CC BY
253
Бюджетная политика
РАЗГРАНИЧЕНИЕ РАСХОДНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ
Р.Ю. РЫБАКОВА, Научно-исследовательский финансовый институт
Минфина России
В настоящее время расходные полномочия бюджетов разных уровней четко не определены. Полномочия региональных и местных бюджетов во многом отражают их фактическое состояние, сложившееся в советские времена. В начале и в середине 1990-х гг. местные бюджеты наделялись полномочиями произвольно. К концу 90-х этот процесс прекратился, хотя отдельные и весомые в финансовом отношении решения подобного рода принимаются федеральным центром до сих пор. Вследствие этих и других проблем возникает необходимость рассмотрения общих принципов (критериев), которые должны быть положены в основу разграничения расходных полномочий, а также анализа изменений в их распределении как на уровне федеральный центр -субъекты РФ, так и внутри субъектов РФ между региональными и местными уровнями.
Межбюджетные отношения в настоящее время предопределяются, прежде всего, первичным распределением доходных источников и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы. Именно от первичного поступления налогов зависит величина встречных финансовых потоков.
Межбюджетные отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также отношения между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления основываются на принципах бюджетного федерализма. То есть, насколько полно и самостоятельно каждый уровень власти может реализовать свои полномочия на подведомственной территории.
Бюджетные взаимоотношения центра и регионов_
Бюджетные взаимоотношения регионов и органов местного самоуправления, включая распреде-ление расходов между бюджетами
Оптимальное сочетание расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы позволяет реализовать один из основных принципов бюджетного федерализма - самостоятельность бюджетов, от чего в свою очередь зависит развитие территории, реализация стабильной бюджетной политики, экономическая ситуация в регионе (муниципальном образовании).
В 2002 г. в расходах консолидированного бюджета России наибольший удельный вес занимали следующие виды функциональных расходов:
• на образование - 12,0% (за 2001 г. - 11,5%);
• на промышленность, энергетику, строительство -9,5% (9,8%);
• на национальную оборону - 8,6% (10,2%);
• на социальную политику - 8,4% (9,1 %);
• на здравоохранение и физическую культуру -7,4% (7,5%);
• на обслуживание государственного долга - 7,1 % (10,1%);
• на жилищно-коммунальное хозяйство - 6,5% (8,1%);
• на государственное управление и местное самоуправление - 4,4% (4,6%).
Из них лишь расходы на национальную оборону полностью осуществляются за счет федерального бюджета за тот же счет в основном произведены расходы 94,2% за счет федерального бюджета произведены расходы на обслуживание государственного долга - (в 2001 г. - 94,6%). В то же время 80,0% (80,4%) расходов на образование осуществлялось за счет территориальных бюджетов, в том числе местных бюджетов - 59,1% (59,4%). Все 100% расходов на жилищно-коммунальное хозяйство финансировались из территориальных бюджетов, в том числе из местных - 66,1% (72,1%). Финансирование расходов на социальную политику в большей степени происходило из федерального бюджета - 50,7% (50,7%). На здравоохранение и физическую культуру- 87,5% (87,3%) расходов осуществлялось из тер-
Бюджетный федерализм
риториальных бюджетов, в том числе местных -46,0% (47,9%). На финансовую поддержку промышленности, энергетики и строительства из территориальных бюджетов направлялось 67,5% (81,4%), в том числе 49,3% (58,6%) средств из региональных бюджетов, а из федерального бюджета 32,5% (18,9%). На нужды государственного управления и местного самоуправления в большей степени -62,3% (62,2%) направлялось средств из территориальных бюджетов, в том числе местных - 33,5% (34,3%).
В целом же, по всем видам расходов в разрезе уровней бюджетной системы финансирование осуществлялось в следующих пропорциях:
• федеральный бюджет - 50,7% (45,2%);
• региональные бюджеты - 27,3% (30,0%);
• местные бюджеты - 22,0% (24,8%).
Необходимость успешного и стабильного развития регионов и муниципальных образований требует оптимизации межбюджетных отношений в направлениях более четкого разграничения полномочий органов власти и установления соответствующих расходных полномочий бюджетов всех уровней. Вариантов решений в каждом конкретном случае может быть много, и адекватное решение, как правило, представляет собой некий компромисс между многими целями политики децентрализации, которые нередко противоречат друг другу. Тем не менее существует ряд общих принципов, знание которых помогает выстроить концепцию разграничения расходных полномочий и провести соответствующие реформы на практике.
В.Н. Лексин и А.Н. Швецов1 под расходными полномочиями понимают предметно-функциональное содержание бюджетных расходов, т.е. перечень тех предельно конкретных действий (оплата конкретных работ, услуг, товаров), для выполнения которых распорядитель бюджета имеет полномочия расходовать средства по отдельным позициям бюджетной классификации. Расходные полномочия одновременно трактуются и как исчерпывающий перечень предметов бюджетного финансирования, установленный для каждого уровня распоряжения бюджетными и внебюджетными средствами - федерального, регионального, муниципального. Другими словами, расходные полномочия определяют, кто и на что может расходовать общественные (бюджетные и внебюджетные) финансовые ресурсы.
Одной из наиболее острых проблем межбюджетных отношений является недостаточно четкое разграничение полномочий и ответственности за финансирование расходов между всеми уровнями
1Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: Социально-экономическая ситуация, право, статистика: В 5 т., 12 кн. М.: Эди-ториал УРСС, 2001.
бюджетной системы. Данная проблема оказалась нерешенной и с выходом Бюджетного кодекса РФ, где эти разграничения недостаточно конкретны. Остается значительная сфера для совместного финансирования.
Не доведенная до конца работа по разграничению полномочий и ответственности за финансирование расходов является основным тормозом в процессе совершенствования межбюджетных отношений, так как в этих условиях трудно дать оценку объективным потребностям в средствах для каждого уровня бюджетной системы и соответственно обеспечить оптимальное распределение доходных источников, выравнивание социальных и других условий жизнедеятельности на территориях.
В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. в разд. «Стратегия Программы» в числе пяти основных задач Программы предусмотрено: «четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»2. Наряду с этим в ней поставлен вопрос о необходимости «ввести в Бюджетный кодекс понятие расходные полномочия -права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции»3.
В экономической литературе нередко говорится о «расходных полномочиях и обязательствах». В этом случае такие полномочия трактуются как права соответствующих органов власти в отношении бюджетных расходов, а обязательства как бюджетные обязательства по расходам. В Бюджетном кодексе определено, что «бюджетное обязательство - признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью» (ст. 222).
В Программе говорится о 3 видах расходных полномочий:
«а) осуществлять нормативное правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе - определять требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов);
б) обеспечивать их финансовыми средствами;
в) предоставлять финансирование (организацию, производство) общественных услуг».
В условиях рыночных отношений установление финансовых нормативов «сверху», как это было в централизованной плановой экономике при практически неизменных ценах, весьма проблематично.
2См. Собрание законодательства Российской Федерации, № 34, 20 августа 2001 г.
3Там же.
Говоря о задаче четкого разграничения расходных полномочий, в Программе имеют в виду разграничение прав и обязанностей между разными уровнями власти в пределах их компетенции, в том числе разграничение расходов между звеньями бюджетной системы на соответствующие бюджетные нужды с определением уровня, за счет которого производится финансирование и на котором оно осуществляется в отношении бюджетополучателей, если это происходит на разных уровнях.
При этом могут быть четыре подхода:
1) относительно укрупненные виды (в основном функциональные) расходных полномочий должны фиксироваться в Бюджетном кодексе РФ;
2) максимально детальное разграничение расходных полномочий по уровням бюджетной системы фиксируется в бюджетном законодательстве;
3) в бюджетном законодательстве фиксируются только принципы, принимаемые за критерии для принятия решений по разграничению расходных полномочий;
4) в Бюджетном кодексе РФ фиксируются разграничение укрупненных видов расходных полномочий и принципы разграничения расходных полномочий.
По нашему мнению, нет необходимости фиксировать в бюджетном законодательстве детальное разграничение расходных полномочий. Важно законодательно определить основные критерии (принципы), которые должны быть положены в основу разграничения этих полномочий. Вместе с тем считаем целесообразным сделать это с законодательным закреплением разграничения по укрупненным видам таких полномочий. Можно принять за основу действующий перечень разграничения расходных полномочий по уровням бюджетной системы, предусмотренный в Бюджетном кодексе РФ, скорректировав его с учетом указанных принципов.
В Программе к таким принципам (критериям) отнесены:
1) субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг). Его можно назвать принципом возможного приближения к тем территориальным образованиям, в интересах населения которых они осуществляются. В основе такого подхода положение о том, что на низшем из уровней власти, которые могут выполнять соответствующую расходную функцию, достигается лучшая эффективность при ее реализации;
2) территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг). Данный принцип для России означает, что вы-
бор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны или населения нескольких субъектов Федерации - федеральный уровень; проживающего на территории всех или нескольких муниципальных образований данного субъекта Федерации - региональный уровень; проживающего в основном на территории данного муниципального образования -местный уровень;
3) внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться). Но такие расходы, как на образование, здравоохранение и социальное обеспечение, ориентированы не только на жителей данной территории, а имеют значение и для всей страны, в связи с чем государство должно быть озабочено, чтобы повсеместно соблюдался минимально необходимый уровень расходов на эти цели и обеспечивалась гарантия населению доступности данных услуг. В связи с этим такие расходы могут финансироваться и на долевых началах с участием федерального бюджета;
4) эффект территориальной дифференциации (чем больше региональные / местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться). Данный принцип в некоторой степени имеет общее основание с принципами субсидиарности и территориального соответствия;
5) эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств). Это принцип наиболее эффективной реализации государственных, муниципальных полномочий, в соответствии с которым выбор того или иного уровня бюджетной системы определяется тем, на каком из них расходы будут соответствовать наиболее рациональной и эффективной реализации этих полномочий. Таким путем достигается не только экономия бюджетных средств, но, прежде всего, лучшим образом реализуются соответствующие полномочия.
Для принятия решений по разграничению расходных полномочий необходим комплексный подход, учитывающий все указанные пять принципов.
Не все из перечисленных принципов можно считать объективно необходимыми. Так, принцип внешних эффектов и принцип эффекта территориальной дифференциации нельзя признать самостоятельными, так как они по своей сути являются составной частью принципов субсидиарности, территориального соответствия и эффекта масштаба.
Ученые-экономисты и практики в своих публикациях в основном называют следующие принципы, так, по мнению А.Г. Игудина4 к критериям, которые должны быть положены в основу разграничения расходных полномочий, относятся принципы:
• территориального соответствия (предоставление бюджетных услуг закрепляется за тем уровнем власти, территория которого охватывает всех потребителей данных услуг);
• эффекта масштаба (предоставление бюджетных услуг закрепляется за тем уровнем власти, который может обеспечить эффективное производство этих услуг);
• максимально возможного приближения к тем территориальным образованиям, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги (принцип субсидиарности).
Эти три принципа действительно достаточно полно учитывают необходимые условия, реализация которых важна при разграничении расходных полномочий. Однако перечень таких принципов может быть шире. К ним можно отнести принцип адекватности бюджетных расходов полномочиям, закрепленным за соответствующими уровнями власти (предложен профессором В.М. Родионовой), а также принцип соответствия расходных полномочий финансовым ресурсам на соответствующих уровнях бюджетной системы. Но для принятия решений по разграничению расходных полномочий необходим комплексный подход, учитывающий все эти принципы, а не каждый в отдельности.
Предлагаются следующие критерии разграничения расходных полномочий:
• субсидиарностъ; понятие субсидиарности восходит к средневековому городскому праву. Современное его понимание отражает практику постоянного процесса перераспределения полномочий между управленческими органами разного уровня, которое не предполагает статичного качества организационно-управленческих структур. Собственно, сам факт появления местного самоуправления в структуре организации власти связан с реализацией фундаментального принципа: сократить административную дистанцию между органом, принимающим решение, и сферой действия этого решения, достигая, таким образом, точности фокусировки самого решения и оптимизации расходов по его исполнению. Из этого следует, что перераспределение функции в рамках конкретных полномочий и предметов ведения может осуществляться на основе оценки того, какой уровень
4 ИгудинА.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов Ц Финансы. - 2000. - № 12.
управления наиболее приближен к реализации функции. В идеале никакие вышестоящие органы управления (федеральные или региональные) не вправе брать на себя ответственность за решения, касающиеся местных сообществ, если сами эти сообщества в состоянии компетентно решать свои проблемы. Действительно, в ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сказано, что «Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти». Данное положение, по нашему мнению, проистекает из понятия субсидиарности, констатируя, что местные условия и обстоятельства не только различны, но и изменяются с течением времени. Поэтому объем предоставляемых услуг, равно как и объем функций местных органов управления, должен соответствовать меняющимся потребностям и условиям, учитывать местные требования и пожелания. Таким образом, в практике перераспределения полномочий и предметов ведения между субъектами РФ и органами местного самоуправления положение с объемом функций (предметов ведения), исполняемых органами местного самоуправления, дифференцируется по субъектам РФ. Но в России это совершенно не означает, что наполнение местного бюджета финансовыми средствами будет происходить на основе объема функций, который исполняет орган местного самоуправления;
• территориальное соответствие (соответствие «зоне обслуживания»);
• экономия на масштабах (максимальная эффективность предоставления бюджетных услуг). Централизация предоставляемых услуг имеет смысл только при значительной экономии на масштабах. Многие виды услуг передаются на общегосударственный уровень, поскольку из-за дублирования этих услуг местными администрациями цены на них слишком высоки, т.е. целесообразность выбора того или иного уровня бюджетной системы определяется тем, на каком из них расходование бюджетных средств будет соответствовать наиболее рациональной и эффективной реализации государственных, муниципальных полномочий с учетом интересов населения;
• адекватность бюджетных расходов полномочиям, закрепленным за соответствующим уровнем власти;
• исключение административной и материальной зависимости органов прокуратуры, судебной системы и милиции от органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;
• соответствие расходных полномочий доходным возможностям того или иного уровня бюджетной системы.
Наряду с перечнем расходов, финансируемых исключительно из того или иного уровня бюджетной системы, целесообразно, но нашему мнению, предусмотреть перечень расходов, которые можно производить из бюджетов разных уровней, отнеся к ним, в частности, следующие:
• государственная (федеральная, региональная) и муниципальная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и других отраслей экономики в части, не находящейся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований или в ведении их органов власти, в пределах задач и функций, возлагаемых на органы
у государственной власти и органы местного самоуправления;
• поддержка особо ценных объектов культуры, не находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальных образований или в ведении органов государственной власти и органов местного самоуправления, по перечню, определяемому соответственно при утверждении федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов на очередной финансовый год;
• обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• строительство метрополитенов;
• обеспечение мероприятий по урегулированию межнациональных отношений;
• расходы, осуществляемые на договорной основе путем совместного финансирования из бюджетов разных уровней.
Качественно новым в осуществлении совместного финансирования является формирование Фонда софинансирования социальных расходов в составе федерального бюджета с 2002 г., созданного в целях стимулирования субъектов РФ поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг. Установлено, что средства (субсидии) из этого фонда распределяются между всеми без исключения субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расхо-
дов. Прежде всего это относится к расходам на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению при соблюдении определенных условий. В Программе оговорено, что первоначально средства на указанные цели могут быть ограничены выделением бюджету субъекта РФ (региональному бюджету) его доли в финансировании нормативного уровня соответствующих расходов либо поддержанием определенного уровня финансирования, а в дальнейшем по мере развития механизма функционирования ФССР выделением субсидий (в пределах их максимального размера), что также может быть обусловлено проведением в регионе структурных реформ и повышением эффективности соответствующих бюджетных расходов.
По нашему мнению, такое софинансирование целесообразно осуществлять в основном по целевым программам. Важно, чтобы механизм софинансирования не приводил к негативным последствиям, аналогично тем, которые нередко являются следствием чрезмерно большого перечня предметов совместного ведения. Без четкого разграничения долей участия каждого уровня бюджетной системы снижается ответственность участников осуществления совместного финансирования.
Основой для разграничения расходных полномочий между федеральным центром и регионами являются положения Конституции РФ.
В статье 71 Конституции определено, что находится в ведении федеральных органов государственной власти. Это - федеральная государственная служба, прокуратура; федеральные банки; внешнеэкономическая деятельность; внешняя политика и международные отношения Российской Федерации; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; денежная эмиссия; основы ценообразования; оборона и безопасность; оборонное производство; федеральные экономические системы; ядерная энергетика; расщепляющиеся материалы; производство ядерных веществ; наркотических средств; деятельность в космосе; метеорологическая служба; различные федеральные программы и некоторые другие направления деятельности, имеющие федеральное значение.
Но большая часть сфер деятельности согласно ст. 72, относится к совместному ведению федерального центра с субъектами Федерации. В частности, отношения по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые памятники истории и культуры; общие вопросы воспитания,
образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации и некоторые другие. При этом определено, что вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами РФ последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).
В статье 11 Конституции установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. А в ст. 76 особо подчеркнуто, что по предметам совместного ведения должны издаваться федеральные законы и в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Конституционно-договорный характер федерализма в России сказывается и на взаимоотношениях между органами власти разных уровней по разграничению и перераспределению отдельных государственных полномочий. Это находит отражение также в п. 2 ст. 78, которой предусмотрено, что «федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам». А пунктом 3 этой статьи установлено, что «органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий». Указанные положения соответствуют ст. 77, где говорится о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации.
В Бюджетном кодексе РФ определены расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета (ст. 84), а также расходы совместного финансирования федерального центра, субъектов РФ и органов местного самоуправления (ст. 85). В пункте 2 ст. 85 предусматривается, что распределение и закрепление между бюджетами разных уровней расходов, указанных в этой статье, производится по согласованию между соответствующими уровнями власти и они утверждаются законом о соответствующем бюджете. Порядок согласования их между федеральным центром и субъектами РФ определяется Правительством РФ, а в отношении муниципальных образований - исполнительным органом субъекта РФ. В Кодексе перечислены также направления рас-
ходов, которые должны финансироваться исключительно из бюджетов субъектов Федерации (ст. 86), и, наконец, основные направления расходов, финансируемых из местных бюджетов (ст. 87).
Законодательное разграничение расходных полномочий в основном отвечает указанным выше пяти принципам, которые рекомендуются для принятия решений по данному вопросу. Не менее важно руководствоваться этими принципами и при перераспределении расходных полномочий между органами власти разных уровней.
В то же время в Бюджетном кодексе РФ недостаточно четко устанавливается разграничение расходов между уровнями бюджетной системы. К примеру, расходы на обеспечение противопожарной безопасности одновременно отнесены к «совместному финансированию из бюджетов всех уровней» (ст. 85) и к «расходам, финансируемым исключительно из местных бюджетов» (ст. 87), а также финансирование органов обеспечения правоохранительной деятельности. В перечне расходов местных бюджетов не указаны расходы, связанные с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Расходы на «муниципальное дорожное строительство» предусматриваются из местных бюджетов, а федеральное дорожное строительство вообще не упоминается в перечне расходов федерального бюджета (ст. 84).
Нечеткость имеется и по некоторым другим расходным полномочиям.
Существенным недостатком распределения расходов по уровням бюджетной системы является установленный в Бюджетном кодексе РФ чрезмерно большой перечень совместно финансируемых расходов, что не позволяет четко разграничить ответственность между органами власти разного уровня за финансирование таких расходов.
По мнению В. Христенко5, «в части расходных полномочий необходимо до минимума сократить сферу «совместных» расходов, как можно более детально разграничить между федеральными, региональными и местными ветвями власти ответственность за предоставление и финансирование тех или иных бюджетных услуг. В Бюджетном кодексе следует зафиксировать принципы указанного разграничения, а затем обеспечить их закрепление в «отраслевом» законодательстве (но не в индивидуальных двусторонних соглашениях)».
Процесс передачи расходных полномочий происходил и в последние годы, как на уровне федеральный центр - субъекты Федерации, так и внутри субъектов Федерации между региональными и местными уровнями.
5 Христенко В. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики. - 2000. - № 8.
За 2002 и 2003 гг. во многих регионах произошли изменения в распределении расходных полномочий, приведшие в одних случаях к централизации расходов в региональном бюджете, а в других, - передаче некоторых из них в местные бюджеты. Примером может служить Федеральный закон от 07:07.2003 № 123-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений», вносящий изменения в порядок финансирования общеобразовательных учреждений. Указанный закон предусматривает разграничение ответственности субъектов РФ и органов местного самоуправления за финансирование муниципальных образовательных учреждений и передачу в местный бюджет субвенций из регионального бюджета.
В Тамбовской области начиная с 2001 г. на региональном уровне централизованы расходы по содержанию учреждений ветеринарной службы и государственных семенных инспекций, а также расходы на финансирование Федеральных законов «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». В период с января по апрель 2001 г. реализация данных законов осуществлялась передачей расходов по взаимным расчетам местным бюджетам, а с мая 2001 г. - через управление социальной защиты населения области.
В Приморском крае в 2003 г. централизация расходов, связанных с обеспечением продуктами питания, одеждой, обувью и мягким инвентарем воспитанников детских домов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в школах-интерна-тах всех типов и расходов на оплату труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений и детских домов, на краевом бюджете привела к увеличению финансовой помощи в виде субвенций.
В Еврейской автономной области в 2003 г. расходы, связанные с предоставлением льгот по Федеральным законам «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты РФ в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» и «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» централизованы в полном объеме на областном бюджете и передаются по взаимным расчетам исходя из фактической потребности.
В Астраханской области в 2003 г. за областным бюджетом закреплены обязательства по финансированию законов «О ветеранах» на общую сумму 190,1 млн руб. Также в 2003 г. в части разграничения расходных полномочий областной бюджет берет на себя обеспечение целевых расходов (централизованных в областном бюджете на 2003 г.):
• текущие выплаты компенсаций за методическую литературу педагогическим работникам;
• дотация на питание учащимся 1 - 4 классов;
• выплата пособий детям, находящимся под опекой.
До января 2002 г. реализация дополнительных мер
по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе и выплата ежемесячного пособия на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря, предусмотренная Федеральным законом от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», производилась за счет средств местных бюджетов. Размер ежемесячного пособия для детей указанной категории определялся каждым муниципальным образованием самостоятельно, что ставило в неравные финансовые условия опекаемых и их попечителей.
В Тверской области в целях обеспечения оптимальных условий жизни и воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, Законодательным собранием области утвержден закон Тверской области от 20.09.2001 № 173-03-2 «Об основах деятельности по опеке и попечительству», регулирующий деятельность органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления для выполнения функций по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, в соответствии с которым областным бюджетом с 2002 г. приняты обязательства по выплате ежемесячного пособия на детей, находящихся под опекой и попечительством. Средства на выплату пособия передаются муниципальным образованиям области в виде субвенций.
В Калининградской области за областным бюджетом в 2003 г. были закреплены расходы по выплате надбавок к окладам отдельных категорий педагогических работников и на развитие материально-технической базы учреждений образования, что сопровождалось соответствующими изменениями в безвозмездных перечислениях из областного бюджета в бюджеты муниципальных образований в форме субвенций.
В бюджете Республики Татарстан в 2003 г. централизованы расходы на выплату жилищно-ком-мунальных субсидий.
Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» от 07.07.2003 № 123-Ф3 предусмотрено разграничение ответственности субъектов РФ и органов местного самоуправления за финансирование муниципальных общеобразовательных учреждений (МОУ) и передача в местный бюджет субвенций из бюджета субъекта на реализацию МОУ государственного общеобразовательного стандарта общего образования.
Так, в Свердловской области в соответствии с вышеназванным законом расходы на финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования муниципальных общеобразовательных учреждений: по виду расходов 260 школы-детские сады, школы начальные, неполные средние и средние; по виду расходов 261 специальные школы; по виду расходов 262 вечерние и заочные средние образовательные школы; по виду расходов 263 школы-интернаты передаются муниципальным образованиям путем выделения субвенций местным бюджетам на 2004 г.
Расходы на реализацию данного закона были учтены и в областном бюджете Тверской области в виде субвенций муниципальным образованиям при формировании консолидированного бюджета области на 2004 г., а именно расходы по финансированию учреждений, реализующих государственный стандарт общего образования, в том числе на оплату труда, компенсационные выплаты за книгоиздательскую продукцию (в частности, расходы на при-рбретение учебных и наглядных пособий), оплату расходных материалов и предметов снабжения, материалов для текущих хозяйственных целей, прочие текущие расходы.
В Приморском крае в закон «О краевом бюджете на 2004 год» в целях освобождения местных бюджетов от обязательств, не обеспеченных финансовыми ресурсами, включены новые виды субвенций:
• расходы на финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан в области образования (получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях, компенсационные выплаты на питание обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях, выплату ежемесячных денежных компенсаций для обеспечения книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений);
• расходы на содержание органов записей гражданского состояния края;
• на покрытие расходов по реализации топлива населению по регулируемым ценам на уголь и дрова.
В Приморском крае считают, что, финансируя указанные расходы за счет средств краевого бюджета, удастся добиться их своевременного и полного обеспечения.
В Республике Татарстан в 2004 г. централизованы на республиканском уровне расходы в соответствии с вышеназванным законом для обеспечения
государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования. Средства будут передаваться в бюджеты районов, городов в виде целевых субвенций.
В Амурской области в 2004 г. произошли изменения (уменьшение) расходных обязательств местных бюджетов в связи с их передачей в соответствии с федеральным и областным законодательством на областной уровень, в том числе:
• по уплате страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения области, подлежащих перечислению в Амурский областной фонд обязательного медицинского страхования в соответствии с Законом РФ от 28.06.1991 № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений) и постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 11.10.1993 № 1018 «О мерах по выполнению Закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»;
• по обеспечению учебного процесса в общеобразовательных школах в соответствии с Федеральным законом от 07.07.2003 № 123-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений»;
• по финансовому обеспечению управлений по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям в соответствии с Федеральным законом от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (с учетом изменений и дополнений);
• по предоставлению льгот в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» (в части полномочий, возложенных на субъекты РФ).
В дальнейшем в свете предполагаемых изменений расходных обязательств в результате принятия Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» будет продолжаться централизация расходов на региональном уровне. Местные администрации будут практически лишены большинства существующих расходных полномочий. Централизация расходов на региональном уровне приведет к тому, что органы местного самоуправления не будут заинтересованы в экономии, рациональном и эффективном использовании ресурсов, а также оптимизации бюджетных расходов.
В Тамбовской области считают, что попытки изменения расходных полномочий на муниципальном уровне носят эпизодический и несистемный характер (по отдельным разделам расходов). Например, в Кирсановском районе все расходы на образование централизованы в районном бюджете, в Моршанс-ком районе финансирование образования отнесено к полномочиям поселковых и сельских Советов.
При децентрализации расходов по уровням бюджетной системы возрастает ответственность органов местного самоуправления за последствия принимаемых решений.
В бюджете Красноярского края на 2003 г. децентрализованы расходы на содержание противопожарной службы, что привело к увеличению расходов бюджетов муниципальных образований на 449,4 млн руб. Данные расходы были учтены в нормативах отчислений от регулирующих налогов и расчете фонда финансовой поддержки на 2003 г. согласно нормативной численности сотрудников противопожарной службы муниципальных образований.
В Челябинской области в 2003 г. без соответствующей передачи доходных источников произошла децентрализация расходных полномочий по финансовому обеспечению детских юношеских спортивных школ олимпийского резерва, для области сумма дополнительных расходов составила 16 млн руб.
В то же время в Республике Бурятия, Волгоградской, Самарской областях изменений в разграничении расходов между региональным и местным уровнями за период 2002 - 2003 гг. не произошло.
Из приведенных фактов видно, что по-прежне-му самой острой проблемой остается отсутствие четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами исполнительной власти разных уровней. В действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует понятие «государственные полномочия». Органы местного самоуправления согласно Конституции РФ не входят в состав органов государственной власти, но фактически выполняют отдельные государственные полномочия. Федеральные законы финансируются из регионального и местных бюджетов, что ведет к перегрузке региональных и особенно местных бюджетов федеральными обязательствами, не обеспеченными источниками финансирования.
Ни в одном из действующих законов Российской Федерации не определено положение о правах и обязанностях местных органов власти по осуществлению возложенных на них функций по предоставлению бюджетных услуг, многие региональные законы противоречат федеральному закону. Подобный подход к полномочиям между уровнями власти ведет к размыванию бюджетной ответственности органов власти и управления разных уровней.
Органы государственной власти субъектов РФ при решении вопросов о перераспределении расходных полномочий и доходных источников действуют ситуативно, исходя чаще всего из собственной выгоды, а не в соответствии с общественной целесообразностью.
Вопросы разграничения и перераспределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы обостряются в связи с тем, что часто не соблюдается соответствие расходов имеющимся доходам и наоборот.
Закрепление расходных полномочий на постоянной основе требует также закрепления и соответствующих доходов на постоянной основе. При передаче расходных полномочий это требование должно соблюдаться, что на практике делается не всегда и часто не полностью. Нередко реализация этой задачи осуществляется на временной основе через изменение размера нормативов отчислений от регулирующих налогов или путем выделения финансовой помощи из бюджетов одного уровня в другой на планируемый год.
Необходимо обязательное выполнение требования, заключающегося в том, что передача на нижестоящие уровни бюджетной системы дополнительных расходных полномочий может быть произведена только при одновременной передаче доходов в адекватном объеме.
И в этом смысле шагом вперед является образование Фонда компенсаций в федеральном бюджете с 2001 г.
Чрезмерная централизация налоговых и расходных полномочий приводит к тому, что региональные и местные органы власти нередко пытаются перекладывать ответственность за состояние дел на местах на федеральное (региональное) правительство.
По нашему мнению, проведенный анализ поможет в определении «государственных полномочий». Можно дать следующее определение полномочий - это совокупность функций, прав, обязанностей, ответственности, компетенций по поводу распределения расходных обязательств, а также финансовых средств между управленческими органами разного уровня - федеральным, региональными и местными, зафиксированные законодательно. Именно содержание понятия «полномочий» способно открыть нам природу появления самой задачи перераспределения «отдельных государственных полномочий», их передвижения по уровням власти и управления в зависимости от изменения социально-экономической ситуации конкретного государства.
Установление расходных полномочий для всех уровней бюджетной системы зависит от решения сложнейшей задачи разграничения полномочий (в том числе по предметам совместной компетенции,
перечисленным в ст. 72 Конституции РФ) между федеральным, региональным и муниципальным уровнями. По мнению В.Н. Лексина и А.Н. Швецова6, указанная задача может быть решена при условии, что предметно-функциональная сторона деятельности федеральных, региональных и местных органов власти и управления будет предварительно обозначена; установить предельно четкую картину расходных полномочий — значит распределить по критериям финансовой целесообразности и социальной результативности не просто все федеральные социальные нормы и нормативы и все государственные минимальные социальные стандарты, но и сопутствующие действия всех уровней власти. Например, в здравоохранении предметно-функциональная сторона расходных полномочий содержится в правительственной программе обеспечения бесплатной медицинской помощью.
По нашему мнению, установление расходных полномочий в социальной сфере могли бы сориентировать бюджеты всех уровней не только на определенный минимум расходов, но и на полный перечень видов этих расходов. Опыт зарубежных стран показывает наличие в муниципалитетах многостраничных перечней допустимых расходов (вплоть до вида кофеварки в главном офисе). Это - единственный способ регламентированного расходования общественных средств. При этом весьма существенными становятся требования сравнительной эффективности и результативности установления перечней расходных полномочий. Наличие муниципальной школы или муниципального фельдшерско-акушерского пункта в конкретной деревне, по мнению В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, должно определять только два критерия: социальные гарантии и сравнительная эффективность использования бюджет-
ных ресурсов. Ни один ребенок не может оказаться вне школы, но где ей быть и кто (регион или муниципалитет) будет финансировать содержание этой школы или расходы на школьный автобус, следует решать с позиций бюджетной эффективности при распределении расходных полномочий. При установлении перечня расходных полномочий на региональном и местном уровнях становится возможным и учет особенностей всех населенных пунктов как конкретных мест предоставления различного набора социальных услуг.
Муниципально распределенная социальная инфраструктура уже давно не соответствует реальным потребностям. Например, нормально функционирующая служба неотложной помощи сейчас может оказаться более необходимой, чем, например, полуразрушенные поликлиники и стационары в ранее нормально функционировавших поселках или естественно вымирающих деревнях. Наличие надежной телефонной связи и хорошая дорога могли бы сделать предпочтительным обращение к врачу в специализированной клинике крупного города, а не к собственному фельдшеру. Но все это станет возможным только при существенном пересмотре структуры расходных полномочий каждого региона и каждого муниципального образования.
Расходные полномочия в любом государстве, особенно в федеративном, - не «альфа и омега», а именно «альфа» построения разумного бюджета; первичны расходы, а не доходы. Приступая к разработке системы бюджетов, важно, прежде всего, знать, каковы рациональные и минимальные потребности в бюджетных ресурсах. А без четкой структуры расходных полномочий бюджетов всех уровней сделать это невозможно.
6Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: Социально-экономическая ситуация, право, статистика: В 5 т., 12 кн. М.: Эди-ториал УРСС, 2001.
