CC BY
28
Бюджетная политика
развитие межбюджетных отношений в субъектах федерации в условиях бюджетной реформы
Т.Л. РАССОЛОВА,
Орловский государственный технический университет
Одной из важнейших составных частей финансовой системы государства являются территориальные финансы, которые охватывают территориальные бюджеты (в Российской Федерации - это собственно республиканские в составе РФ, краевые, областные и окружные бюджеты, бюджеты районов, городов, поселков, сельских поселений) и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения территориальных потребностей. Территориальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.
Обеспечение сбалансированности федерального бюджета, каждого бюджета субъекта Федерации и муниципального образования является основной предпосылкой для поддержания макроэкономической и финансовой стабильности, создания условий для экономического роста, увеличения количества рабочих мест и повышения доходов населения, роста инвестиционной активности, выполнения обязательств государства перед населением.
Основной составной частью территориальных финансов являются региональные бюджеты. В современных условиях все в большей степени территориальные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает их координационная функция в экономическом и социальном развитии территорий. Через территориальные финансы государство активно проводит социальную политику. На основе предоставления территориальным органам власти средств для их бюджетов осуществляется финансирование муниципального народного образования, здравоохранения, коммунального обслуживания, строительства и содержания дорог.
По мнению многих ученых, таких как А. М. Бабич и А.Г. Игудин, система межбюджетных отношений не способствует возникновению должных стимулов у региональных и местных властей к обеспечению ответственного управления бюджетами и проведению экономической политики, направленной на стимулирование деловой активности. Действующее законодательство, позволяющее властям ежегодно менять нормативы расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, делает процесс разделения доходов крайне политизированным и неэффективным. При этом подавляющее большинство регионов не может гарантированно прогнозировать поступления в бюджет.
Практически все органы власти стремятся занизить свою доходную часть, так как это позволит аргументированно получить больший объем финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.
Доходы региональных бюджетов в Российской Федерации формируются в настоящее время за счет собственных и регулирующих налоговых поступлений, неналоговых доходов и финансовой помощи из вышестоящего бюджета.
В бюджетной системе наиболее сложной проблемой является передача соответствующих средств для финансирования переданных в нижестоящие бюджеты расходных полномочий. Решение этой проблемы можно осуществить двумя способами:
1) через межбюджетные трансферты — передать средства из вышестоящих бюджетов в виде субвенций в объеме, необходимом для выполнения полномочий и функций, финансируемых из нижестоящих бюджетов;
2) через налоговые полномочия — увеличить в бюджетах долю налогов, закрепленных полностью или частично, включая совместные налоги на постоянной основе, а также предоставить право на установление территориаль-
ных надбавок к ставкам федеральных налогов
на период выполнения этих полномочий.
В настоящее время в России применяются оба подхода при формировании региональных бюджетов.
К собственным региональным налогам относятся: налог на имущество организаций, налог на доходы физических лиц, земельный налог, налог на игорный бизнес, налог на вмененный доход.
Одновременно установлено, что в региональные бюджеты зачисляется часть поступлений от таких федеральных налогов: как налог на прибыль предприятий (14,7%); акцизы на спирт, водку и ликеро-водочные изделия (50%); единый налог на вмененный доход (15%); единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения (15%).
Местные налоги и сборы составляют незначительную долю всех налоговых доходов областного бюджета.
Необходимо отметить, что в последние годы достаточно отчетливо просматривается тенденция концентрации налоговых доходов на федеральном уровне (см. таблицу).
Значительный объем расходных полномочий регионов не обеспечен доходными источниками, вследствие чего происходит разбалансировка бюджетов из-за диспропорций в соотношении доходного потенциала и расходных обязательств. регионы испытывают острый дефицит собственных источников формирования полноценных самостоятельных территориальных бюджетов.
Изменения в бюджетном и налоговом законодательстве, вступившие в силу в 2001 г., еще более усилили эту тенденцию. Высокая концентрация средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной системы значительно увеличилась. регионы же, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, теряют значительную часть налоговых источников, что ведет к увеличению их зависимости от поступлений из федерального бюджета.
В результате большую часть перечислений из федерального бюджета в региональные составляет финансовая помощь.
Финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации может осуществляться в следующих формах:
- предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации;
- предоставления субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;
- предоставления бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Федерации.
Таким образом, экономическая сущность бюджетного регулирования в настоящее время является неэффективной. Действующая система закрепления доходов и перераспределения финансовых ресурсов ставит в невыгодное положение те субъекты Федерации, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают региональные бюджетные расходы, и наоборот, во многом дают преимущества регионам, полагающимся исключительно на финансовую помощь из федерального бюджета.
крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам (ФФПР) на сегодняшний день являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов, образованного в 1994 г. Право на получение трансфертов из ФФПР ежегодно получают 70 - 80 субъектов Федерации из 89. Традиционно на протяжении последних лет ФФПР составлял 14% от общего размера налоговых доходов федерального бюджета за исключением доходов от таможенных пошлин.
Размер ФФПР на протяжении последних лет постоянно увеличивался, однако его доля в общих расходах снижалась. Увеличение ФФПР является
Год Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионов Региональные бюджеты Местные бюджеты
1997 10,8 15 4,9 10,2
1998 10,8 17,5 6,6 10,9
1999 9,7 15,1 6,3 8,75
2000 11,3 13,9 7,1 6,8
2001 14,6 15,1 8,7 6,4
2002 15,1 14,3 7,8 6,5
2003 13,5 14,8 8,3 6,5
Распределение доходов между уровнями бюджетной системы за вычетом расходов на оказание финансовой помощи
бюджетам других уровней (в % к ВВП)
следствием роста общего объема финансовой помощи (а значит, и следствием увеличения зависимости региональных бюджетов от финансовой поддержки из бюджета вышестоящего уровня), а снижение доли — с более четким разделением каналов финансовой помощи (увеличение эффективности системы финансовой помощи).
Средства ФФПР распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов (ВНР).
Распределение средств ФФПР проводится по трем направлениям.
Первая часть ФФПР распределяется между субъектами Федерации, для которых приведенные к сопоставимому виду удельные ВНР не превышают среднего по Российской Федерации показателя, пропорционально отклонению приведенных удельных ВНР от среднего по субъектам Федерации уровня.
Вторая часть ФФПР — субсидии на государственную поддержку Северного завоза.
Третья — субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию.
Несмотря на то, что методика оказания финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности за последние годы была усовершенствована, она по-прежнему имеет серьезные недостатки. Основным из них следует считать то, что методика распределения ФФПР не утверждена в законодательном порядке, а имеет статус рабочего документа к проекту закона о федеральном бюджете. В самом законе о федеральном бюджете на текущий год фиксируются лишь доли каждого региона в ФФПР, которые хотя и рассчитываются изначально по методике, могут быть произвольно изменены в процессе рассмотрения закона о бюджете в парламенте. Это лишает региональные власти возможности прогнозировать объем своих доходов не только на среднесрочную перспективу, но и на ближайший бюджетный период.
Средства на реализацию наиболее «расходо-емких» федеральных законов социального характера «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов» были выведены из состава ФФПР и обособлены в специальном Фонде компенсаций, который действует с 2001 г.
Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) образован в 2002 г. в целях частичного воз-
мещения расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации в связи с повышением первого разряда Единой тарифной сетки (ETC) работников бюджетных организаций и на предоставление жилищных субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг.
В 2003 г. дотации ФССР на повышение ETC предоставляются субъектам Федерации, уровень бюджетной обеспеченности которых после распределения ФФПР не превышает среднероссийского уровня более чем на 35% .
Дотации Фонда софинансирования социальных расходов на частичное возмещение расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации по предоставлению субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг выделяются в пределах общего размера средств, предусмотренных в Фонде софинансирования социальных расходов на указанные цели, исходя из среднего уровня возмещения расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации на предоставление субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг в размере 20%.
Еще одним крупным каналом федеральной финансовой помощи является Фонд регионального развития (ФРР), идея создания которого впервые была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг. и продолжила свое развитие в 2006 г.
Согласно Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., инвестиционная поддержка субъектов Федерации должна быть полностью сосредоточена в рамках Фонда регионального развития, который должен объединить средства, распределенные между программами развития регионов.
Фонд регионального развития существует с 2000 г. для распределения средств из ФРР должно определяться минимальное количество объектов социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта Федерации для реализации на его территории предусмотренных федеральным законодательством государственных услуг. На следующей стадии должен определяться общий объем ФРР, подлежащий распределению между субъектам Федерации, у которых социальная инфраструктура недостаточно развита.
Особенностью ФРР согласно концепции является то, что его средства выделяются только в форме субсидий, т. е. на условиях долевого финансирования целевых расходов. доля финанси-
1,2
I
2 ю
о -
8
0,8 -
0,6
э
0,4 -
л
я
о
ч:
0,2 -
/ 1,05
Уо,28
^05 - 0,07
2004
Год
2002 2003
-Фонд регионального развития
Фонд развития региональных финансов
Динамика средств Фонда регионального развития и Фонда развития региональных финансов
рования проекта со стороны субъекта Федерации, получающего субсидии из ФРР, должна составлять не менее 50%.
Как и Фонд регионального развития, Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) начал формироваться в составе федерального бюджета начиная с 2000 г. Как можно заметить, средства данного фонда с годами увеличиваются, что явилось следствием увеличения общего объема финансовой помощи (см. рисунок).
Кроме того, в ФРРФ определены две основные формы расходования средств, которые сводятся к следующему:
1. Предоставление кредитов регионам, успешно осуществляющим меры по финансовому оздоровлению и активно проводящим экономические реформы.
2. Осуществление технической помощи органам власти субъектов Федерации в проведении бюджетных реформ.
Помимо рассмотренных фондов достаточно высокий удельный вес в структуре расходов федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» имеют следующие расходы:
а) государственная поддержка дорожного хозяйства;
б)жилищно-коммунальный комплекс;
в) различного рода дотации и субвенции бюджетам закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).
Безусловно, такое разделение каналов (инструментов) финансовой поддержки регионов позволило повысить прозрачность и эффективность ее предоставления. Однако система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма: доходные полномочия центра и субъектов Федерации не совпадают с их расходной ответственностью.
На сегодняшний день фонд финансовой поддержки регионов, независимо от методики расчета трансфертов, просто не в состоянии стимулировать региональные и местные органы власти к увеличению налогового потенциала своих территорий, росту собственных бюджетных доходов, сокращению дотационности бюджетов, проведению рациональной, «прозрачной» и ответственной бюджетной политики. Исходя из изложенного, можно выделить основные проблемы формирования межбюджетных отношений в Российской Федерации:
- структурный дисбаланс бюджетной системы России: передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансово-бюджетной и экономической базой;
- низкая доля собственных доходов в бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах заметно снижает заинтересованность на местах в наращивании налогового потенциала, в своевременном и полном поступлении налогов в бюджетную систему;
- единый норматив отчислений по территориям от регулирующих налогов не учитывает особенности каждого региона (численность населения, уровень развития); поиск объективного подхода к осуществлению дифференциации нормативов по регулирующим
налогам вызывает необходимость разработки и использования для этой цели соответствующей формулы;
- ежегодные изменения нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов лишают органы местного самоуправления возможности планировать свою бюджетную политику даже в краткосрочной перспективе, не говоря о возможности реализации долгосрочных программ развития муниципальных образований; в результате резкое сокращение капитальных вложений в структуре расходов местного бюджета;
- несоответствие расходов и доходов местного бюджета обусловливает возможность только текущего содержания муниципального образования, на развитие муниципалитетов средств не остается;
- в России получила широкое распространение практика принятия территориальных и местных бюджетов с дефицитом без определения источников покрытия.
Также необходимо отметить, что в настоящее время существует сложная ситуация по отношению к региональным и местным бюджетам. Сохраняется острая несбалансированность между возложенными на них финансовыми обязательствами и
реальными возможностями по их выполнению, задолженность по выплате заработной платы и социальных пособий, перегруженность долговыми обязательствами, нерациональная структура расходов. Наряду с объективными факторами (в том числе связанными с незавершенностью реформы межбюджетных отношений), это во многом обусловлено отсутствием четких приоритетов и «закрытостью» бюджетной политики, недостаточным использованием современных методов управления бюджетами, иждивенческими настроениями, отсутствием должного контроля за соблюдением федерального законодательства и финансовой дисциплины.
На взгляд автора, в России система межбюджетных отношений не имеет четких и стабильных правил и процедур регулирования, ее многочисленные недостатки носят системный характер и не могут быть устранены внесением частичных изменений в действующий механизм бюджетного регулирования. Дальнейшее сохранение нынешнего положения чревато снижением эффективности использования ресурсов национальной бюджетной системы, ухудшением условий для проведения социально-экономических реформ, еще большим нарастанием напряженности в отношениях между центром и регионами.
и полиграфические работы
ф
#у Телефон:
ш
166-51-46
Издания любой сложности
• книги • журналы
• проспекты • буклеты
• рекламная продукция
Товаросопроводительная, деловая и представительская документация
Оперативность Высокое качество
