CC BY
93УДК - 343 САРДАРОВ Джамил Ровшан оглы,
ББК — 67.301 студент магистратуры 6 года обучения кафедры судебной власти,
правоохранительной и правозащитной деятельности юридического института ФГАОУ ВО «Российский университет дружбы народов»,
e-mail: [email protected]
12.00.11 — судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МЕЖДУ ПРОВЕРЯЮЩИМИ СУБЪЕКТАМИ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ НАДЗОРА ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
БЕЗОПАСНОСТИ
Аннотация. Разграничение предметов ведения между органами и должностными лицами прокуратуры является одним из злободневных вопросов, связанных с проведением надзора за деятельностью Федеральной службы безопасности. При наличии споров о компетенции может возникнуть вопрос о законности проведения самой процедуры надзора.
Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор, федеральная служба безопасности, ФСБ, разграничение, предмет ведения, компетенция, органы, должностные лица.
SARDAROVDzhamil Rovshan ogly,
Master's Degree 6 year of study department of the Judiciary, Law Enforcement and Human Rights Activities law institute, RUDN University
THE DELIMITATION OF THE SUBJECTS OF REFERENCE BETWEEN THE INSPECTING ENTITIES WHEN SUPERVISING THE ACTIVITIES OF THE BODIES OF THE FEDERAL SECURITY SERVICE
Annotation. The delineation of the subjects of reference between the bodies and officials of the prosecutor's office is one of the topical issues connected with the supervision of the activities of the Federal Security Service. In the presence of disputes over competence, the question of the legality of the procedure of supervision itself may arise.
Key words: prosecutor's office, prosecutor's supervision, federal security service, FSB, demarcation, subject matter, competence, bodies, officials.
Разграничение предметов ведения между различными органами и должностными лицами прокуратуры различных уровней проводится в ст. 24 Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» [6] (далее - Закон о ФСБ), в Приказе Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» [2] (далее -Приказ о разграничении компетенции между прокуратурами) и в Положении об Управлении по исполнению законов о федеральной безопасности, относящемся к структуре Генеральной прокуратуры (далее - Управление). По общему правилу надзор за деятельностью органов ФСБ осуществляется Генеральным прокурором, а также прокурорами, уполномоченными им (абз. 1 ст. 24 Закона о ФСБ). Кроме того, следует отметить, что уполномочивание прокурора может осущест-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
вляться только с учетом правила о подсудности: деятельность органа ФСБ может проверяться только соответствующим органом (должностным лицом) прокуратуры. Первая попытка разграничить предметы ведения проведена в Приказе о разграничении компетенции между прокуратурами. Надзор за деятельностью ФСБ осуществляется органами военной прокуратуры. При этом, в силу п. 6 Приказа о разграничении компетенции между прокуратурами, военные прокуроры в рамках надзора осуществляют, в том числе, следующие действия:
1. Надзор за соблюдением Конституции, исполнением законов и соответствием таким законам издаваемых правовых актов органами военного управления и должностными лицами воинских частей, учреждений и организаций органов ФСБ.
2. Надзор за исполнением законов должностными лицами пограничных органов ФСБ.
3. Надзор за законностью при производстве по делам об административным правонарушениях, отнесенных к компетенции пограничных органов ФСБ.
Таким образом, должностные лица военной прокуратуры могут осуществлять надзор только в отношении органов ФСБ, входящих в состав Вооруженных Сил Российской Федерации и пограничных структур. При этом обратим внимание на то, что предмет ведения существенно ограничивается в отношении пограничных органов ФСБ. В данном случае органы военной прокуратуры не могут проверить соблюдение Конституции РФ пограничными органами ФСБ и их должностными лицами, а также соответствие таким актам решений органов ФСБ.
В Положении об Управлении предметы ведения Управления определяются через задачи и функции такого Управления и его отделов.
К задачам Управления, в том числе, отнесены (абз. 3 и 4 п. 3.1 Положения об Управлении):
1. Организация надзора за оперативно-розыскной деятельностью (далее - ОРД) и уголовно-процессуальной деятельностью, осуществляемой ФСБ.
2. Обеспечение законности при выполнении
ОРД.
Для реализации поставленных задач на Управление возложены следующие функции (абз. 2-4 п. 3.2 Положения об Управлении):
1. Обеспечение реализации надзорных полномочий Генерального прокурора и его заместителей на этапе предварительного следствия.
2. Осуществление прокурорского надзора за исполнением Закона об ОРД органами ФСБ.
3. Организация и осуществление прокурорского надзора, предметом которого являются исполнение закона в рамках правоотношений, связанных с приемом, регистрацией и разрешением сообщений о преступлениях в органах ФСБ.
В Управление входит Отдел по надзору за процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью органов ФСБ (далее - Отдел), в функции которого входит следующее:
1. Надзор за расследованием уголовных дел, находящихся в производстве Следственного управления ФСБ России.
2. Надзор за исполнением Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - Закон об ОРД) и иных законов ФСБ России.
3. Надзор, предметом которого являются исполнение закона в рамках правоотношений, связанных с приемом, регистрацией и разрешением сообщений о преступлениях в органах ФСБ.
Указанные предметы ведения реализуются старшими прокурорами и прокурорами Управления (абз. 17 п. 5.3 Положения об Управлении).
На основе анализа Положения об Управлении можно сделать вывод о том, что Отдел осуществляет
функции от имени Управления. В связи с этим функции Отдела представляют собой конкретизацию функций Управления. Однако автор при сопоставлении функций Управления и Отдела пришел к выводу, что функции Отдела в зависимости от ситуации толкуются по-разному.
Во-первых, в ряде случаев функции Отдела толкуются ограничительно. Итак, Отдел осуществляет надзор за исполнением законов не всеми органами ФСБ, а лишь центральным аппаратом ФСБ. Деятельность подразделений ФСБ в данном ключе никак не проверяется.
Вероятно, в этом случае надзор за исполнением законов (Закона об ОРД) должен осуществлять не Отдел, а другие органы Управления. Так, в п. 2 Положения содержится структура Управления, в которую входят начальник управления, отделы, возглавляемые начальниками отделов - заместителями начальника управления, а также штат управления, распределяемый или не распределяемый между отделами (старшие прокуроры, прокуроры и иные государственные гражданские служащие).
Поскольку функции отдела реализуются старшими прокурорами и прокурорами Управления, считаем, что те предметы ведения, которые не относятся к старшим прокурорам и прокурорам, следует относить к иным видам прокуроров - начальнику Управления и заместителю начальника Управления, по совместительству являющегося начальником Отдела.
Анализ предметов ведения начальника Управления и заместителей начальника Управления показал, что надзор за деятельностью органов ФСБ не входит в их компетенцию; в их компетенцию входят иные вопросы, связанные с выполнением поручения вышестоящего руководителя (для заместителя начальника Управления - начальник Управления, а для начальника Управления - Генеральный прокурор и его заместители; см. п. 5.1 и 5.2 Положения об Управлении). Аналогичная ситуация имеет место быть со старшими прокурорами и прокурорами. Иными словами, дать соответствующее поручение, по смыслу абз. 1 ст. 24 Закона о ФСБ, может лишь Генеральный прокурор. При этом перепоручение происходит по следующей схеме в порядке убывания:
1. Генеральный прокурор.
2. Заместитель Генерального прокурора или/и
3. Начальник Управления.
4. Заместитель начальника Управления.
5. Старший прокурор.
6. Прокурор.
Таким образом, вопрос о выполнении поручений, не входящих в предметы ведения старших прокуроров и прокуроров, должен решаться Генеральным прокурором.
Во-вторых, имеет место расширительное толкование предмета ведения Управления. Так, Управление вправе проверять соответствие деятельности Закону об
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
ОРД, а Отдел - как Закону об ОРД, так и иным законам. В связи с этим необходимо привести в соответствие предметы ведения Отдела и предметы ведения Управления.
При разграничении предметов ведения органов прокуратуры, осуществляющих надзор за деятельностью ФСБ, необходимо учитывать также то, каковы предметы ведения самих органов ФСБ. В статье 8 Закона о ФСБ определены следующие предметы ведения (направления деятельности) ФСБ:
1. Борьба с преступностью.
2. Борьба с терроризмом.
3. Пограничная деятельность.
4. Разведывательная деятельность.
5. Контрразведывательная деятельность.
6. Обеспечение информационной безопасности.
Анализ соотношения предметов ведения органов
ФСБ и органов прокуратуры носит практический характер. Исторически сложилось, что прокуратура не имела возможности отследить нарушения закона органами безопасности государства, особенно в отношении использования информации под грифом «секретно». Деятельность таких органов находилась вне контроля органов власти, за исключением высшего партийного руководства [4, с. 102-104].
В настоящее время, как отмечают исследователи, ситуация складывается сходным образом. А. Солдатов и И. Бороган отмечают, что границы прокурорского надзора за деятельностью ФСБ довольно узки [3]. Данная ситуация довольно ярко прослеживается в п. 4 Положения об Управлении, где сказано, что Управление не может осуществлять надзор за уголовно-процессуальной деятельностью Следственных подразделений ФСБ России при расследовании преступлений террористического и экстремистского характера.
В таком случае возникает вопрос о том, может ли Генеральный прокурор вмешиваться в расследование органами ФСБ преступлений террористического характера. Согласно букве закона, надзор за деятельностью таких органов осуществляет Генеральный прокурор либо уполномоченный им прокурор. Из этого следует, что в отсутствие приказов и иных актов Генпрокуратуры единственным субъектом, способным осуществлять надзор за такой деятельностью, является Генеральный прокурор.
Из пункта 2 Указания Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 18.04.2002 № 20-27/10 «О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» органами Федеральной службы безопасности» [5] (далее - Указание № 20-27/10) следует, что вопросы надзора за ОРД, не входящие в предмет ведения Управления (отдела), следует относить к заместителям Генерального прокурора.
М.И. Петров считает, что в случаях, не указанных ранее, следует исходить из того, что прокурорский
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
надзор за деятельностью органов ФСБ осуществляют прокуроры субъектов РФ [1, с. 386]. В частности, в данном случае речь может идти только о расследовании определенного круга преступлений и иных правонарушений, не связанных с пограничной и иной военной службой. Однако не стоит забывать о том, что прокуроры субъектов могут осуществлять надзор за такой деятельностью, только если они уполномочены на это Генеральным прокурором.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что при отсутствии указа, приказа, положения или иного документа, изданного Генпрокуратурой России, прокуроры иных уровней не могут осуществлять надзор за деятельностью ФСБ. Следовательно, в настоящее время компетенция между прокурорами распределяется следующим образом:
1. Надзор за военными и пограничными органами и должностными лицами ФСБ осуществляют органы военной прокуратуры.
2. Надзор за реализацией органами и должностными лицами ФСБ ОРД и иных полномочий уголовно-процессуального характера осуществляет Управление в лице Отдела и заместители Генерального прокурора в пределах своей компетенции.
3. Надзор за иной деятельностью органов и должностных лиц ФСБ осуществляет Генеральный прокурор.
Список литературы:
[1] Петров М.И. Комментарий к Федеральному закону «О Федеральной службе безопасности» (постатейный).
[2] Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=21441720360728578721 2826231&cacheid=4D0DB6D213ADC16DF487D60D9E DEA820&mode=splus&base=LAW&n=216215&dst=100 034&md=5FDDF7B9F83EBB648767488336775 79C#03475368024587093 (дата обращения: 29.04.2018).
[3] Солдатов А., Бороган И. О прокурорском надзоре за ФСБ [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://agentura.livejoumal.com/43291.html (дата обращения: 29.04.2018).
[4] Сумин А.А. Комментарий к Федеральному закону «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации». М.: Издательство «НОРМА», 2001.
[5] Указание Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 18.04.2002 № 20-27/10 «О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» органами Федеральной службы безопасности» // Сборник основных организа-
ционно-распорядительных документов Генеральной Прокуратуры Российской Федерации. Том 1. М., 2004.
[6] Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 10.04.1995. № 15. Ст. 1269.
Spisok literatury:
[1] Petrov M.I. Kommentarij k Federal'nomu zakonu «O Federal'noj sluzhbe bezopasnosti» (postatejny'j).
[2] Prikaz General'noj prokuratury' Rossijskoj Federacii ot 07.05.2008 № 84 «O razgranichenii kompetencii prokurorov territorial'ny'x, voenny'x i drugix specializirovanny'x prokuratur» [E'lektronny'j resurs] // Rezhim dostupa: http://www.consultant.ru/cons/cgi/ online.gi?req=doc&ts=214417203607285787212826231 &cacheid=4D0DB6D213ADC16DF487D60D9EDEA820 &mode=splus&base=LAW&n=216215&dst=100034&rn d=5FDDF7B9F83EBB648767488336775 79C#03475368024587093 (data obrashheniya: 29.04.2018).
[3] Soldatov A., Borogan I. O prokurorskom nadzore za FSB [E'lektronny'j resurs] // Rezhim dostupa: https:// agentura.livejoumal.com/43291.html (data obrashheniya: 29.04.2018).
[4] Sumin A.A. Kommentarij k Federal'nomu zakonu «Ob organax federal'noj sluzhby' bezopasnosti v Rossijskoj Federacii». M.: Izdatel'stvo «NORMA», 2001.
[5] Ukazanie General'noj Prokuratury' Rossijskoj Federacii, Federal'noj sluzhby' bezopasnosti Rossijskoj Federacii ot 18.04.2002 № 20-27/10 «O poryadke osush-hestvleniya prokurorskogo nadzora za ispolneniem Feder-al'nogo zakona «Ob operativno-rozy'sknoj deyatel'nosti» organami Federal'noj sluzhby' bezopasnosti» // Sbornik osnovny'x organizacionno-rasporyaditel'ny'x dokumen-tov General'noj Prokuratury' Rossijskoj Federacii. Tom 1. M., 2004.
[6] Federal'ny'jzakonot 03.04.1995 № 40-FZ «O federal'nojsluzhbebezopasnosti» // Sobraniezakonodatel's tvaRossijskojFederacii. 10.04.1995. № 15. St. 1269.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
