CC BY
12
М.В. Лепешкин
АНАЛИЗ ВЛИЯНИЯ РЕФОРМЫ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ РЕГИОНОВ КРАЙНЕГО СЕВЕРА)
ANALYSIS OF THE INFLUENCE OF THE REFORM OF FEDERAL RELATIONS AT THE BALANCE BUDGETS OF THE RUSSIAN FEDERATION (ON THE EXAMPLE OF THE REGIONS OF THE FAR
NORTH)
Аннотация. Данная статья посвящена анализу реформы разграничения полномочий между уровнями публичной власти, осуществленной в 2003 году. Рассматриваются основные этапы внесения изменений и дополнений в законодательство по вопросам разграничения расходных полномочий и доходных источников бюджетов. В работе подробно описываются факторы, которые в наибольшей степени влияют на сбалансированность бюджетов северных регионов.
Abstract. This article analyzes the reform of the division of powers between the levels of public authority carried out in 2003. The main stages of making changes and amendments to legislation on division of expenditure responsibilities and revenue sources, budgets. The paper describes in detail the factors that most influence the balance of the budgets of the northern regions.
Ключевые слова. Разграничение полномочий, субъекты Российской Федерации, расходные полномочия, доходные источники, бюджеты, сбалансированность, северные субъекты, перераспределение.
Keywords. Separation of powers, the subjects of the Russian Federation, spending authority, revenue sources, budgets, balance, and the northern territory.
Сбалансированное развитие субъектов Российской Федерации и сглаживание диспропорций в уровне их социально-экономического развития невозможно без эффективного разграничения расходных полномочий между уровнями публичной власти и соответствующего закрепления доходных источников за бюджетами всех уровней.
Реформа разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями осуществленная в 2003-2004 годах, была нацелена на установление четких «непересекающихся» полномочий между уровнями публичной власти на основе установления расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
На первоначальном этапе реформы были приняты Федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» (№95-ФЗ) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции (№131-ФЗ) [4], [8, с. 10].
Кроме того, были внесены изменения и дополнения в отраслевое законодательство, регулирующее отношения в сфере предметов совместного ведения. Так, например, принятым в 2004 году Федеральным законом №122-ФЗ были внесены крупные изменения в объемы и схему распределения бюджетных полномочий органов власти всех уровней. При этом большая часть расходных обязательств в сфере образования, науки, спорта, здравоохранения, по наиболее значимым видам социальной поддержки была передана на региональный и муниципальный уровень [8, с.11]. Именно они требуют наибольших расходов из бюджетов субъектов и местных бюджетов.
В течение 2004-2012 годов первоначально законодательно установленный перечень полномочий постоянно дополнялся и изменялся. Всего за период с 2003 и на начало 2012 года количество обязательных полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, которые должны осуществляться за счет собственных средств бюджетов субъектов, установленных Федеральным законом №184-ФЗ, увеличилось более чем в два раза с 41 до 97. Данное перераспределение расходных полномочий существенно увеличило нагрузку на бюджеты регионов.
Кроме того, органам государственной власти субъектов Российской Федерации делегировано более 80 федеральных полномочий в различных сферах правоотношений с предоставлением финансовых средств. Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления также могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации с передачей материальных и финансовых ресурсов.
Одновременно с процессом внесения изменений и дополнений в законодательство по вопросам разграничения расходных полномочий были внесены изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, которыми были разграничены налоговые и неналоговые доходы по уровням бюджетной системы страны. Уже на стадии рассмотрения этих законов высказывались опасения, прежде
© Лепешкин М.В., 2012
всего, со стороны региональных органов власти, о несбалансированности всей бюджетной системы, о возможности роста разрыва между доходными источниками и быстрым увеличением расходных полномочий на региональном и муниципальном уровнях [5, с.3].
В ходе налоговой реформы субъекты Российской Федерации и муниципальные образования лишились большинства полномочий по наращиванию своего налогового потенциала и увеличению доходов путем налогового регулирования. Если в условиях 2000-го года субъекты Российской Федерации могли осуществлять налоговое регулирование по 11 налогам и сборам, то в 2005 году таких налогов осталось всего пять. Муниципальные образования по дореформенному налоговому законодательству имели право самостоятельно вводить или осуществлять регулирование 23 видов местных налогов и сборов. В настоящее время осталось только два местных налога.
Доходная часть бюджетов формировалась также за счет использования системы регулирующих налогов. До 2004 года ставки регулирующих налогов устанавливались ежегодно принимаемыми законами о федеральном бюджете и бюджетов субъектов Российской Федерации. В результате реформы отличительной особенностью формирования местных бюджетов должен был стать законодательно установленный принцип закрепления минимальных ставок регулирующих налогов за бюджетами всех муниципальных образований. Однако к 2004 году число налогов и сборов резко сократилось, а от использования регулирующих налогов отказались вовсе [6, с.34].
По итогам исполнения бюджета 2010 года доля региональных и местных налогов (налог на имущество организаций, транспортный налог, налог на игорный бизнес, земельный налог, налог на имущество физических лиц) в структуре доходов консолидированных бюджетов северных субъектов Российской Федерации составляет всего лишь 9,5%. Этот показатель свидетельствует о жесткой зависимости доходной базы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от отчислений по федеральным налогам и сборам.
Реформа разграничения полномочий между уровнями публичной власти предполагала достижение баланса между расходными обязательствами и доходными источниками бюджетов на основе принципа закрепления собственных доходных источников, достаточных для исполнения собственных расходных обязательств, за соответствующими бюджетами. Перед межбюджетными отношениями ставилась задача реализовать формулу: один налог - один бюджет [7, с.58].
Однако на практике перераспределение расходных обязательств между федеральным, региональными и местными бюджетами пока не соответствует распределению доходных источников, причем наиболее существенно увеличилась нагрузка на бюджеты субъектов Российской Федерации.
Фактически при передаче значительных расходных полномочий с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований происходит неравномерное перераспределение доходных источников в пользу федерального бюджета. Одновременно с этим, поскольку в ходе налоговой реформы заметно сократились доходные источники местных бюджетов, увеличиваются расходы бюджетов субъектов Российской Федерации на оказание финансовой помощи муниципальным образованиям.
В условиях снижения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и увеличения объема расходных обязательств в связи с переданными им полномочиями по-прежнему остается проблема несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены северные районы. Так, в 2007 году из 24 субъектов Российской Федерации полностью или частично отнесенных к районам Крайнего Севера с дефицитом исполнили свои бюджеты 11 регионов, в 2008, 2009 и 2010 годах - 12 регионов.
Анализ положения дел показывает, что на сбалансированность бюджетов северных регионов в наибольшей степени влияют следующие основные факторы, связанные с проводимыми бюджетной и налоговой политикой, межбюджетными отношениями.
1. Недофинансирование или несвоевременное финансирование делегируемых субъектам российской Федерации федеральных полномочий, на реализацию которых передаются соответствующие субвенции из федерального бюджета. Часто высказываются замечания относительно методики расчета объемов субвенций, предназначенных для финансирования переданных полномочий. Эти расчеты зачастую утверждаются с нарушением сроков и далеко не всегда учитывают особенности субъектов Российской Федерации.
Так, например, Счетной Палатой Российской Федерации на основании комплексной проверки объемов финансирования в 2006 году полномочий Российской Федерации, передаваемых на уровень субъектов Российской Федерации, было установлено, что объем субвенций, предусмотренный Федеральным законом от 26 декабря 2005 года №189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» на осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации согласно Федеральному закону от 24 апреля 1995 года №52-ФЗ «О животном мире» в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, составил 30,66 млн. рублей, или по 365 тыс. рублей на один субъект Российской Федерации, а по ряду из них - от 9,6 тыс. рублей до 19,1 тыс. рублей. В федеральном бюджете на 2007 год, и в проекте трехлетнего федерального бюджета на 2008 год и 2009-2010 годы субвенции предусматривались также без учета дополнительного объема полномочий, то есть в прежнем объеме 30,66 млн. рублей.
Очевидно, что на осуществление полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, выделенных объемов субвенций явно недостаточно. Вследствие этого, нередко эти затраты покрываются из региональных бюджетов, что естественно негативно сказывается на их сбалансированности.
Кроме того, правила выделения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации только 13 июня 2006 года, что привело к неэффективному использованию средств федерального бюджета.
2. Отмена софинансирования из федерального бюджета части обязательств субъектов Российской Федерации.
К ним, в частности относятся:
• предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг;
• предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан;
• выплата компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования;
• организация оздоровительных компаний детей;
• обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан.
Суммарное сокращение софинансирования оценивается в 42,2 млрд. рублей. Увеличение соответствующих расходов региональных бюджетов предполагается скомпенсировать за счет изменений в налоговом и бюджетном законодательстве (в части индексации ставок акцизов на слабоалкогольную продукцию, вина и пива, акцизов на нефтепродукты, транспортного налога и государственной пошлины). Однако по оценкам Счетной Палаты Российской Федерации поступления в бюджеты регионов за счет перечисленных источников будут вдвое меньше указанных выше расходов региональных бюджетов.
Соответственно, сохраняется риск значительной несбалансированности региональных и местных бюджетов и невыполнения ими своих расходных полномочий, в том числе, по важнейшим социальным обязательствам.
3. Сохраняется практика наделения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований полномочиями без финансового обеспечения, либо достаточного финансового обеспечения.
Так, например, в 2010 году субъектам Российской Федерации были переданы полномочия по вопросам организации оздоровительной компании детей, ранее осуществляемой за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации. Также в собственность субъектов Российской Федерации передаются учреждения начального профессионального образования, подведомственные Рособразованию. По расчетам, это означает увеличение дополнительных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на 19,5 млрд. рублей и 8,5 млрд. рублей соответственно.
4. Поскольку большая часть местных бюджетов в северных регионах является дефицитными, увеличиваются расходы бюджетов северных субъектов Российской Федерации на оказание финансовой помощи муниципальным образованиям. В то же время в выборе возможных форм такой помощи они существенным образом ограничены.
По мнению ряда северных субъектов Российской Федерации, в отдельных случаях они могли бы оказывать местным бюджетам дополнительную финансовую помощь за счет собственных неналоговых источников, например, передавать местным бюджетам часть региональной доли платежей за негативное воздействие на окружающую среду, часть арендных платежей за землю, часть региональной доли платежей за пользование лесным фондом и т.п.
Субъекты Российской Федерации не имеют права на частичную или полную передачу отельных источников неналоговых платежей с регионального на местный уровень (в отличие от налогов). В статье 57 Бюджетного кодекса Российской Федерации правовая норма, аналогичная статье 56, отсутствует. Представляется целесообразным рассмотреть на федеральном уровне возможность закрепления в Бюджетном кодексе Российской Федерации права передачи неналоговых платежей с регионального на местный уровень.
Кроме того, существенно укрепить доходный потенциал региональных и местных бюджетов позволила бы отмена или сокращение до минимума перечня федеральных льгот по региональным и местным налогам.
Значительная часть федеральных льгот по региональным и местным налогам предоставляется организациям, финансируемым из федерального бюджета, или категориям граждан, которые включены в федеральный перечень льготников. То есть, по существу, путем предоставления федеральных льгот по региональным и местным налогам на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования перекладывается часть федеральных расходных полномочий.
В этой связи необходимо на федеральном уровне сократить федеральные льготы по региональным и местным налогам или обеспечить компенсацию из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в случае необходимости предоставления таких льгот.
5. Нестабильность бюджетного законодательства и федерального законодательства, устанавливающего полномочия органов государственной власти и местного самоуправления.
Одним из принципиальных недостатков Бюджетного кодекса Российской Федерации является отсутствие основополагающих критериев межбюджетного выравнивания и критериев установления методик формирования и распределения средств различных фондов. В отсутствие таких критериев, наделение Правительства Российской Федерации полномочиями устанавливать методики межбюджетного выравнивания приводит к еще большей нестабильности законодательства и непрозрачности бюджетного процесса.
В условиях разграничения расходных обязательств и доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований имеет принципиально важное значение для полноценного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий по обеспечению жизни населения и устойчивого социально-экономического развития территорий.
Можно констатировать, что в результате проведенных преобразований часть полномочий и ответственность действительно были переданы на уровень субъектов Российской Федерации, однако их надлежащее финансовое обеспечение законодательно не было предусмотрено; напротив, финансы были сконцентрированы на федеральном уровне. Задача обеспечения субъектов Российской Федерации достаточными ресурсами для выполнения возложенных на них полномочий не была решена полностью. Действующий порядок разграничения полномочий способствовал закреплению за субъектами Российской Федерации слишком большого объема расходных обязательств, в частности, по социальной поддержке граждан, не подкрепленного соответствующим финансированием.
Подводя итог, необходимо отметить, что низкий уровень бюджетной обеспеченности, несбалансированность бюджетов, ограниченные возможности по наращиванию доходного потенциала многих северных субъектов Российской Федерации не позволяют в полной мере обеспечить закрепленные за ними расходные обязательства и стабильное социально-экономическое развитие.
Литература
1. Конституция Российской Федерации.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
3. Федеральный закон №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999.
4. Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003.
5. Актуальные вопросы разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - №27(344).
6. Игудин А.Г., Зарубин А.В. Об основах разграничения расходных полномочий и доходных источников // Финансы. - 2008. - №2.
7. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития. Изд. 5-е. - М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009.
Экономико-правовые проблемы совершенствования бюджетной системы Российской Федерации. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - №13(399).
