CC BY
85
Рассказов Леонид Павлович,
доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор, г. Краснодар
Недилько Ю.В., аспирантка Краснодарского государственного аграрного университета
Развитие межпарламентских связей в рамках российско -
белорусской интеграции
В 90-е годы XX века начался процесс формирования межгосударственных блоков в пределах Содружества. Причем зачастую такие объединения формировались без малейшего участия Российской Федерации. Появление блоковой интеграции, на наш взгляд, свидетельствует о том, что СНГ действительно воспринимается президентами государств-участников Содружества как «форма цивилизованного развода» и, следовательно, наводит на мысль, что возможность дальнейшего длительного существования этой организации весьма сомнительна. Но в то же время следует обратить внимание, что государства, составляющие когда-то Советский Союз, оказываются не в силах полностью разорвать отношения друг с другом.
Сложившаяся тупиковая ситуация в отношениях между участниками СНГ и подтолкнула к сближению два государства - Россию и Беларусь. Впоследствии это привело к объединению их в единое Союзное государство. По мнению большинства ученых, на сегодняшний день это объединение является наиболее реальным и перспективным из всех других, созданных из числа государств СНГ.
Такое тесное единение Беларуси и России произошло во многом благодаря парламентам двух государств. За несколько лет интеграции - от образования Сообщества Белоруссии и России до создания Союзного государства - развивались также межпарламентские связи, которые в
конечном итоге и привели к договорному закреплению института Парламента Союзного государства.
На начальном этапе интеграции было образовано Сообщество России и Белоруссии.1 Его призвание состояло в том, чтобы обозначить более высокий уровень интеграции двух государств, чем в рамках СНГ.
Парламентское Собрание было новым институтом, закрепленным впервые в данном Договоре. Оно учреждалось Сторонами и формировалось из равного числа парламентариев Сторон, а действовало на основе принимаемого им самим регламента. Компетенция Парламентского Собрания сводилась к принятию модельных законодательных актов и внесению соответствующих предложений в органы, имеющие право законодательной инициативы, в парламенты Сторон и в Высший Совет - по вопросам развития правовой базы Сообщества. Договором определялся порядок принятия решений - большинством голосов, а также критерий правомочности заседаний Парламентского Собрания - не менее двух третей депутатов от каждой из Сторон.
Однако существенным недостатком Договора об образовании Сообщества России и Белоруссии является то, что им не были определены конкретные функции, присущие только лишь Парламентскому Собранию. Наряду с другими органами Сообщества - Высшим Советом и Исполнительным Комитетом - оно должно было проводить общую экономическую и социальную политику, разрабатывать и реализовывать совместные программы сторон; формировать единую нормативно-правовую базу; осуществлять мероприятия, направленные на унификацию денежно-кредитных, налоговых и бюджетных систем; разрабатывать и осуществлять меры, создающие условия для введения общей валюты; формировать единую энергетическую, транспортную систему и систему связи; проводить рациональное размещение новых и модернизацию существующих
1 Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 года // Российская газета. 1996, 3 апреля
производственных мощностей; осуществлять согласованные внешнеэкономические связи и взаимодействие в решении вопросов занятости населения; принимать меры по совместной организации таможенного дела; формировать единые стандарты, эталоны, метрические системы, статистику; всемерно содействовать развитию общего научного, образовательного и культурного пространства; осуществлять взаимодействие в обеспечении охраны окружающей среды и в обеспечении безопасности и охраны границ, ликвидации последствий аварий и стихийных бедствий; создавать единую метеорологическую службу (ст. 12 Договора).
Как видно из Договора, им не были закреплены за каждым органом конкретные из указанных функций, что в свою очередь неминуемо должно было повлечь затруднения при их реализации, а регламентация института Парламентского Собрания Сообщества вообще была произведена чрезвычайно скупо. Хотя Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии можно с уверенностью назвать документом, носящим промежуточный характер, он все же сыграл вспомогательную роль в сфере развития отношений двух государств и создал предпосылки для дальнейшего их единения.
Во исполнение Договора об образовании Сообщества России и Белоруссии в сфере формирования органов Сообщества было принято Соглашение о Парламентском Собрании Сообщества России и Белоруссии1 (29 апреля 1996 года), которое более подробно определило его статус, порядок формирования и принятия решений и компетенцию этого органа.Оно было заключено между Федеральным Собранием Российской Федерации и Верховным Советом Республики Беларусь с целью содействия становлению «качественно нового этапа в развитии интеграции», развитию сотрудничества в политической, экономической и гуманитарной областях и реализации целей и задач Договора об образовании Сообщества России и Белоруссии.
1 ГАРАНТ- Максимум. Версия от 18 января 2003 года.
Парламентское Собрание было образовано как постоянно действующий орган для обсуждения и решения вопросов, представляющих взаимный интерес для России и Белоруссии. Оно формировалось из равного числа представителей каждой из сторон - по 25 парламентариев. Каждый из них имел один голос. Члены Парламентского Собрания делегировались и отзывались парламентами сторон в соответствии с их регламентами и решениями. Соглашением был уточнен порядок принятия решений-квалифицированным большинством голосов.
Финансирование деятельности указанного органа предполагалось осуществлять за счет средств бюджета Сообщества России и Белоруссии, выделяемых на содержание его органов. Деятельность же депутаций Сторон должна финансироваться соответствующей Стороной (ст. 12 Соглашения).
Статьей 4 был дополнен список вопросов, определенных Договором и входивших в компетенцию Парламентского Собрания. Она определяла, что Собрание также призвано было содействовать унификации законодательства государств-участников Договора и обмену правовой информацией с целью создания единой нормативно-правовой базы и информационно-правовой системы Сообщества, установлению постоянных связей между научными учреждениями, занимающимися проблемами государства и права; рассматривать вопросы сотрудничества в различных областях и направлять соответствующие рекомендации Высшему Совету, Исполнительному Комитету, государственным органам государств-участников; координировать деятельность законодательных (представительных) органов власти государств по вопросам развития правовой основы интеграции; рассматривать предложения Высшего Совета по вопросам присоединения к Сообществу других государств и иные предложения, а также принимать соответствующие рекомендации; изучать практику разработки и принятия законодательных актов, международный опыт парламентской деятельности; заключать соглашения о сотрудничестве с парламентами иностранных
государств и международными парламентскими организациями; обсуждать иные вопросы межпарламентского сотрудничества.
Кроме этого, Парламентское Собрание было правомочно рассматривать решения нормативно-правового характера, принятые Высшим Советом или Исполнительным Комитетом и подлежащие непосредственному исполнению либо трансформации в законодательство России и Белоруссии.
Для осуществления Парламентским Собранием своих полномочий Соглашением было закреплено право создания им постоянных и временных комиссий, а также рабочих групп. Организацию его деятельности призван осуществлять Совет Парламентского Собрания, объединяющий в своем составе Председателя Собрания, его заместителей, и председателей постоянных комиссий, а обеспечение деятельности - Секретариат, за которым закреплялось полномочие по взаимодействию с Секретариатом Совета Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ на основании соответствующего договора о сотрудничестве. Структуру, штаты и руководство указанного органа обязано было учредить Парламентское Собрание по представлению своего Председателя.
Статьей 8 Соглашения был закреплен порядок избрания на эту должность. На нее мог претендовать один из руководителей парламентов сторон. Председатель Парламентского Собрания избирался его членами на два года, но на срок, не превышающий его полномочий в национальном парламенте.
Этой же статьей предусматривалось и наличие заместителей Председателя Парламентского Собрания, которые должны быть руководителями парламентов «других Сторон Договора по одному от каждой Стороны».
Очередные сессии Парламентского Собрания проводились не реже четырех раз в год поочередно в столицах государств-участников, а внеочередные - по созыву Совета Парламентского Собрания, по требованию одной из сторон либо по решению Высшего Совета.
Согласно ст. 11 Соглашения, с согласия или по приглашению Совета Парламентского Собрания на сессиях Парламентского Собрания могли присутствовать представители органов Сообщества России и Белоруссии, Содружества Независимых Государств, международных организаций, государственных органов и общественных организаций иностранных государств. Это положение должно было содействовать не только укреплению и развитию межпарламентских связей в рамках Сообщества России и Белоруссии, но и за его пределами. Это подтверждает и положение ст. 14 Соглашения, закрепившей положение о свободе присоединения к нему парламентов других государств.
Анализируя положения Соглашения о Парламентском Собрании Сообщества, можно с уверенностью сказать, что образование указанного органа перевело сотрудничество Беларуси и России на новый этап. Стали более тесными межпарламентские связи двух государств, изменилась их сущность. Благодаря взаимодействию парламентов, они стали носить более упорядоченный характер и призваны были содействовать общей цели -созданию нормативно-правового фундамента, столь необходимого для дальнейшей российско-белорусской интеграции. Помимо всего, они также подготовили почву для преобразования Сообщества Белоруссии и России в Союз названных государств.
Этот шаг был сделан руководителями двух государств с подписанием Договора о Союзе Беларуси и России. 1
Уже само название этого Договора, в котором используется термин «Союз» вместо «Сообщество» говорит о том, что интеграция Беларуси и России существенно продвинулась вперед.
Согласно статьи 1, Сообщество России и Белоруссии было преобразовано в Союз. Как она гласит, Союз Беларуси и России наделяется полномочиями согласно Уставу2, который является неотъемлемой частью
1 Российская газета. 1997, 3 апреля.
2
Устав Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 года. // Российская газета. 1997, 24 мая .
указанного документа.
Обеспечение выполнения задач Союза, закрепленных в Уставе, возлагалось на органы Союза - в пределах полномочий и в порядке, предусмотренном Уставом. Одним из таких органов было Парламентское Собрание Союза.
Институт Парламентского Собрания Союза несколько отличался от подобного института Сообщества. Было увеличено число представителей сторон. Так, если Парламентское Собрание Сообщества включало в себя по 25 депутатов от каждой стороны, то Парламентское Собрание Союза - уже по 36.
Уставом были существенно расширены и полномочия данного органа. Он также был должен заниматься решением вопросов развития нормативной правовой базы интеграции государств-участников Союза в политической, правовой, экономической, социальной, гуманитарной и других областях; принимать нормативные правовые акты, имеющие статус законодательной рекомендации Союза, подлежащие первоочередному рассмотрению и принятию в установленном порядке парламентами государств в целях унификации их законодательства; вносить предложения по вопросам развития нормативной правовой базы Союза в Высший Совет Союза и в органы государств-участников, обладающих правом законодательной инициативы; содействовать унификации законодательства государств-участников и обмену правовой информацией, участвовать в создании единой информационно-правовой системы Союза; обеспечивать взаимодействие парламентов государств-участников по вопросам, представляющим взаимный интерес; заслушивать информацию о деятельности Исполнительного Комитета Союза; рассматривать проект бюджета Союза; осуществлять контрольные функции в пределах, установленных Уставом; заслушивать послания Высшего Совета об основных направлениях развития Союза; рассматривать международные договоры, заключенные от имени Союза; заключать соглашения о сотрудничестве с парламентами
иностранных государств и международными парламентскими организациями; осуществлять иные полномочия в соответствии с Уставом.
Изменился порядок избрания председателя Парламентского Собрания, был закреплен порядок избрания его заместителя. Указанные лица избирались на ротационной основе Парламентским Собранием сроком на один год, при этом они не могли быть гражданами одного и того же государства-участника.
Статьей 25 Устава закреплялось положение, касающееся права внесения в Парламентское Собрание проектов правовых актов. Им обладали органы Союза, главы государств, парламенты, правительства государств -участников Союза, депутации России и Беларуси, а также группы депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Парламентского Собрания Союза. Подвергся изменениям и порядок принятия решений: если в Парламентском собрании Сообщества они принимались квалифицированным большинством, то в соответствующем органе Союза - простым.
Государства-участники Союза обязывались Уставом создавать условия для преобразования Парламентского Собрания Союза в представительный и законодательный орган Союза, избираемый непосредственно гражданами Союза, что, по мнению автора, вполне могло рассматриваться как перспектива для дальнейшей интеграции государств.
Договор о создании Союзного государства1 закрепил создание Российской Федерацией и Республикой Беларусь Союзного государства, которое «знаменует собой новый этап в процессе единения двух народов в демократическое правовое государство». Им был закреплен институт Парламента Союзного государства, наделенный не только представительными, но и законодательными функциями (ст. 38 Договора).
Еще одно существенное отличие Парламента Союзного государства от Парламентского Собрания - его двухпалатная структура. Часть 1 статьи 39
1 Российская газета. 2000, 29 января.
Договора гласила, что Парламент состоит из двух палат: Палаты Союза и Палаты Представителей.
Численность депутатов Палаты Союза соответствовала численности депутатов Парламентского Собрания Союза: 36 членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, делегированных палатами Федерального Собрания Российской Федерации, и 36 членов Совета Республики и депутатов Палаты представителей, делегированных палатами Национального собрания Республики Беларусь. Они должны работать на непостоянной основе и получать вознаграждение за труд по месту постоянной работы.
Палата Представителей должна состоять из 75 депутатов от Российской Федерации и 28 депутатов от Республики Беларусь, избираемых на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании. Закреплялась их работа на постоянной профессиональной основе. Они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
По сравнению с Парламентским Собранием, Парламент обладает и большим сроком полномочий. В соответствии с Договором, Палата Представителей избирается, а Палата Союза формируется сроком на 4 года. В случае прекращения полномочий палат парламентов государств-участников за членами Палаты Союза закреплено сохранение полномочий вплоть до обновления депутации соответствующего парламента.
Депутатам обеих палат была гарантирована неприкосновенность на всей территории Союзного государства в течение всего срока их полномочий.
Статья 42 Договора закрепила регулярную основу работы палат и предусмотрела раздельное их заседание (за исключением случаев, предусмотренных их регламентами), предусмотрела наличие должностей председателей палат и их заместителей, избираемых палатами из своего состава на ротационной основе. При этом делалась оговорка: председатель любой из палат и его заместитель не могут быть гражданами одного и того же государства-участника.
Что касается компетенции Парламента Союзного государства, то она существенно отличалась от полномочий Парламентского Собрания. Полномочия, которые проявляются в полное мере у обоих органов, - это содействие унификации законодательства государств-участников и заключение соглашений о сотрудничестве с парламентами государств и парламентскими организациями.
Как законодательный орган, Парламент наделен компетенцией принимать законы и Основы законодательства Союзного государства по вопросам, отнесенным к компетенции Союзного государства; заслушивать ежегодные послания Высшего Государственного Совета о положении в Союзном государстве и основных направлениях его развития, а также доклады и информации о деятельности Совета Министров; принимать бюджет и заслушивать годовые и полугодовые отчеты о его исполнении; утверждать отчет, заслушивать доклады и сообщения Счетной палаты Союзного государства. Вместо полномочий по рассмотрению международных договоров, коими обладало Парламентское Собрание Союза, Парламент Союзного государства наделен правом их ратификации.
Кроме этого, Парламент устанавливает символику Союзного государства, рассматривает предложения по вопросам присоединения к Союзному государству третьих государств, принимает соответствующие рекомендации и направляет их для утверждения в Высший Государственный Совет; обеспечивает взаимодействие парламентов государств-участников. В связи с появлением новых органов в рамках российско-белорусских отношений, Парламент Союзного государства был наделен полномочиями по назначению судей Суда Союзного государства и членов Счетной палаты, а также по утверждению членов Комиссии по правам человека.
Так как Парламенту Союзного государства присущи законодательные функции, необходимо было определиться с законодательной процедурой. Она определена статьей 43 Договора. Согласно ее содержанию, определялись субъекты права законодательной инициативы. Ими стали Высший
Государственный Совет, Совет Министров, Палата Союза, а также группа депутатов Палаты представителей численностью не менее 20 человек. Законопроекты вносятся в Палату Представителей. После принятия закона Палатой Представителей он должен направляться на одобрение в Палату Союза. К законопроектам, предусматривающим расходы за счет бюджета Союзного государства, предъявляется дополнительное требование о внесении их только с согласия Совета Министров Союзного государства. Решение Палаты Представителей по законопроекту считается не принятым, если против него проголосовало более одной четверти от общего числа депутатов.
Законы Союзного государства принимаются большинством голосов от общего числа членов каждой палаты. В случае неодобрения законопроекта Палатой Союза предусмотрена возможность создания палатами согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий, после чего законопроект подлежит повторному рассмотрению в палатах.
Принятый закон не позднее 7 дней со дня одобрения Палатой Союза направляется в Высший Государственный Совет для подписания Председателем Высшего Государственного Совета и обнародования, который должен не позднее 30 дней со дня принятия закона подписать его, если у него и у главы государства-участника, не являющегося на момент подписания закона Председателем Высшего Государственного Совета, нет возражений в отношении принятия этого закона.
Если же у данных лиц имеются возражения, то закон отклоняется. Отклонение закона оформляется решением Высшего Государственного Совета и направляется в палаты Парламента не позднее 7 дней со дня его отклонения. Для преодоления возникших разногласий Договором предусмотрено создание согласительной комиссии по предложению Председателя Высшего Государственного Совета.
Анализируя правовой статус Парламента Союзного государства, а также учитывая наделение его не только представительными, но и
законодательными полномочиями, можно с уверенностью сказать, что, он обладает признаками, присущими законодательным и представительным органам многих государств. Причем эти черты ему свойственны несмотря на то, что в ученом мире до сих пор нет четкого определения о форме самого Союзного государства.
Но, несмотря на эту неопределенность, данное образование все-таки является государством, а существование государства невозможно без работы законодательного и представительного органа. К сожалению, в Союзном государстве данный орган еще пока не образован и неизвестно, когда состоится его формирование: вплоть до настоящего времени продолжает действовать Парламентское Собрание.
Представляется, что именно отсутствие Парламента тормозит дальнейшее развитие российско-белорусских отношений, да и всю работу Союзного государства в целом. Образование Парламента могло бы послужить разрешению многих таких вопросов, как создание законодательной базы, необходимой для работы Союзного государства, появление его государственной символики, четкое определение статуса граждан Союзного государства, образование Суда Союзного государства, Счетной Палаты и Комиссии по правам человека.
Может быть все-таки в ближайшее время представители российской и белорусской сторон осознают, что без решения этих проблем невозможно нормальное функционирование Союзного государства, и предпримут все меры, необходимые для формирования Парламента, а следовательно, и для дальнейшего развития российско-белорусской интеграции.
