CC BY
22
УДК 328 ББК 67.400.6
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В МЕЖДУНАРОДНОМ ДОГОВОРНОМ ИЗМЕРЕНИИ
Лихачев Василий Николаевич,
доктор юридических наук, депутат Государственной Думы, Чрезвычайный и Полномочный Посол (г. Москва)
STATE DUMA OF THE FEDERAL ASSEMBLY OF THE RUSSIAN FEDERATION IN INTERNATIONAL NEGOTIATION MANAGEMENT
Lihachev V.N., doctor of legal Sciences, Deputy of the State Duma, Ambassador extraordinary and Plenipotentiary (Moscow)
В соответствии с Концепцией внешней политики Российской Федерации 2012 г., Совет Федерации и Государственная Дума ведут в рамках своих конституционных полномочий работу по законодательному обеспечению внешнеполитического курса страны и выполнению ее международных обязательств, а также способствуют повышению эффективности парламентской дипломатии. В рамках этой комплексной политически и прагматически важной задачи парламент России активно формирует ее международно-договорную практику. При этом он опирается, прежде всего, на соответствующие положения Конституции РФ. Отметим, что они выдержали испытание в течение 20 лет ее существования и доказали свою прикладную эффективность. Среди них - декларации об осознании народа России частью мирового сообщества (преамбула), о вхождении общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в ее правовую систему в качестве составной части последней (ст.15 п.4). Существуют и более специализированные нормы, раскрывающие механизмы взаимодействия национального и между-
народного права. Так, согласно ст. 106, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы, в том числе по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации. В статье 86 среди функций Президента России закреплено полномочие вести переговоры и подписывать международные договоры Российской Федерации. А статья 84 говорит о том, что он как глава государства подписывает и обнародует федеральные законы (в том числе и касающиеся ратификации международных договоров РФ). Эти и другие постулаты получили конкретизированное выражение в федеральном законодательстве. Прежде всего в таком документе, как федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации». Например, согласно ст. 20 (п.1) последнего, обязательной ратификации в форме закона подлежат договоры: а) вносящие изменения в законодательство; б) об основных правах человека; в) о территориальном разграничении; г) об основах отношений, а также по вопросам разоружения, мира и безопасности; д) об участии в союзах и организа-
циях, если такие договоры предусматривают передачу осуществления части полномочий РФ или юридическую обязательность решений.
Наличие качественной юридической базы способствует формированию системно-эффективной практики международных договоров с участием Российской Федерации. Опираясь на выработанные ею критерии и опыт, парламент России внес в 2013 г. новый вклад в ее развитие. Подтверждение тому -законотворческая работа Государственной Думы, связанная со сферой международных отношений.
Если говорить языком цифр, то за этот период было принято по указанной тематике 42 закона (для сравнения: в 2012 г. - 53). С содержательной (не количественной) точки зрения, проблематика международных договоров в полной мере отвечала внешнеполитическим и внешнеэкономическим приоритетам России. Как известно, в концепции 2012 г. таковыми по географическому признаку названы, в частности, страны и структуры СНГ, Европейский Союз, США, Китай, другие государства, международные организации - ООН, «восьмерка», «двадцатка», НАТО, ОБСЕ, Совет Европы, ВТО, ОЭСР, АСЕАН, БРИКС, ШОС, ОДКБ.
Договорная реальность РФ отвечает и функциональным задачам, стоящим перед ее дипломатией. Ими на сегодня выступают вопросы формирования нового мироустройства, верховенства права в международных отношениях, укрепления международной безопасности, международного экономического и экологического сотрудничества, международного гуманитарного сотрудничества и прав человека. Международные договоры Российской Федерации, отметим особо, соответствуют и региональным приоритетам внешней политики. Среди них выделим развитие двустороннего и многостороннего сотрудничества с государствами - участниками СНГ, дальнейшее укрепление Содружества, формирование Евразийского экономического союза, расширение взаимодействия с Белоруссией в рамках Союзного государства, совершенствование механизмов Таможенного Союза и Единого экономического пространства, преобразование ЕврАзЭС, содействие становлению Республики Абхазия и Республики Южная Осетия как современных демократических государств, укреплению их международных позиций, создание единого экономического и гуманитарного пространства от Атлантики до Тихого океана, заключение с ЕС нового базового соглашения, реализация в рамках многосторонних структур совместных проектов по сотрудничеству в Баренцовом / Евроарктическом регионе и Арктике в целом, формирование в Азиатско-Тихоокеанском регионе партнерской сети региональных объединений, содей-
ствие формату Россия - Индия - Китай, наращивание всеобъемлющего равноправного сотрудничества и партнерства с Китаем и т.д.
В прошедшем политическом сезоне на ратификацию в Госдуму были внесены разнообразные по объектам, но принципиально важные для России договоренности, соответствующие Конституции России и Уставу ООН, иным императивным источникам международного права. В зависимости от предмета их можно разделить на несколько групп.
Первая - вопросы политики и безопасности (Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о железнодорожном транзите вооружения, боеприпасов, военной техники, военного имущества и персонала через территорию Российской Федерации в связи с участием Вооруженных Сил Итальянской Республики в международных усилиях по стабилизации и восстановлению Исламской Республики Афганистан; Соглашение между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о статусе и условиях пребывания объединенной российской военной базы на территории Киргизской Республики; Протокол о внесении изменений в Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Казахстан от 25 мая 1992 года; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Содружеством Независимых Государств об условиях пребывания Координационной службы Совета командующих Пограничными войсками государств - участников Содружества Независимых Государств на территории Российской Федерации; Соглашение об организации действий дежурных по противовоздушной обороне сил - государств участников Содружества Независимых Государств при получении информации о захвате (угоне) воздушного судна; Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о создании Единой региональной системы противовоздушной обороны Российской Федерации и Республики Казахстан).
Вторая - вопросы экономики и торговли (Протокол о внесении изменений в Соглашение о Правилах определения страны происхождения товаров в Содружестве Независимых Государств от 20 ноября 2009 года; Протокол о внесении изменений в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения об устранении двойного налогообложения на доходы и имущество от 28 декабря 1996 г. и Протокол к нему от 28 декабря 1996 года; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Евразийской экономической комиссией об условиях пребывания Евразийской экономической комиссии на территории Российской Федерации; Соглашение об осуществлении
транспортного (автомобильного) контроля на внешней границе Таможенного союза; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики об урегулировании задолженности Киргизской Республики перед Российской Федерацией по ранее предоставленным кредитам; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о строительстве и эксплуатации Камбаратин-ской ГЭС-1, а также о строительстве и эксплуатации Верхне-Наринского каскада гидроэлектростанций; Протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о внесении изменений в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о взаимной передаче в собственность земельных участков и об аренде земельных участков от
28 мая 2009 года; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Федеральным Советом Швейцарской Конфедерации о взаимном признании официальных клейм на изделиях часовой промышленности, изготовленных из драгоценных металлов; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Объединенных Арабских Эмиратов о налогообложении дохода от инвестиций Договаривающихся государств и их финансовых и инвестиционных учреждений; Договор о взаимодействии уполномоченных органов государств - участников Соглашения о согласованных принципах валютной политики от 9 декабря 2010 года, осуществляющих валютных контроль; Протокол о внесении изменений в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о торгово-экономическом сотрудничестве в области поставок нефти и нефтепродуктов в Республику Казахстан от 9 декабря 2010 года; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Никарагуа о поощрении и взаимной защите капиталовложений; Протокол о внесении изменений в Соглашение о Правилах определения страны происхождения товаров в Содружество Независимых Государств от 20 ноября 2009 года; О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому Соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.»; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Зимбабве о поощрении и взаимной защите капиталовложений; Протокол о внесении изменений и дополнений в Соглашение об определении таможенной стоимости
товаров, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза, от 25 января 2008 года; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о расширении сотрудничества в сфере торговли сырой нефтью; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Южная Осетия о режиме торговли товарами; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Абхазия о режиме торговли товарами; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о поощрении и взаимной защите инвестиций).
Третья группа - гуманитарные вопросы и права человека (Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о порядке пребывания граждан Российской Федерации на территории Республики Казахстан и граждан Республики Казахстан на территории Российской Федерации; Протокол о внесении дополнения в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь об использовании миграционной карты единого образца от 5 октября 2004 года; О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных» и Федерального закона «О персональных данных»; Конвенция Совета Европы о защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуальных злоупотреблений; Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, касающегося торговли детьми, детской проституции и детской порнографии; Конвенция МОТ 1995 года о безопасности и гигиене труда на шахтах (Конвенция № 176); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии о временной трудовой деятельности граждан одного государства на территории другого государства; Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о порядке пребывания граждан Республики Таджикистан на территории Российской Федерации; Соглашение о сотрудничестве в области оказания высокотехнологичной медицинской помощи гражданам государств-членов Евразийского экономического сообщества; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Социалистической Республики Вьетнам о временной трудовой деятельности граждан Российской Федерации в Социалистической Республике Вьетнам и граждан Социалистической Республики Вьетнам в Российской Федерации; Соглашение между Правительством Российской Федерации и
Правительством Турецкой Республики о местах российских захоронений на территории Турецкой Республики и турецких захоронений на территории Российской Федерации; Протокол о прекращении действия Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства).
Четвертая группа - вопросы культуры (Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Австрийской республики о передаче книжной коллекции Эстерхази Австрийской Республике; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Боливари-анской Республики Венесуэла об учреждении и условиях деятельности центров науки и культуры).
Пятая группа - вопросы борьбы с организованной преступностью (Соглашение между Правительством Российской Федерации и Евразийской группой по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма об условиях пребывания ее Секретариата на территории Российской Федерации).
Проекты федеральных законов, связанные с перечисленной международной тематикой, были приняты Государственной Думой, одобрены Советом Федерации и подписаны Президентом Российской Федерации. Они вошли в состав международно-правовых обязательств России и активно применяются в юридической практике.
Анализ работы по ратификации международных договоров и соглашений РФ, проведенной Федеральным Собранием в 2013 г., показывает не только позитивные аспекты в правовом урегулировании двустороннего и многостороннего характера с участием России (например, следование требованиям основных принципов международного права и Устава ООН, активная роль Правительства, отдельных министерств и ведомств - МИД, Минэкономики, Минфин, Минобороны, Минкультуры и т.д. в переговорном процессе). Ратификационная деятельность парламента обнаруживает и ряд проблемных моментов, на которые следует обратить внимание всем ветвям российской власти, в том числе и дипломатическим структурам. Остановимся на двух моментах.
Первый - из категории «технических». Он связан с продолжением, к сожалению, практики фактического нарушения сроков предоставления на ратификацию международных документов, которые уже временно применяются после подписания их сторонами договоренности, но до официальной процедуры ратификации. Федеральный закон (ФЗ) о международных договорах РФ 1995 г. не запрещает подобную имплементацию (если контрагенты взаимно
согласны), но устанавливает срок внесения соответствующих материалов в Госдуму в течение шести месяцев (п. 2 ст. 23). В большинстве случае этот критерий соблюдается, но есть и исключения. В отступлении от него замечены такие ведомства, как Министерство обороны, Минфин, Минэкономики, Минэнерго. В этой связи более активными действиями в сфере контроля за подготовкой ратификации международных соглашений должно отличаться и поведение МИД РФ, которое несет при координации внешней политики особую ответственность. Среди подобных прецедентов - «Протокол о внесении изменений и дополнений в Соглашение об определении таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза, от 25 января 2008 года»; «Соглашение об организации действий дежурных по противовоздушной обороне сил государств - участников Содружества Независимых Государств при получении информации о захвате (угоне) воздушного судна». Ранее, в 2012 г., аналогичная ситуация отмечалась при ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о порядке формирования цен (тарифов) при поставке природного газа в Республику Беларусь и его транспортировке по газопроводам, расположенным на территории Республики Беларусь, Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь об условиях купли-продажи акций и дальнейшей деятельности открытого акционерного общества «Белтрансгаз», Протокола о внесении изменений в Соглашение о Правилах определения страны происхождения товаров в Содружестве Независимых Государств от 20 ноября 2009 года, Соглашения о применении информационных технологий при обмене электронными документами во внешней и взаимной торговле на единой таможенной территории Таможенного союза, Протокола о внесении изменений и дополнений в Соглашение о применении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер по отношению к третьим странам от 25 января 2008 года и др. На этот аспект было обращено внимание в заключениях Комитета Государственной Думы по делам СНГ, евразийской интеграции и связям с соотечественниками, Правового управления Аппарата Государственной Думы, соответствующих подразделений Совета Федерации. Тем не менее практика нарушения ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» в части ст. 23 продолжается. Следует считать целесообразным проведение на базе Государственной Думы рабочего совещания, посвященного вопросам ратификации и мониторинга применения международных договоров РФ, с
участием Правительства, заинтересованных министерств и ведомств.
Второй - более политический по своему характеру, но и более дипломатически тонкий по сравнению с предыдущим сюжетом. Речь идет о том, что в процессе ратификации международных договоров в Государственной Думе (период 2012-2013 гг.) возникли достаточно острые и стратегически содержательные проблемы эффективности участия и партнерства государств в многосторонних соглашениях постсоветского этапа1. И именно ратификационные процедуры отчетливо показали последствия суверенизации отдельных государств, особенности их внешнеполитической позиции, достаточно частое отсутствие реальной гармонизации интересов с другими контрагентами. Такое положение имеет тенденцию к расширению в рамках различных источников и структур СНГ. В чем это выражается? В Государственной Думе и Совете Федерации множатся документы, которые при вступлении в ратификационные процессы показывают, что изначально круг подписантов международных соглашений рассматривался в ином, более широком, формате. Ряд государств, даже формально оставаясь участниками СНГ, ЕврА-зЭС, ОДКБ, отходит от подписания многих важных документов, ограничивая их универсальность и эффективность правового регулирования актуальных международных проблем. Приведем практические примеры. Так, в Соглашении о статусе формирований сил и средств системы коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности 2010 г. отсутствует подпись официального представителя Республики Узбекистан. Соглашение об основных принципах политики в области валютного регулирования и валютного контроля в государствах-участниках СНГ от 18 октября 2011 г. не подписано Правительствами Азербайджана, Казахстана, Молдовы, Туркменистана, Узбекистана и Украины. При этом две страны - Армения и Беларусь - сделали оговорки, которые правомерны и не закрыли дорогу этим странам к участию в важной договоренности. Более того, продемонстрированный ими политико-юридический подход показыва-
1 Их суть - «Для Республики Армения ограничение по валюте платежа на территории республики Армении не будет считаться валютным ограничением»; «Принимая во внимание, что в условиях сохранения уязвимости экономики Республики Беларусь к внешним шокам, ограниченного доступа к внешнему финансированию и незавершенности процесса формирования ключевых институциональных элементов управления потоками капитала, донное обстоятельство может привести к дестабилизации макроэкономической ситуации и необходимости повторного введения мер ограничительного характера, статьи 7, 11 и 12 вступят силу для республики Беларусь с 1 января 2017 г.».
ет возможность защиты национального суверенитета, гармонизации интересов стран СНГ и укрепления торгово-экономического потенциала Содружества Независимых Государств, особенности позиции, таким образом, не препятствуют договорному правотворчеству.
Среди участников Протокола о внесении изменений в Соглашение о Правилах определения страны происхождения товаров в Содружестве Независимых Государств от 20 ноября 2009 г. мы не встречаем ряд государств.
Правительства Казахстана, Туркменистана, Узбекистана, Азербайджана, Армении, Украины подписали документ с оговорками. Похожая картина в случае договора о зоне свободной торговли от 18 октября 2011 г. 8 стран - Армения, Беларусь, Казахстан, Киргизстан, Молдова, Российская Федерация, Таджикистан, Украина - его подписали, а Азербайджан, Туркменистан, Узбекистан - нет. Примером более сбалансированного отношения к договорному урегулированию служит «Соглашение о сотрудничестве государств-членов Организации договора о коллективной безопасности в области разработки, производства, эксплуатации, ремонта, модернизации, продление сроков эксплуатации и утилизации продукции военного назначения 2010 г.». Его подписали все члены ОДКБ (на тот момент), включая Республику Узбекистан. Последняя сделала оговорку, которая, с одной стороны, отвечает Венской конвенции ООН о международных договорах, а с другой, выражает внешнеполитический подход страны его специфику. Согласно этой декларации, «для Узбекистана приоритетным в области разработки, производства, эксплуатации, ремонта, модернизации, продления сроков эксплуатации и утилизации продукции военного назначения является сотрудничество на двусторонней основе с конкретными государствами». Важен не только сам факт присутствия республики Узбекистан в международном соглашении 2010 г., но и следование ее требованиям императивных норм международного права, включая обязанность суверенных государств сотрудничать друг с другом в целях достижения установок Устава ООН. Этот пример говорит о том, что уважая общее право государств участвовать или не участвовать в международном общении, можно всегда найти такие правомерные и эффективные формы внешнего взаимодействия государства (даже имеющего особые взгляды и практики сотрудничества, как это декларирует, например, Туркменистан в границах политики неприсоединения и нейтралитета), которые будут содействовать оптимизации его дипломатии, укреплять атмосферу сотрудничества и партнерства на базе основных принципов международно-
го права. Никто на постсоветском пространстве, в том числе и Российская Федерация, не заинтересован в диктате, ограничении суверенитета своих визави, каких-либо эгоцентристских и имперских действиях. Таковым является и сущностный нерв многостороннего сотрудничества в рамках СНГ, ОДКБ, Таможенного Союза, ЕврАзЭС и т.д. Курс, основанный на принципах уважения суверенных прав, невмешательства во внутренние дела, мирного разрешения споров, сотрудничества, обязанности выполнять международно-правовые обязательства, проверен жизнью. Он во многом определяет позитив договорно-правового оформления постсоветской интеграции, в т.ч. и создания к 1 января 2015 г. Евразийского экономического союза. Опираясь на этот тренд в целом, российской парламентской дипломатии имеет смысл разработать программу совершенствования международного правового пространства. Часть ее - мероприятия и действия по оптимизации практики заключения и им-плементации международных договоров России.
Тематику договорного урегулирования, ее совершенствования целесообразно вынести на рассмотрение двусторонних и многосторонних форматов с участием депутатов Госдумы и членов Совета Федерации. Среди них - парламентские группы сотрудничества и дружбы, такие коллективные субъекты, как ПАСЕ, ПА СНГ, ПА ЕврАзЭС, ПА ОДКБ, Европарламент, МПС и другие. К этому подталкивают и соответствующие политико-нормативные базы, в частности, соглашения, коммюнике, протоколы, которые подписали Совет Федерации и Государственная Дума со своими коллегами в рамках межпарламентского диалога. Их в общей сложности более 100. Так, согласно ст. 2 Соглашения о сотрудничестве между Федеральным Собранием Российской Федерации и Милли Меджлисом Азербайджанской Республики 2001 г., стороны договорились способствовать дальнейшему развитию и совершенствованию процесса ратификации международных договоров, заключенных между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой. Ст. 2 Соглашения о межправительственном сотрудничестве между Федеральным Собранием Российской Федерации и Национальным Собранием Республики Армения 1998 г. закрепляет договоренность сторон «способствовать синхронизации ратификационного процесса в отношении договоров и соглашений, заключенных между Российской Федерацией и Республикой Армения, налаживать постоянный обмен принятыми законодательными актами».
Определенной новизной в этой сфере (содействие международному правотворчеству через объе-
динение национальных потенциалов) обладает Соглашение о сотрудничестве между Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Советом Республики Национального Собрания Республики Беларусь 2012 г. Ст. I (п.1) фиксирует: «Стороны обязуются посредством парламентской деятельности способствовать дальнейшему углублению интеграции в рамках Союзного государства, Таможенного Союза, Единого экономического пространства, созданию Евразийского экономического союза». Конкретизируя это положение, ст. 2 закрепляет важнейшую договоренность, которая выходит за границы двусторонних, российско-белорусских, связей. Ее смысл - «стороны в рамках своей компетенции будут способствовать совершенствованию договорно-правовой базы двусторонних отношений, гармонизации законодательства Российской Федерации и Республики Беларусь, а также унификации национальных законодательств в областях, определенных соглашениями, составляющими договорно-правовую базу Союзного государства, Таможенного Союза и Единого экономического пространства». В этом же направлении действует и Государственная Дума. Так, на совместном заседании Комитета по делам СНГ, евразийской интеграции и связям с соотечественниками и Постоянной комиссии Палаты представителей Национального Собрания Республики Беларусь по международным делам (г. Москва, 17 декабря 2013 г.) в центре внимания партнеров находился вопрос о Соглашении между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь о реадмиссии и Исполнительном протоколе о порядке реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о реадмиссии. Позитивные итоги обсуждения представляют интерес для органов исполнительной власти Сторон. Прежде всего, для МИД РФ и Беларуси. И подобную конструктивную практику следует расширять, перенося ее на отношения России с другими партнерами. Предпосылки к тому существуют. Как следует, например, из Соглашения между Советом Федерации и Сенатом Парламента Республики Казахстан, «стороны в рамках своей компетенции способствуют гармонизации законодательства Российской Федерации и законодательства Республики Казахстан, а также унификации национальных законодательств в сферах, определенных международными договорами, направленными на формирование Таможенного Союза и Единого экономического пространства» (ст. 2). Другой пример. Согласно Соглашения между Федеральным Собранием Российской Федерации и Жогорку Кенешем Киргизской Республики, стороны будут способствовать сближению и гармонизации законодательства
Российской Федерации и законодательства Киргизской Республики, активизировать в этих целях взаимодействие своих делегаций в рамках Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств, Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества и других международных организаций по выработке рекомендательных законодательных актов, на основе которых разрабатываются и принимаются законодательные акты Российской Федерации и законодательные акты Киргизской Республики (ст. 2). Аналогичный тренд, соответствующий современным тенденциям интеграции (в данном случае в сфере правового согласования и сопряжения), политически оформлен и в таких документах, как Соглашение между Федеральным Собранием Российской Федерации и Парламентом Республики Молдова о межпарламентском сотрудничестве 1996 г. (ст. 2, 3), Соглашение о сотрудничестве между Советом Федерации и Меджлиси Милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан 2007 г. (ст. 2, 3, 4); Соглашение о сотрудничестве между Советом Федерации и Сенатом Олий Межлиса Республики Узбекистан 2006 г. (ст. 1, 3); Протокол о развитии сотрудничества между Федеральным Собранием Российской Федерации и Верховной Радой 2002 г.
Отметим, что ст. 1 Протокола дает широкие возможности для эффективного влияния юридического партнерства парламентов двух стран по различным векторам. В ней, в частности, говорится о желании и стремлении сторон «способствовать синхронизации ратификационного процесса в отношении договоров и соглашений, заключенных между Российской Федерацией и Украиной, развитию и совершенствованию национальных законодательств, прежде всего в экономической и гуманитарной областях, с учетом заинтересованности России и Украины в интеграции в европейские структуры и во Всемирную торговую Организацию, а также процессов, происходящих в Содружестве Независимых Государств».
Процесс выстраивания международного договорного пространства проходит и в рамках сотрудничества российского парламента с национальными законодательными структурами не только СНГ, но и многих других стран Запада и Востока. Активно осваимой в этом направлении площадкой являются международные организации. Их роль в эпоху глобализации и регионализации не просто возрастает в целях регулирования вопросов международной Повестки, но и делается императивно обязательной. Причина того лежит в функционально-нормативном потенциале, которым Организации обладают. Задача - в его оптимизации и системном применении.
Для выстраивания эффективного международного договорного пространства важно знать информацию о такого рода предпосылках и опыте их материализации. В качестве примера сошлемся на ряд международных организаций, которые специализируются в межпарламентском общении. Российская Федерация является их полноценным участником.
Прежде всего отметим, что содействие (политическое и технико-юридическое) межпарламентских организаций формированию систем международных договоров и юридических обязательств государств-членов, их гормонизации с национальными порядками декларируется в качестве одного из главных приоритетов работы. Помимо этого, детально, с соответствующей конкретикой называются вектора их поведения в данной сфере. Организации, в данном случае, выступают как юридические субъекты, обладающие договорной праводееспособ-ностью. Благодаря такому подходу, они являются существенным фактором образования качественной миронормативной системы. Так, согласно Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств 1995 г., Межпарламентская Ассамблея (ст. 4) принимает рекомендации по сближению законодательства государств-участников; по синхронизации процедур ратификации (утверждения) парламентами государств-участников СНГ договоров (соглашений), заключенных в рамках Содружества, а также при соответствующих условиях и иных международных договоров, участие в которых государств-участников Содружества является «весьма желательным для достижения их общих целей, закрепленных в Уставе Содружества Независимых Государств». Она также принимает рекомендации по приведению законодательства государств-участников в соответствие с положениями международных договоров, заключенных этими государствами в рамках Содружества Независимых Государств (п. «е»).
Как межгосударственный орган СНГ (ст.1) МПА вправе заключать международные договоры в пределах компетенции, установленной настоящей конвенцией (ст. 12). За длительный период существования она активно пользовалась этим правом, устанавливая соответствующие политические и юридические связи как внутри СНГ, так и за его пределами. На сегодняшний день они затрагивают сотрудничество с ООН, ее специализированными учреждениями (ЮНЕСКО, МОТ, ВОЗ), ЮНИДО, Европейской экономической комиссией ООН, Верховным Комиссаром ООН по делам беженцев, парламентскими ассамблеями ОБСЕ, Советом Европы, Черноморского экономического сотрудничества, Арабским межпарламентским союзом, Северным
Советом, МККК, Международной организацией по миграции, ВТО, Всемирным банком и т.д. В основе этого плодотворного взаимодействия лежат более 70 международных договоров.
Другой важный документ - Положение о Межпарламентской Ассамблее Евразийского экономического сообщества (2002 г.). МПА, руководствуясь общепризнанными нормами и принципами международного права, Договором между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г. и Договором о Таможенном Союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г. осуществляет и функции, которые напрямую затрагивают международные договорные пространства. Среди них - рассмотрение вопросов приведения законодательств государств-членов Сообщества в соответствии с договорами, заключенными в рамках ЕврАзЭС; разработка рекомендаций по гармонизации (сближению, унификации) законодательств и предложений по синхронизации процедур принятия законодательных актов в парламентах государств-членов Сообщества; осуществление взаимодействия с парламентами, международными парламентскими и иными организациями, заключение с ними соглашений о сотрудничестве; подготовка и направление в межгосударственный Совет ежегодного доклада о своей деятельности по правовому обеспечению развития Сообщества (гл. II, п.п. «в», «г», «к», «м»). Практический опыт МПА ЕврАзЭС приобретает особое значение в связи с реформированием Таможенного Союза, его расширением, а также с перспективными процессами формирования Евразийского экономического союза. При наличии факта дискуссионности парламентского измерения ЕАЭС, хотя и очевидно, что логика его образования и прикладная реализуемость требуют автономного источника нормативного регулирования процессов интеграции в лице собственной парламентской структуры, деятельность в этом смысле Межпарламентской Ассамблеи будет иметь значение еще длительное время, до создания самостоятельной Ассамблеи или Парламента ЕАЭС. В любом случае, следует уже сегодня обдумывать процессы преемства и применения юридической базы Евразийского экономического Сообщества к новым задачам (в том числе и посредством адаптации, сближения юридических норм, используя и механизмы оговорок, как это принято в Венской конвенции о праве международных договоров).
Современный подход к обеспечению международного договорного регулирования демонстрирует и Временное Положение о Парламентской Ассамблее Организации Договора о коллективной безопасности
2007 г. В соответствии со ст. 3, Парламентская Ассамблея принимает рекомендации: по сближению законодательства государств-членов ОДКБ в международной, военно-политической, правовой и иных областях; по синхронизации процедур ратификации парламентами международных договоров, заключенных в рамках ОДКБ, а в случае соответствующего решения Совета коллективной безопасности и иных международных договоров, участие в которых государств-членов ОДКБ является желательным для достижения их общих целей, закрепленных в Уставе Организации Договора о коллективной безопасности 2002 г.; по приведению законодательства государств-членов ОДКБ в соответствие с положениями международных договоров, заключенных этими государствами в рамках ОДКБ (п.п. «в», «д», «е»). Эти положения получили эффективное раскрытие (что может служить примером и для других международных организаций) в разрабатываемой Программе мероприятий по дальнейшему развитию и совершенствованию парламентского измерения Организации Договора о коллективной безопасности на 2014-2016 года. Другой значимый источник - Программа деятельности Парламентской Ассамблеи ОДКБ по сближению и гармонизации национального законодательства государств-членов на 2011 -2015 года. Отметим, что они включают и многие предложения, внесенные Советом Федерации и/или Государственной Думой. Среди них - содействие ратификации и выполнению иных внутри государственных процедур по вступлению в силу международных договоров, заключенных в рамках ОДКБ; рассмотрение вопроса об имплементации положений Соглашения об основных принципах военно-технического сотрудничества между государствами-участниками Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 года и протоколов к нему в соответствующих законодательных актах государств-членов; мониторинг использования в государствах-членах ОДКБ модельных законов и иных правовых актов, принятых Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ в сфере обороны и безопасности; выработка единых подходов по сближению национального законодательства в областях военного и военно-технического сотрудничества и др. В связи с курсом Парламентской Ассамблеи на расширение круга приглашенных наблюдателей и гостей в ходе открытых пленарных заседаний (представители органов ОДКБ и СНГ, парламентов государств, не являющихся членами ОДКБ, международных организаций и др.) информационная база о договорно-правовом содействии и укреплении принципов международного права становится общедоступной и укрепляет позитивный имидж ОДКБ, Парламентской Ассамблеи, других органов в международных отношениях.
Много ценного и интересного для международного юридического сотрудничества накоплено практикой Парламента Союзного государства между Российской Федерацией и Республикой Беларусь. Договор о создании Союзного государства 1999 г. закрепил за этой структурой (ст. 40) такие важные полномочия, как ратификация международных договоров, заключаемых от имени Союзного государства, заключение соглашения с парламентами государств, не входящих в Союзное государство, и парламентскими организациями; обеспечение взаимодействия парламентов государств-участников. В рамках последнего направления решаются как технико-юридические вопросы, связанные с тематикой международных договоров РФ и Беларусь, так и более широкие, с большей долей политического звучания. Они имеют, безусловно, самое серьезное отношение к процессам международного правотворчества. Яркое тому подтверждение - работа парламентской дипломатии России за скорейшее возобновление прямого диалога между Белоруссией и Советом Европы в интересах укрепления атмосферы общероссийского взаимопонимания и сотрудничества. Особую роль при этом призвано сыграть восстановление для Национального Собрания Республики Беларусь статуса «специально приглашенного» в Парламентской Ассамблее Совета Европы. Этот вопрос был детально обсужден на совместном заседании Комитета по делам СНГ, евразийской интеграции и связям с соотечественниками и Постоянной комиссии Палаты представителей Национального Собрания Республики Беларусь по международным делам (г. Москва, 17 декабря 2013 г.). На нем была отмечена настойчивая работа российской делегации по восстановлению диалога ПАСЕ с Минском в ходе 64 сессии (2013 г.). Итоги действительно имели место. Так, в ходе летней сессии белорусские парламентарии после многолетнего отсутствия были приглашены на заседание Комиссии по политическим вопросам и группы «европейских демократов» для обмена мнениями. Россия активно содействовала принятию Комитетом министров Совета Европы (КМСС) 3 июля 2013 г. решения о предоставлении Белоруссии статуса наблюдателя в комитете юридических советников по вопросам международного публичного права (САНД1).
Успех с получением статуса наблюдателя в САНД1 может позитивно сказаться на процессе присоединения Белоруссии к Конвенции СЕ по борьбе с контрафактной медицинской продукцией («Медик-рим»). Белорусская сторона намерена в ближайшее время придать импульс своему запросу о присоединении к конвенции «Медикрим». На данный момент Белоруссия участвует в 4 частично открытых соглашениях Совета Европы и в договорно-правовых актах СЕ. Их число могло бы быть больше. В 2012 г.
западники заблокировали обращение белорусов о присоединении к двум Конвенциям СЕ - об охране архитектурного наследия и о киберпреступности. Их позиция противоречит международному праву (нарушены, таким образом, принципы уважения суверенитета и обязанности государств сотрудничать друг с другом в соответствии с Уставом ООН). Таким образом, перед парламентской дипломатий РФ стоит актуальная задача в 2014 г. множить усилия по интеграции Белоруссии в партнерство с Советом Европы, содействовать ее включению в Конвенции и Соглашения, образующие право СЕ.
Еще одно важное направление в работе Федерального Собрания России, обладающее реально прагматичными перспективами, представлено сотрудничеством в правовой сфере с Европейским парламентом. Директивные документы (Соглашение о стратегическом партнерстве и сотрудничестве 1994 г. российская стратегия отношений с Евросоюзом 2000 г. и «дорожные карты» РФ-ЕС 2005 г.) напрямую ставят вопрос о взаимодействии законодательных структур России и Евросоюза в сближении и гармонизации их правовых систем (ст. 55 СПС) по ряду направлений. В частности, называются: предприятия и предпринимательская деятельность; банковская деятельность; бухгалтерский учет и налогообложение компаний; охрана труда; финансовые услуги; правила конкуренции; государственные закупки; охрана здоровья и жизни людей, животных и растений; защита окружающей среды; защита прав потребителей; косвенное налогообложение; таможенное законодательство; технические нормы и стандарты; законодательные и нормативные акты в области ядерной энергетики; транспорт.
В ряде статей СПС фиксируются инструменты, механизмы и направления, следуя которым, применения их практически, можно добиться конкретных результатов в плане сближения законодательств, создания унифицированных правовых норм или комплексов. Отметим, что эта деятельность имеет непосредственное отношение к функционированию международного договорного пространства. Среди них - подтверждение значимости общих обязательств, вытекающих из многосторонних конвенций по охране интеллектуальной собственности (ст. 54, п. 2); заключение двусторонних соглашений между РФ и ЕС о поощрении и защите инвестиций, об избежании двойного налогообложения (ст. 56, п. 2); обмен информацией о законодательстве, нормативной документации и административной практике в области инвестиций (ст. 56, п. 2); сотрудничество сторон с европейскими и иными международными организациями в области метрологии, стандартиза-
ции и сертификации (ст. 60, п. 2); обмен информацией о соответствующих законодательных актах, действующих или находящихся в процессе подготовки (ст. 72, п. 2) и другие положения.
Помимо собственных институтов в этой работе призван участвовать и такой координационный орган, как Комитет парламентского сотрудничества Евросоюза. Его полномочия вытекают из ст. 95 СПС. В соответствии с ее установками, 9 раздел Стратегии отношений РФ и ЕС, озаглавленный «Развитие правовой базы сотрудничества. Сближение хозяйственного законодательства и технических стандартов», ставит задачу сближения и гармонизации российского законодательства с законодательством ЕС в областях наиболее активного сотрудничества между Россией и Европейским Союзом, в том числе по линии Комитета парламентского сотрудничества. За 20 лет существования Соглашения о стратегическом партнерстве парламент РФ и Европарламент неоднократно сталкивались с проблематикой международного права, включая реализацию международных договоров как общего (Устав ООН), так и специализированного (Всеобщая декларация прав человека 1946 г., Пакты о правах человека 1966 г., Киот-ский протокол, антитеррористические Конвенции ООН, договоренности по линии ЮНЕСКО, МОТ, ВОЗ, ИКАО, ИМКО и др.) назначения. На 16-м заседании Комитета (15-16 января 2014 г., Страсбург) фигурировали вопросы, связанные с такими актами, как Устав ВТО, Соглашение РФ - ЕС о либерализации визовых сообщений, реадмиссиии, Рамочный документ и Политическая декларация по политике «Северного измерения» (2007 г.), Совместное заявление по «Партнерству для модернизации» и другие. Эта работа будет продолжена и с новым составом ев-родепутатов после майских выборов в Европарла-мент. Несомненно, одним из главных направлений должна стать проблема подготовки нового базового соглашения между Россией и Евросоюзом.
Парламентарии стран-партнеров, объединив свои усилия, в состоянии содействовать в работе не только двусторонних соглашений (например, по тематике четырех «дорожных карт»), но и в более широких рамках миропорядка (европейская безопасность, ПРО, региональное кризисоурегулирование, борьба с пиратством, организованной преступностью, СПИД, защита персональных данных, разоружение, экономическая интеграция, кодификация и прогрессивное развитие международного права, содействие Организации Объединенных Наций, территориальные споры и конфликты, миграция и т.д.).
Для решения этой задачи целесообразно в составе Комитета парламентского сотрудничества образовать специальную структуру по юридическому
взаимодействию (правотворчество, правоприменение, правовое сознание и т.п.) между Федеральным Собранием и Европейским парламентом. Перспективы влияния этого органа на эволюцию практики международных договоров достаточно существенны. Совместные инициативы международно-правовой ориентации могли бы быть политически эффективно и рационально представлены на таких площадках, как Межпарламентский Союз, Парламентские структуры Совета Европы, ОБСЕ, НАТО, СНГ, ОДКБ, ЕврАзЭС, в рамках парламентских дискуссий «восьмерки», иных авторитетных мировых и региональных форумов.
Аналогичную модель поведения по сотрудничеству парламентских органов в сфере юридической политики и практики (международное право, гармонизация национальных правовых систем, сближение законодательств) следует активно внедрять и в двустороннее межпарламентское взаимодействие Российской Федерации с Китаем, США, Индией, Бразилией, Германией, Нидерландами, практически со всеми странами, готовыми выполнять такую политически важную функцию по развитию многосторонних и региональных договорных (конвенциональных) пространств. Определенный опыт, накопленный парламентской дипломатией России по отмеченному вектору, требует дальнейшего совершенствования. В этих целях имеет смысл предпринять ряд организационных шагов. Среди них - образование специальной группы по международному праву на базе комитетов по международным делам Совета Федерации и Государственной Думы, Комитета Государственной Думы по делам СНГ, евразийской интеграции и связям с соотечественниками, внесение международно-правовой тематики в работу групп дружбы, партнерства и сотрудничества с участием представителей Федерального Собрания России, проведение международной конференции по проблематике парламентской дипломатии с принятием Стратегии парламентского содействия международно-правовому развитию, интенсификации контактов и системного взаимодействия Совета Федерации и Государственной Думы с российскими министерствами и ведомствами при разработке договорных инициатив, проектов международных договоров и соглашений, рассмотрение этого вопроса на коллегиях МИД, Минэконом, Минфина, Мин-культуры, других заинтересованных в кооперации с Федеральным Собранием России структур исполнительной власти и иные мероприятия. Таким образом обеспечивается коллективная ответственность органов федеральной власти за международно-правовой капитал и потенциал Российской Федерации в международной системе XXI века.
