CC BY
122
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
31
Федотова Г.В., Плотников В.А.
РАЗВИТИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ
Аннотация. Трансформация современной национальной экономической системы требует от государства усиления контрольной функции на стадии планирования и прогнозирования целевых индикаторов социально-экономического развития. Цель работы - показать и доказать необходимость государственного контроля на всех этапах стратегического управления экономикой региона. В условиях повсеместного внедрения стратегий социально-экономического развития, функция контроля также развивается и формируется новое направление в рамках традиционной ревизионной деятельности -стратегический аудит. Основными задачами в свете указанного послужили: раскрыть особенности стратегического аудита, определить его место в системе национального государственного контроля, обозначить методологический инструментарий нового вида контроля. На основе проведенного исследования сделан вывод о том, что развитие национальной системы стратегического контроля обусловлено необходимостью расширения его инструментария и нормативной базы функционирования.
Ключевые слова. Государственный контроль, стратегический аудит, система стратегического контроля.
Fedotova G.V., Plotnikov V.A.
DEVELOPMENT OF NATIONAL STRATEGIC CONTROL SYSTEM
Abstract. The transformation of the modern national economic system requires the State to enhance the targeting of control function at a stage of planning and forecasting of target indicators of socio-economic development. Purpose of this article - to show and prove the need for state control at all stages of the strategic management of the economy of the region. In the context of the widespread implementation of strategies for social and economic development of the control function as well developed and formed a new direction in the traditional audit activities - strategic audit. The main objectives in the light of the specified served: to reveal features of strategic audit to determine its place in the system of national government control, methodological tools to identify a new type of control. On the basis of the study concluded that the development of a national system of strategic control is due to the need to expand its instruments and the regulatory framework offunctioning.
Keywords. State control, strategic audit, strategic control system.
^ ^ ^
Развитие системы стратегического управления национальной экономикой требует формирования и внедрения в практику работы органов публичной власти новых инструментов и механизмов государственного контроля, ввиду изменения объектов контроля, специфики их работы, полномочий, обя-
ГРНТИ 06.39.02
© Федотова Г.В., Плотников В. А., 2015
Гилян Васильевна Федотова — кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры экономики и финансов предприятий Волгоградского государственного технического университета.
Владимир Александрович Плотников — доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры общей экономической теории и истории экономической мысли Санкт-Петербургского государственного экономического университета.
Контактные данные для связи с авторами (Плотников В.А): 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, д. 21 (Russia, St. Petersburg, Sadovaya str., 21). E-mail: [email protected].
Статья поступила в редакцию 11.04.2015 г.
Для ссылок: Федотова Г.В., Плотников В.А. Развитие национальной системы стратегического контроля //Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2015. № 4 (94). С. 31-36.
32
Федотова Г.В., Плотников В.А.
занностей и принципов формирования и исполнения государственного бюджета. Повсеместное внедрение программных методов управления, планирование на несколько лет вперед, четкое следование индикаторам результативности и эффективности работы органов исполнительной власти принципиально меняют формы и подходы к проведению государственного контроля [1, 6, 8, 9, 11 и др.].
Контрольная функция сегодня не должна выражаться только в проверках и ревизиях финансовобюджетной дисциплины [2], экспертизе проекта будущего бюджета, инвентаризации товарно-материальных ценностей, финансовом мониторинге банковских счетов субъектов экономики и т.п. Новые веяния и тенденции в основах управления национальной экономикой, обновленные макеты отчетной документации и формы распорядительных документов не позволят органам контроля прежними методами и подходами проводить полноценную эффективную проверку законности, целесообразности, правильности, аргументированности, обоснованности, достоверности мероприятий государственной политики управления социально-экономическим развитием общества.
Государственный контроль, как один из основных способов проявления властных полномочий государства, должен меняться вместе с принципами государственного управления, способствовать успешному и планомерному переходу к программному бюджету, достижению стратегических ориентиров социально-экономической политики развития территорий, позволять правительству оперативно и адекватно отслеживать ситуацию в процессе реализации программных мероприятий, вносить грамотные корректировки, анализировать итоги реализации программ для последующего стратегического прогнозирования и планирования. Сегодня государственный контроль должен стать инструментом, который уже на стадии прогнозирования и планирования корректирует сами целевые индикаторы и оценивает достоверность и правильность их расчетов и обоснований. Данные процедуры необходимы, так как на этих этапах параметры планирования являются основанием формирования бюджетных потребностей и бюджетного финансирования будущих программ развития.
Неверно рассчитанные показатели могут стать причиной серьезных ошибок в управлении. Так, например, по результатам проведенной совместно прокуратурой Волгоградской области и региональным Управлением Росздравнадзора проверки деятельности Министерства здравоохранения Волгоградской области (далее - министерство) и соблюдения им законодательства в сфере лекарственного обеспечения был сделан вывод о нарушении основных принципов формирования бюджетных расходов - приоритетности фактической потребности населения. В ходе проверки установлено, что в феврале 2013 года учреждениями здравоохранения области, участвующими в региональной программе льготного лекарственного обеспечения, министерству предоставлена информация о фактической потребности льготной категории граждан в лекарственных препаратах и медицинских изделиях на сумму около 725 млн рублей. Вместе с тем, фактически на лекарственное обеспечение отдельных категорий граждан в областном бюджете предусмотрено лишь порядка 170 млн рублей. Одной из главных причин возникновения указанной ситуации является доведение министерством до учреждений здравоохранения лимитов выделения финансовых средств на год, в результате заявки формируются исходя из наличия бюджетных средств, а не фактической потребности пациентов. Проверкой соответствия фактической потребности отдельно взятых учреждений здравоохранения Волгоградской области и отражаемых ими в заявках показателей по различным категориям лекарственных средств и изделий медицинского назначения установлена разница от 2 до 80 раз.
Отмеченный факт существенного недофинансирования привел к следующим закономерным результатам [10]: по данным официальной статистики, количество умерших от онкологических заболеваний на территории Волгоградской области в 2012 году, по сравнению с 2011 годом, возросло и составило 222,6 на 100 тыс. населения. Этот показатель значительно превышает уровень смертности от онкологии на территории Российской Федерации (2012 год - 203,1) и Южного федерального округа (2012 год - 205,1). По данным всё той же статистики, общее количество региональных льготников, страдающих онкологическими заболеваниями, составляет 22 301 человек, больных сахарным диабетом - 39 324 человека, в том числе нуждающихся в получении инсулина - 6 355 человек. Статистика отмечает: в Волгоградской области возросла смертность людей с диагнозами «диабет» и «рак». Приведенный пример демонстрирует важность предварительного планирования и прогнозирования бюджетных расходов, так как ошибки, совершенные на этом этапе, могут привести к необратимым печальным последствиям, которые в будущем невозможно исправить. Данный пример является наиболее яркой иллюстрацией прямого нарушения конституционных прав населения на получение бес-
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
33
платной лекарственной помощи по жизненным показаниям. Причиной сложившейся ситуации, по нашему мнению, является недостаточно эффективный контроль на стадиях подготовки и формирования бюджета.
Одним из основополагающих принципов государственного контроля является социальность, согласно которому государственная власть, при выполнении своих функций, должна соблюдать приоритет прав и свобод граждан, обеспечивать и охранять население, то есть заботиться о тех, кто фактически создал посредством своего волеизъявления данную власть. Но, к сожалению, работа наемных менеджеров (государственных чиновников) данной власти не застрахована от ошибок в силу отсутствие должного опыта, квалификации, ответственности, поэтому необходимо подключать другие инструменты, позволяющие своевременно корректировать указанные недочеты. То есть, речь идет об усилении контроля.
Представим схематично основные этапы стратегического управления экономикой во взаимосвязи с функцией контроля (рис. 1). На рисунке видно, что на рассмотренных этапах стратегического управления посредством методов и функций государственного контроля будет формироваться соответствующая сфера аккумулирования достоверной информации о процессах реализации мероприятий целевых программ, итогах реализации запланированных мероприятий, возможностях корректировки результатов неэффективного прогнозирования, планирования и выполнения государственных обязательств. Таким образом, с нашей точки зрения, можно говорить о формировании нового направления в государственном контроле - стратегическом аудите государственных (и муниципальных) программ и проектов. Назвав данное направление аудитом, мы исходили из положения Федерального закона «Об аудиторской деятельности», согласно которому аудитом признается независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица, в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. В связи с этим контроль, направленный на поиск и сбор достоверной информации, будет аудитом, а контекст реализации такого аудита - стратегическое управление - определяет его особенности как стратегического аудита.
V I
У
Рис. 1. Содержание государственного контроля на этапах стратегического управления экономикой
34
Федотова Г.В., Плотников В.А.
Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» четко обозначает среди официальных полномочий Счетной палаты РФ полномочия по осуществлению стратегического аудита, под которыми законодатель понимает оценку реализуемости, рисков и последствий результатов реализации стратегических целей обеспечения безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации. Объектами стратегического аудита являются конечные (целевые) и достигнутые (текущие) значения ключевых национальных показателей, отражающие качество реализации мероприятий программно-целевого управления. Таким образом, стратегический аудит будет оценивать как правильность изначального целеполагания, так и обоснованность достигнутых результатов и степень их соответствия поставленным целевым ориентирам. С нашей точки зрения, такое содержание стратегического аудита раскрывает данное направление как фактическое сопоставление плановых и достигнутых итогов, суммирование полученных социально-экономических эффектов. По нашему мнению, данное направление обладает большей аналитичностью, сводящейся, прежде всего, к оценке достоверности и корректности прогнозируемых показателей социально-экономического развития страны, региона на долгосрочную перспективу.
Следует отметить, что законодатель также отдельно выделяет следующие виды аудита: аудит эффективности, цель которого сводится к определению, в пределах компетенции Счетной палаты, эффективности использования федеральных и иных ресурсов, полученных объектами аудита для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач; финансовый аудит достоверности финансовых операций, бюджетного учета, бюджетной отчетности, целевого использования федеральных и иных ресурсов; аудит государственных программ для оценки качества их формирования и реализации; аудит государственных и международных инвестиционных проектов для оценки обоснованности объемов и сроков осуществления капитальных вложений, результатов действий и эффективности вложений федеральных и иных ресурсов; аудит федеральных информационных систем и проектов; аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг.
Несмотря на данный - довольно обширный - перечень видов аудита, с нашей точки зрения, программное бюджетирование, к которому будет переходить отечественная система государственного и муниципального управления, ориентация на долгосрочные перспективы всех государственных проектов и программ обуславливают стратегический характер данного вида аудита. Стратегический аудит, по нашему мнению, - это деятельность уполномоченных органов государственного и муниципального контроля, направленная на определение достоверности и законности формируемых стратегических документов социально-экономического развития отраслей и территорий для оценки конкурентоспособности и достижимости запланированных целевых индикаторов [3, с. 45-46].
Итак, стратегический аудит, с нашей точки зрения, будет, прежде всего, определять потенциалы региона (страны в целом; отрасли), сопоставлять их с целевыми индикаторами развития, оценивать их достижимость, анализировать конечные результаты, вносить, при необходимости, в процессы реализации отдельных мероприятий различные корректировки. Таким образом, аудит должен сопровождать весь процесс стратегического управления экономикой. Рассмотрим основные особенности и специфику проведения стратегического аудита в сфере общественных финансов по следующим системообразующим характеристикам:
1. Субъект. С точки зрения философии субъектом является активно действующий и познающий, обладающий сознанием и волей индивид или социальная группа. Опираясь на эту трактовку, дадим следующее определение субъекту стратегического аудита - это инициатор и реализатор контрольных полномочий государства. Согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации», именно данный контролирующий орган наделяется специальными полномочиями по проведению стратегического аудита.
2. Объект. Объект - то, на что направлена познавательная и оценочная деятельность. Таким образом, объект стратегического аудита - это ведомства и учреждения, имеющие прямое или косвенное отношение к государственным и муниципальным ресурсам [7].
3. Предмет контроля. Предмет - стороны, свойства и отношения объектов. Под предметом стратегического аудита следует понимать конкретные действия, состояния или взаимодействия отдельных объектов.
4. Метод контроля. Метод - это способ достижения цели, определенным образом упорядоченная деятельность. То есть, метод стратегического аудита - это совокупность однородных методических приемов и способов контроля.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
35
5. Форма контроля. Форма - способ существования и выражения определенного содержания, то есть, в нашем случае, формой стратегического аудита выступает способ организации и реализации контрольных функций государства или муниципального образования [5, с. 6-7].
Представим иллюстративно процесс реализации контрольных полномочий Счетной палаты РФ по направлению «стратегический аудит» (рис. 2). Основное предназначение стратегического аудита в системе управления экономикой региона - проверка достоверности и правильности планируемых показателей, сопоставление итогов и планов реализации мероприятий программ, разработка соответствующих корректирующих рекомендаций (при необходимости). Основным итогом работы аудиторов является итоговый отчет о достоверности, достижимости планов, возможных корректировках реализуемых и будущих мероприятий. Содержание стратегического аудита обусловливает особенности используемых методических приемов, в числе которых помимо традиционных контрольных приемов, практикуются стандартные управленческие и маркетинговые технологии, в том числе:
- SWOТ-анализ сильных и слабых сторон региона, возможностей и угроз внешней среды;
- TOWS-анализ негативных факторов развития и возможность их трансформации в позитивные факторы;
- PEST-анализ макроэкономических параметров внешней социально-экономической среды;
- GAP-анализ сравнения существующей в регионе социально-экономической системы с той системой, которая наилучшим образом позволит реализовать его конкурентные преимущества, а также оценки возможностей достижения желаемого состояния региона;
- матрица BCG (Boston Consulting Group) - позволяет систематизировать и оптимально подобрать стратегию, а также приоритетные программы и проекты.
О
□
Рис. 2. Содержание стратегического аудита в процессе управления регионом
Раскроем подробнее содержание стратегического аудита в управлении регионом.
На первом этапе (стратегическое прогнозирование) необходимо провести анализ глобальных российских и региональных тенденций перспективного социально-экономического развития национальной и региональной экономик. Здесь помогут технологии PEST-анализа, оценивающие политические, социокультурные, экономические, технологические факторы. По результатам анализа PEST-факторов дается прогноз развития внешней среды региона, оценка конкурентных преимуществ региона, по сравнению с другими регионами, в привлечении инвестиций извне, ранжируются внешние факторы, влияющие на стратегию развития региона, определяется специфика специализации региона. Вторая часть анализа факторов - анализ внутренних факторов - дает комплексное представление о ситуации
36
Федотова Г.В., Плотников В.А.
в регионе. Посредством PEST-анализа так же, как и с внешними факторами, формируется матрица анализа PEST-факторов внутренней среды региона: политических, социокультурных, экономических, технологических. Итоги анализа внешней и внутренней среды региона, дополнительно аккумулированную информацию из различных источников, необходимо интегрировать и обобщить посредством инструментов SWO^, TOWS-анализа, для формирования списков основных преимуществ, возможностей, недостатков и угроз развития региона. Итоги данного анализа будут использованы для разработки сценариев развития региона или корректировки существующих сценариев.
Второй этап (стратегическое планирование) базируется на аккумулируемой на первом этапе информации. Методы GAP-анализа позволят отобрать наиболее реалистичные сценарии развития, сформировать на их основе набор планов развития, определить вероятные стратегии развития региона. Посредством матрицы BCG осуществляется выбор экономически эффективных программ и проектов, которые затем оцениваются с позиций общественной и политической значимости. Стратегический аудит фактически оценивает реалистичность и достижимость запланированных мероприятий, контролирует их реализацию, при обнаружении отклонения от планов подготавливает набор корректирующих мероприятий.
На третьем этапе (стратегический контроль) задача стратегического аудита будет заключаться в сопоставлении полученных итогов реализации программных мероприятий и запланированных целевых индикаторов. По итогам формируется итоговый аудиторской отчет о достижении плановых индикаторов результативности и эффективности.
Анализ показывает, что стратегический аудит государственных и муниципальных программ и проектов требует тщательной законодательной проработки [4], стандартизации, закреплении полномочий, обязательств, координации работы контролирующих структур в процессе выполнении ими традиционных контрольных полномочий на всех уровнях государственной и муниципальной власти [12]. Признание аудита и закрепление полномочий по его осуществлению за Счетной палатой РФ является первым шагом по урегулированию и методологическому обоснованию данного направления контроля. В связи с этим региональные законодательные органы должны сегодня также привести в соответствие собственную нормативно-правовую базу, определяющую место и роль стратегического аудита в системе государственного контроля на уровне субъекта Российской Федерации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. М.: Финансы, ЮНИТИ, 2003.
2. БелухаН.Т. Контроль и ревизия в отраслях народного хозяйства. М.: Финансы и статистика, 1992.
3. Бурцев В.В. Организация системы ГФК в РФ: теория и практика. М.: Дашков и К, 2002.
4. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000.
5. Крикунов А.В. Сущность, организация и перспективы государственного финансового контроля в РФ. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2001.
6. Козенко Ю.А., Федотова Г.В. Роль финансового контроля в повышении эффективности управления бюджетами. Элиста: Изд-во «КИСЭПИ», 2006.
7. Контролирующие органы и организации России / Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, 2000.
8. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. 1991. № 1. С. 56-65.
9. Плотников В.А., Федотова Г.В. Индикаторы стратегического регионального планирования // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2014. № 17. C. 21-33.
10. Прокуратурой Волгоградской области подведены итоги проверки соблюдения требований законодательства о здравоохранении. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://volgoproc.ru/newversion (дата обращения 01.02.2015 г.).
11. Федотова Г.В. Государственный финансовый контроль в управлении бюджетами // Финансы и кредит. 2012. № 19.
12. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. М.: Финансы и статистика, 1997.
