CC BY
52
УДК 614.8
Д.Б. Икрамов, М.И. Фалеев
Развитие научно-экспертной деятельности в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в России
Аннотация
Рассмотрены подходы к осуществлению прогнозной деятельности в системе стратегического планирования в области обеспечения безопасности и защиты населения от угроз мирного и военного времени. Обоснована актуальность развития системы экспертного обеспечения деятельности по стратегическому планированию. Предложены концептуальные основы технического решения данной задачи. Раскрыты цели, задачи и функциональные возможности программно-аппаратного комплекса постоянно действующей экспертной площадки по проблемам стратегического планирования в области снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Ключевые слова: программно-целевое планирование; экспертная площадка; научно-экспертное обеспечение; социальная эффективность; база экспертов; федеральная целевая программа
Одной из основных задач Центра стратегических исследований гражданской защиты МЧС России является научно-экспертное сопровождение деятельности по разработке и внедрению стратегических основ развития системы защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В настоящее время в рамках сложившейся системы стратегического планирования основные направления достижения вышеуказанной цели отражены в двух основных документах:
1. Основы единой государственной политики в области гражданской обороны на период до 2020 года.
2. Основы государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз природного, техногенного характера и террористических актов за период до 2020 года (утв. Президентом РФ 15 ноября 2011 г. № Пр-3400).
Продолжая эту работу, МЧС России уделяет особую роль вопросам научного прогнозирования, т.к. принципы программно-целевого планирования заставляют подходить к решению этих задач более взвешенно и более детально определять «точки приложения» наших усилий, расставлять акценты и приоритеты, в условиях складывающейся социально-экономической и международной обстановки.
Формируя и совершенствуя наши подходы к организации прогнозной деятельности в системе стратегического планирования гражданской защиты, мы опираемся на достижения передового опыта зарубежных стран, но при этом придерживаемся
принципа «недопустимости слепого копирования», учитывая национально-исторические и геополитические условия формирования их собственных подходов.
Так, например, Национальным советом по разведке США был подготовлен обширный доклад с прогнозами и различными сценариями ситуаций в мировой экономике, геополитике, технологиям и целому ряду других вопросов вплоть до 2030 года.
В 140-страничный доклад «Глобальные тенденции 2030. Альтернативные миры» легли результаты анализа данных 16 разведывательных органов США.
Общеизвестные факты мировой практики напоминают нам о том, что результаты деятельности разведывательных структур оформляются, как правило, в два презентационных отчета: один - для поддержки принятия политических решений, а второй — для управления общественным мнением, как мирового сообщества, так и общественности собственной страны. Хотя вышеуказанный доклад и относится больше ко второму типу, но некоторые детали его «обосновывающей части» заслуживают внимания.
Структурно доклад построен в виде иерархического свода трендов. В нем предложены четыре сценария развития мира от пессимистичного к оптимистичному:
Stalled Engines ( Заглохшие моторы);
Gini-Out-of- the-Bottle (Джин вырвался из бутылки);
Nonstate World (Корпоративный мир);
Fusion (Слияние).
Суть данных сценариев поддерживает одно из главных «предупреждений» доклада: «Чем меньше
влияния будет у США, тем хуже будет остальному миру».
Логический конструкт этих сценариев подкрепляется обоснованием включенных в доклад четырех «мегатрендов». К ним относится: рост влияния отдельных людей (личностей), усиление многополярности в мире, серьезные демографические сдвиги и рост спроса на жизненно важные продукты, который ведет к продовольственному и энергетическому кризису.
Данный доклад как и любой прогнозный документ учитывает такой фактор как «трудно прогнозируемые явления», которые случае реализации могут иметь значительные последствия для США и мирового сообщества. В докладе эти факторы обозначены термином — «черные лебеди». К ним авторы относят: глобальную эпидемию, коллапс еврозоны, ядерную войну, критические изменения солнечной активности и т.д.
Создавая действенные механизмы парирования предстоящих угроз, следует понимать, что данные механизмы представляют собой, прежде всего, комплекс конкретных технологий, а, вернее, «критических технологий» — жизненно важных для будущего.
С этой точки зрения весьма полезным являлось соотнести основные положения обосновывающей части доклада Национального совета по разведке США и материалов обоснования принятого в США «перечня критических технологий» и докладов о его реализации и финансировании. В этом случае становится очевидной наша общая позиция по оценке угроз природного и техногенного характера, хотя наш подход выглядит несколько иначе.
Мы предлагаем рассматривать основные угрозы в природной, техногенной и биосоциальной сферах, а также возможные варианты системного реагирования на них с учетом прогноза развития социально-экономического, политического и управленческого потенциала государства.
Обоснование вариантов перспектив развития Российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на ближайшие 25 лет строится на прогнозе спектра актуальных угроз и опасностей, способных реализоваться в этот период времени и анализе возможных тенденций развития государства и общества. Это в своей совокупности определяет выбор наиболее оптимального варианта.
Опираясь на мнения экспертов и результаты отечественных и зарубежных исследований, Центр стратегических исследований гражданской защиты МЧС России предложил систему основных факторов, которые окажут влияние на государственную политику в области предотвращения чрезвычайных ситуаций и снижения рисков.
Однако, развивая теоретико-методологическую базу данного подхода, не стоит забывать и о механизмах его практической реализации. В 2012 году Центр стратегических исследований МЧС России
МЧС России совместно с Управлением программно-целевого планирования МЧС России приступил к реализации одного из этих механизмов — актуального проекта «Создание и развитие постоянно действующей экспертной площадки по проблемам стратегического планирования в области снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации» (далее — Экспертная площадка).
Предлагаемый для решения этих задач проект предполагает с одной стороны, привлечение к процессу принятия стратегических решений экспертного сообщества, упрощения инструментария и процедуры организации работы с ними, создание базы экспертов Российской Федерации в интересующих нас сферах, а с другой — минимизировать нежелательные эффекты, которые отмечают у себя наши зарубежные коллеги. Это, прежде всего: размытость целей и результатов, предотвращение формирования пассивного взгляда на будущее, а также некритичное копирование зарубежного опыта.
Согласно первоначальному замыслу, постоянно действующая экспертная площадка должна представлять собой совокупность информационно-аналитических модулей использующей современные вычислительные технологии. Экспертная площадка базируется на едином программно-аппаратном комплексе. Он предоставляет возможность сбора, обработки, анализа и обобщения экспертных данных в режиме удаленного доступа. Итогом работы постоянно действующей экспертной площадки является техническое обеспечение моделирования различных вариантов обобщенных сценариев и их визуализации (рис. 1).
При определении концептуальной основы разработки, создания и развития экспертной площадки был выбран весь срез задач, заложенных в современную модель стратегического планирования и реализации мероприятий в сфере защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, решение которых невозможно без полноценного научно-экспертного сопровождения. В целом, концепция создания экспертной площадки на данном этапе ориентирована на развитие ее функциональных возможностей по трем основным направлениям:
1. Научно-экспертное обеспечение формирования отраслевого перечня критических технологий как основного ориентира при определении приоритетов научно-технического развития в нашей отрасли.
2. Оценка социальной эффективности планирования и реализации федеральных целевых программ в сфере защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера и обеспечения пожарной безопасности.
3. Научно-экспертное обеспечение планирования и оценки социальной эффективности реализа-
Рис. 1. Организационная структура постоянно действующей экспертной площадки
ции мероприятий государственной программы «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» в мониторинговом режиме.
Однако представленные направления не ограничивают весь возможный спектр задач по использованию интеллектуальных ресурсов экспертного сообщества в ходе принятия стратегических решений, которые, в процессе развития программно-аналитического потенциала Экспертной площадки, она сможет выполнять.
Основной целью реализации первого направления является повышение эффективности стратегического планирования в сфере научно-технологического развития и обеспечения деятельности государства в области снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации.
Главным показателем результативности научно-технической политики страны является — научный прорыв, выраженный в разработке конкретных жизненно важных технологий. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30.03.2002 № 578, помимо перечня критических технологий Российской Федерации предусмотрено формирование перечней критических технологий регионального и отраслевого значения. Область научного внимания МЧС России — обеспечение гражданской защиты в России. Следовательно, конечной целью данного направления должен стать актуальный перечень «критических технологий» в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера в среднесрочной перспективе.
Данный подход позволяет определить содержание направления основных научных усилий. Они обеспечат развитие арсенала тех «критических технологий», которые должны лечь в основу форми-
рования механизмов и инструментов парирования актуальных в среднесрочной перспективе угроз. Определяя «критические технологии» как основные точки приложения усилий, достигается не только адресность финансирования в целевых программах развития и конкретизации целей этих программ, но и создаются условия для своевременной, плановой адаптации существующих «механизмов» защиты населения и территорий от будущих угроз различного характера.
Сформированные в результате реализации данного подхода «Перечни критических технологий» это своего рода прогноз будущего технологического развития МЧС России и более того, отражение наиболее важных научно-технических приоритетов в области защиты населения и территорий от бедствий и катастроф.
Раскрывая актуальность развития второго направления, следует отметить, что Правительство Российской Федерации на протяжении последних лет предпринимает значительные усилия по реформированию системы бюджетирования. В его основе лежит достижение главного условия — ориентирование бюджетных процессов на конечный результат. Развитие программно-целевых методов в системе планирования бюджета давно являются главным лозунгом такой реформы. В действительности же, достижения коснулись в основном оформительской части утверждаемых целевых программ различного уровня.
В.В. Путин в бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013 — 2015 годах подчеркнул, что «...пора уходить от ставшего уже привычным исполнения бюджета лишь фиксацией расходования средств на те или иные цели. Критерием должно стать достижение целей социально-экономической политики, на финансовое обеспечение которых направляются бюджетные средства». Другими словами, главным критерием должна стать социально-экономическая эффективность реализации тех или иных целевых программ.
По нашему мнению, необходимо акцентировать внимание на индикаторе «социальный эффект». Он должен выражаться в количественных показателях, отражающих изменения в жизни отдельных лиц и общин, которые происходят в результате осуществления мер, прямо или опосредовано изменяющих повседневную жизнь людей, их трудовую деятельность, отдых, взаимоотношения друг с другом, организацию процесса удовлетворения их нужд и их жизнь как членов общества в целом.
МЧС России в настоящее время имеет конкретные результаты апробации методологических и методических основ в данной области прикладных исследований, полученных в режиме «ручного исполнения и расчетов». Разработанные в ходе исследований модели обобщенных сценариев распределения ресурсных усилий по планируемым в целе-
вой программе направлениям развития легли в основу принятия решений по их корректировке и оптимизации процесса реализации заложенных в них мероприятий.
В период 2010 — 2012 гг. были проведены мониторинговые исследования по оценке социальной эффективности реализации ФЦП «Пожарная безопасность Российской Федерации», результаты которых были представлены не только в МЧС России, но и членам Правительственных комиссий по рассмотрению вопросов разработки и реализации федеральных целевых программ.
В ходе проведения полевых исследований, даже при высокой интенсивности перемещений рабочей группы, охватывалось около 25 субъектов Российской Федерации. В случае подключения в процесс работы ресурса экспертной площадки можно будет увеличить не только охват мониторинга, но и частоту замеров по необходимым индикаторам.
Так, например, мониторинг оценки социальной эффективности функционирования механизмов управления социальной адаптацией и защиты населения, проживающего на радиоактивно загрязненных территориях, определялся на основе прогнозных оценок экспертного характера различных групп населения, являющихся основным потребителем государственных услуг по преодолению последствий радиационных аварий.
Основными индикаторами социальной эффективности функционирования механизмов управления социальной адаптацией и защитой населения, проживающего на радиоактивно загрязненных территориях, являлись:
социально-экономические и статистические показатели достижения конечных целей вышеуказанной Программы;
экспертные оценки различных категорий «потребителей и поставщиков» государственных услуг в сфере защиты населения, проживающего на радиоактивно загрязненных территориях;
оценки социальных реакций населения на проведенные и планируемые мероприятия по преодолению последствий радиационных аварий.
Структура разработки сценариев по оптимизации ресурсного обеспечения мероприятий Программы на основе оценки социальной эффективности их реализации представлена на рис. 2.
Третье направление — научно-экспертное обеспечение планирования и оценки социальной эффективности реализации мероприятий государственной программы «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах». Существующая методика оценки эффективности реализации данной госпрограммы несовершенна и требует доработки не только в расчетной ее части, но и в теоретико-методологической. Она должна четко обосновывать выбранные подходы к определению системы индикаторов и показателей ее эффективности. Именно поэтому,
Рис. 2. Структура разработки сценариев по оптимизации ресурсного обеспечения мероприятий ФЦП «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 года»
на данном этапе программно-аналитический комплекс «Экспертная площадка» может использоваться при проведении мероприятий по экспертно-аналитическому сопровождению госпрограм-мы лишь в части дифференцированных оценок реализации включенных в нее федеральных целевых программ.
Целесообразно формирование базы экспертов РСЧС осуществлять по принципу «двухтипного отбора»: первый — путь индивидуального отбора специалистов по различным сферам компетенции; второй — различные формы сотрудничества с ведущими научно-исследовательскими и научно-производственными организациями. Все это позволит определять экспертов или формировать группы экспертов для работы на экспертной площадке по тематическим направлениям в ходе выполнения целевых научно-изыскательских и оценочных исследований.
Формирование базы экспертов РСЧС — наиболее важный результат данного проекта, имеющий
весьма полезные перспективы не только для деятельности нашего Министерства и его территориальных органов, но и для всей системы экспертно-аналитического обеспечения государственного управления России.
Литература
1. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537.
2. Волостнов Б.И., Кузьмицкий A.A., Подяков В.В. Инновационно-технологическое развитие: стратегии, приоритеты, закономерности. М.: Ваш полиграфический партнер, 2011. 352 с.
21.01.2014
Сведения об авторах:
Фалеев Михаил Иванович: к.п.н.; начальник центра; Икрамов Дмитрий Бурханович: к.с.н.; заместитель начальника центра;
ФКУ ЦСИ ГЗ МЧС России; e-mail: csi430@yan-dex.ru; 121352, Москва, ул. Давыдковская, д. 7.
