
Безвозмездные перечисления из бюджета других уровней
от использования госимущества
Рис. 2. Структура доходов бюджета Санкт-Петербурга в 2014 г., млрд руб., %
Источник: Закон СПб «О бюджете Санкт-Петербурга на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»
нальное хозяйство и др.). Далее в порядке убывания идут расходы на социально-культурные мероприятия (образование, культура и искусство, здравоохранение и физическая культура, социальная политика) — около 20%. И, наконец, расходы на управление и содержание правоохранительных органов обычно составляют примерно 7% [3, с. 11].
В региональных бюджетах высока доля расходов на оказание финансовой помощи муниципальным образованиям, которая достигает 21-26% общих расходов. Следует отметить, что региональные бюджеты являются весомым источником бюджетного финансирования расходов на сельское хозяйство и рыболовство (44% всех расходов консолидированного бюджета РФ), на транспорт, дорожное хозяйство и информатику — 58% расходов. Велика роль региональных бюджетов в финансировании промышленности, энергетики и строительства — более 57% расходов консолидированного бюджета России, ЖКХ — более 30%, здравоохранения — 45%, культуры и искусства — 32% [1].
Накопленные дефициты региональных, а вслед за ними и муниципальных бюджетов, формируют заметную задолженность большинства территорий. А для некоторых субъектов финансовое положение становится катастрофическим, что частично отражено в таблице. В итоге регионы вынуждены выходить на рынок заимствований, где кредиторами выступают банковские структуры, включая ЦБ РФ, и выпускать региональные и муниципальные облигации.
Негативные явления, накапливаясь, реально угрожают цепочкой региональных дефолтов. Так, для субъекта в строке № 3, по европейским стандартам, 100,0% означает, по существу, преддефолтное его состояние. На заседании кабмина РФ премьер-министр Д. А. Медведев заявил, что дефицит региональных бюджетов вырос с 2012 г. более чем в два раза. Совокупный долг субъектов РФ на 1 апреля
задолженность субъектов Рф по состоянию на 01.04.2014 г.
S о о № п/п Наименование субъекта Федерации Отношение долга к бюджетным доходам, % Долг субъекта, млрд руб.
л X 1 Костромская область 59,0 11,7
— О < 2 Белгородская область 90,0 43,2
3 Республика Мордовия 100,0 27,0
со 4 Чукотский автономный округ 83,0 13,0
5 Москва (город федерального значения) 11,6 172,0
6 Санкт-Петербург (город федерального значения) 4,6 18,8
Источник данных для расчета — Информационное агентство «РосБизнесКонсалтинг» (www. rbk.ru).
2014 г. составил 1,75 трлн руб., а вместе с муниципальными долгами превысил 2 трлн руб.
Прогноз российского представительства агентства S&P (Standard and Poor's) на 2016 г. оказался еще более устрашающим — совокупное превышение в 3 трлн руб.; и это при прогнозируемых 14 трлн руб. доходов федерального бюджета. Живя не по средствам, принимая дефицитные бюджеты, региональные и муниципальные руководители теряют чувство реальности, фискальной ответственности и «гены государственности». Западная практика бюджетного процесса в этом смысле предельно жесткая. Так, в США действует конституционный запрет на принятие несбалансированных по доходам бюджетов, и лишь в семи штатах законодательно разрешено переносить задолженность с года возникновения на последующие периоды.
Содержательный анализ реальности и эффективности государственного бюджета предусматривает изучение его доходной и расходной частей и взаимосвязи этих позиций с факторами, характеризующими макроэкономическую ситуацию в стране, регионе и/или в муниципальных образованиях. И здесь успешно могут быть использованы такие статистико-эконометрические методы, как анализ и прогнозирование параллельных, взаимосвязанных временных (динамических) рядов, корреляционно-регрессионный анализ, построение многофакторных индексных моделей [6].
В России именно в последние годы наблюдается тенденция усиления роли субъектов Федерации в решении задач государственного и локального масштаба. При этом стратегические и тактические цели регионального развития сводятся не только к формированию доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Эти цели ориентированы также на сбалансированное социально-экономическое развитие региона, которое может быть достигнуто посредством эффективной системы финансового обеспечения. Здесь следует заметить, что концепция эффективной стратегии территориального развития в России так и осталась до конца не разработанной, поэтому любая федеральная стимулирующая политика останется несистемной.
В одной из последних концепций социально-экономического развития России (до 2020 г.) в число приоритетных направлений попало построение соответствующих общественных институтов и инфраструктуры, что с легкой руки нынешнего премьера кабмина РФ оказалось закрепленным в концепции «4И» (институты, инфраструктура, инвестиции и инновации), подготовленной правительством РФ. В эту конструкцию отдельные авторы предлагают внести еще один элемент, связанный с вложением в человеческий капитал, который является существенным признаком — фактором национального социально-экономического развития — интеллект.
Конечно же, содержательную основу внесения такого элемента автор настоящей 2 статьи предлагает искать в основах институционализма, как учения, уделяющего | основное внимание базовой роли, которую играют институты в сфере направлен- о ности и принятия управленческих решений. При этом, если «старый» институцио- о нализм обращался преимущественно к действиям коллективов, в первую очередь, т правительства, для реализации интересов индивидуума, то современные воззрения х «нового» (в российской редакции) институционализма исходят из постулата приори- н тета независимой личности, которая сама, в соответствии со своими персональны- «с ми интересами, достигает собственные цели и решает свои личностные задачи. т
Таким образом, преодоление трудностей с унификацией методов и инструментов регионального управления и контроля за эффективностью такой деятельности может рассматриваться в качестве значимого и регулируемого ресурса не только региональной, но и — в режиме мультипликатора — национальной экономики. А указанная постановка проблемы в рамках нового институционализма в полной мере отвечает трансформации концепции «4И» в концепцию «5И», добавляя к указанным выше признакам — факторам социально-экономического развития интеллект. Последний фактор как значащая переменная в динамических многофакторных моделях, в частности, может быть измерен либо стандартным, либо модифицированными индексами развития человеческого потенциала (ИРЧП). На сей счет накоплена достаточно богатая и надежная отечественная и зарубежная статистика.
Федерализм как основа государственного построения подразумевает взаимное ограничение властей различного уровня по поводу вмешательства в функционирование рыночной экономики. Но ни один из властных уровней при обоснованном и оптимальном распределении полномочий не должен обладать монополией регулирования экономики. Так, принятая система налоговой централизации при всех ее достоинствах формирует значительные бюджетные дисбалансы с последующей передачей трансфертов регионам на основании весьма специфических критериев перераспределения1.
Объективность налоговых нестыковок доказывается следующими обстоятельствами: а) различным восприятием федеральными и региональными властями соотношения налоговых баз к налоговым ставкам; б) возможностями межрегиональной миграции налоговых баз по причине их большей эластичности, чем для федерального центра; в) наблюдения по ряду стран с федеративным устройством [4] дают основания предполагать, что регионы конкурируют за более низкую налоговую ставку и не могут договориться об их оптимуме. Именно эти соображения стали основанием для того, чтобы поручить федеральному правительству взимание налогов от имени регионов.
Однако при закреплении большинства налоговых полномочий за федеральным центром неизбежно возникает вертикальный бюджетный дисбаланс, для регулирования которого необходимо создать механизм межбюджетных отношений. Применительно же к РФ уровень этого дисбаланса такой, что, как было указано выше, величина межбюджетных трансфертов сопоставима с отдельными статьями федерального бюджета. Встречные же финансовые потоки, «субъективизм» распределения сумм трансфертных платежей, дополнительная нагрузка на аппарат госслужбы в виде излишних затрат на государственное управление и иные негативные последствия рассматриваемых проблем делают собственно схему налоговой централизации не очевидной.
Понятие государственного регулирования должно раскрываться с точки зрения нормативного регулирования закрепления доходных и расходных полномочий за различными уровнями бюджетной системы, предоставления финансовой помощи
1 Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации».
2 из федерального бюджета бюджетам территорий, федеральных целевых программ ^ в регионах, а также управления территориальным развитием с помощью налого-о вого и трансфертного механизмов межбюджетного регулирования. Закрепление о налоговых платежей за региональными бюджетами как управленческий сигнал с со федерального уровня служит действенной мерой корректировки местных бюджетов, х поскольку должно способствовать росту соответствующих налоговых баз, связанных н- с формированием валового регионального продукта.
< Несмотря на имеющиеся механизмы разграничения обязательств и распреде-т ления налоговых полномочий, исторический опыт развития России показывает, что финансовый потенциал субъектов РФ требует дальнейшего совершенствования, регулирования и управления. На данный аспект обратили внимание в свое время Б. М. Штульберг и В. Г. Введенский. По их мнению, «содержание региональной политики в теоретическом аспекте четко не определено. Это приводит к отсутствию ясности в таких важнейших вопросах государственной политики, как учет региональных проблем в программах деятельности органов власти и управления России и субъектов Федерации. А это означает, что вся государственная политика лишена реальных оснований, так как в условиях России программы, ориентированные лишь на макроэкономические процессы, обречены на провал в большинстве регионов» [8, с. 5].
Практически все показатели социально-экономического развития страны и регионов оказывают влияние (с другой стороны, одновременно и испытывают на себе воздействие) на поступление налогов и сборов в консолидированный и местные бюджеты. Использование и анализ данных по таким показателям, как размеры ВВП, ВРП и ВМП, объемы промышленной продукции, инвестиций в основной капитал, уровень инфляции и индексы потребительских цен и тарифов, объемы сельскохозяйственной продукции, розничного товарооборота, показатели финансово-хозяйственной деятельности предприятий, темпы их изменения и пр., позволяют выявить многие факторы, непосредственно влияющие на поступление налогов и сборов в бюджеты, и, соответственно, оценить степень их влияния.
Разумеется, бессмысленно конструировать новые, все более сложные налоги, сборы и акцизы, если еще сложнее будет их активизировать, администрировать и контролировать их поступление в бюджеты разных уровней. Но для проведения обстоятельного научного экономического анализа, безусловно, должны применяться самые известные, авторитетные методики и техники в гносеологических рамках сложившейся методологии научного поиска.
В РФ объективно существует потребность в тщательной разработке региональных счетов как части системы национальных счетов (СНС), способной выполнять функции инструмента межрегионального анализа национальной экономики и обслуживать потребности органов власти регионов в обеспечении развития региональной экономики. Построение региональных счетов производится для целей проведения межрегиональных сопоставлений социально-экономического развития, определения роли и позиции каждого региона в экономике страны и приоритетов экономической политики. Вместе с тем, экономические и институциональные различия между регионами РФ вызывают неодинаковую потребность в структуре информационного обеспечения принятия решений в различных регионах.
В последние годы в стране проводилась известная работа по совершенствованию методологии и практики построения основного макроэкономического агрегата региона — ВРП. Территориальными органами Росстата осуществлялись расчеты ВРП по видам экономической деятельности в разрезе институциональных секторов в текущих и сопоставимых ценах, а также актуализировались расчеты в текущих ценах предшествующих лет. Все проделанное Росстатом в научно-практическом плане призвано, безусловно, улучшить согласованность исходных данных,
используемых при расчете показателей СНС на региональном и федеральном 2 уровнях [1]. В качестве промежуточных выводов можно обозначить шесть таких.
1. Как представляется, остро необходимо дальнейшее и весьма серьезное со- о вершенствование методики построения счетов доходов на региональном уровне. о Важность исследования процессов движения доходов в региональной экономике т обусловливается тем, что доходы связывают производство с изменением активов х и пассивов — накопленными средствами, т. е. потенциально, по мнению автора н статьи, именно собственные доходы регионов определяют возможности расши- «с ренного воспроизводства на мезоуровне экономики в духе стратегического пла- т нирования и обеспечения, прежде всего, достойного уровня и надлежащего качества жизни членов регионального социума.
2. Особо нужно отметить очевидную актуальность перспективного подхода к формированию принципов финансового планирования, заключающегося в ориентации на достижение конкретных измеряемых результатов, которые формируют основу для оценивания этой самой эффективности. В этом направлении в ряде органов федеральной исполнительной власти уже ведется активная работа по апробации механизмов программно-целевого планирования и бюджетирования.
3. Разработка и реализация стратегических планов, естественно, должны осуществляться в рамках общей нацеленности на децентрализацию управленческих решений и повышение значимости роли регионального аспекта управления национальной экономикой в духе подлинного федерализма. Эта позиция находит понимание в представительных органах власти, которые уполномочены формировать правовую базу государственного регулирования социально-экономических процессов и совершенствовать БНП в стране [2]. Здесь крайне уместным будет отсекать и приостанавливать те федеральные целевые и адресные программы и проекты, которые ведут к еще большей централизации (Международный финансовый центр, «Сколково», Большая Москва и др.).
4. Круг недостающих в настоящее время полномочий субъектов Федерации может быть идентифицирован с точки зрения наличия у них достаточных инструментов и ресурсов для достижения стратегических целей их социально-экономического развития, в первую очередь, для решения задач создания в регионе экономики инновационного типа1. А в числе таких наиболее существенных недостающих полномочий можно назвать: ограниченность прав субъектов РФ в сфере налогового стимулирования инвестиций и инноваций в экономике региона, в том числе права на введение дополнительных инвестиционно-ориентированных налоговых льгот для предпринимателей, инвесторов и иных субъектов инновационной деятельности, включая и иностранных инвесторов [5].
5. Никакие инновационно-технологические прорывы не состоятся и не обеспечат диверсификацию и реструктуризацию российской экономики, ее ускоренное (или вообще какое-нибудь) развитие, если не будет воссоздан надлежащий материально-технический базис. Поэтому принципиально необходимы: проведение новой индустриализации хозяйства страны, совершенствование рыночной инфраструктуры, формирование безукоризненного правового поля, построение институтов гражданского общества, эффективная поддержка предпринимательства и активизация разнообразных форм частно-государственного партнерства.
6. И, наконец, как отдельное мнение, в любом случае начинать надо с подъема реального сектора экономики, что без инициирующего и регулирующего участия государства сделать невозможно. Бессмысленно ждать решения задачи изменения структуры российской экономики с помощью невидимой руки рынка в условиях
1 Confidence Crisis Exposes Economic Weakness / The World Bank in the Russian Federation, 86640 — Russia Economic Report. № 31. March 2014.
g практической утраты собственного машиностроения, поскольку вслед за этим, I с небольшим временным лагом надвигается реальная угроза полной потери тех-о нологического суверенитета страны.
х Литература
^
н- 1. Малютин А. Чем опасна нынешняя рецессия [Электронный ресурс] // Forbes.ru. URL: http:// < www.forbes.ru/ mneniya-column/krizis/256117-chem-opasna-nyneshnyaya-retsessiya (дата об-
^ ращения: 19.06.2014).
2. Мамедов О. Ю. Российская экономика в условиях глобальной экономики. Вестник Самарского государственного экономического университета. 2013. № 4(102). С. 64-67.
3. Рябухин С. Н. Формирование доходного потенциала регионов в условиях реформы бюджетного процесса // ЭК0-2006, № 10. С. 8-36.
4. Силуанов А., Стародубровская И., Назаров В. Методологические подходы к оценке эффективности межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации // Экономическая политика. 2011. № 1. С. 5-22.
5. Цацулин А. Н., Бабкин А. В. Экономический анализ комплексной инновационной активности: сущность и подходы // Научно-технические ведомости СПбГПУ. Серия «Экономические науки». 2012. № 4(151). С. 132-144.
6. Цацулин А. Н., Скляр А. В. Исследование налогового потенциала в системе региональных экономических измерений. 3-е изд., испр. и доп. / под общ. ред. А. Н. Цацулина. СПб. : ИПЦ СЗИУ РАНХиГС, 2012. 366 с.
7. Цацулин А. Н. Экономический анализ : учебник. 2-е изд., испр. и доп. СПб. : Питер, 2014. 704 с.
8. Штульберг Б. М., Введенский В. Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М. : Гелиос АРВ, 2000. 208 с.
9. Krugman P. R. Geography and Trade. MIT Press, Cambridge, MA, 1991. 516 p.
References
1. Malyutin A. Why current recession is dangerous [Chem opasna nyneshnyaya retsessiya] [An electronic resource] // Forbes.ru. URL: http://www.forbes.ru/mneniya-column/krizis/256117-chem-opasna-nyneshnyaya-retsessiya (date of the address: 19.06.2014).
2. Mamedov O. Yu. Russian economy in the conditions of global economy [Rossiiskaya ekonomi-ka v usloviyakh global'noi ekonomiki]. The bulletin of the Samara State Economic University [Vestnik Samarskogo gosudarstvennogo ekonomicheskogo universiteta]. 2013. N 4(102). P. 6467.
3. Ryabukhin S. N. Formation of profitable capacity of regions in the conditions of reform of the budgetary process [Formirovanie dokhodnogo potentsiala regionov v usloviyakh reformy byudzhet-nogo protsessa] // EK0-2006, N 10. P. 8-36.
4. Siluanov A., Starodubrovskaya I., Nazarov V. Methodological approaches to an assessment of efficiency of the interbudgetary relations in subjects of the Russian Federation [Metodologicheskie podkhody k otsenke effektivnosti mezhbyudzhetnykh otnoshenii v sub"ektakh Rossiiskoi Federatsii] // Economic policy [Ekonomicheskaya politika]. 2011. N 1. P. 5-22.
5. Tsatsulin A. N., Babkin A. V. Economy analysis of complex innovative activity: essence and approaches [Ekonomicheskii analiz kompleksnoi innovatsionnoi aktivnosti: sushchnost' i podkhody] // Scientific and technical sheets of SPbSPU. The Economic Sciences series [Nauchno-tekhnicheskie vedomosti SPbGPU. Seriya «Ekonomicheskie nauki»]. N 4(151). 2012. P. 132-144.
6. Tsatsulin A. N., Sklyar A. V. Research of tax potential in system of regional economic measurements [Issledovanie nalogovogo potentsiala v sisteme regional'nykh ekonomicheskikh izmerenii]. 3rd edition / under a general edition of the prof. A. N. Tsatsulin. SPb. : Publishing house of NWIM of RANEPA [Izd-vo SZIU RANKh i GS], 2012. 366 p.
7. Tsatsulin A. N. Economic analysis [Ekonomicheskii analiz]. Tutorial, 2nd edition. SPb. : Piter, 2014. 704 p.
8. Shtulberg B. M., Vvedensky V. G. Regional policy of Russia: theoretical bases, tasks and methods of realization [Regional'naya politika Rossii: teoreticheskie osnovy, zadachi i metody real-izatsii]. M. : Helios APB [Gelios APB], 2000. 208 p.
9. Krugman P. R. Geography and Trade. MIT Press, Cambridge, MA, 1991. 516 p.
