CC BY
94
Осипов И.В.
Равноправие субъектов Российской Федерации в дискуссиях Конституционного совещания
Осипов Игорь Вячеславович — аспирант, факультет государственного управления, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: [email protected] SPIN-код РИНЦ: 7630-7689
Аннотация
Статья посвящена анализу процесса поиска модели федеративного устройства на заключительном этапе разработки проекта Конституции Российской Федерации в 1993 г. Отмечается, что для Конституционного совещания, созванного Президентом России Б.Н. Ельциным с целью подготовки итогового проекта, одним из «камней преткновения» стало федеративное устройство. К 1993 г. сложилась ассиметричная федерация, в которой национальные республики имели существенно большую самостоятельность, чем остальные субъекты. Края и области России активно отстаивали позицию расширения своей самостоятельности и повышения полномочий. Национальные республики выступали прежде всего с позиций защиты достигнутого ими статуса и уровня автономности от федерального центра. Одними из ярчайших событий, отражающих высокую степень региональной активности, стали демарш делегации Республики Татарстан, покинувшей Конституционное совещание, а также повышение статуса Свердловской области и провозглашение Уральской республики. Дискуссия по поводу будущего федерализма в России приобретала особую остроту на фоне происходившего в тот же период крупного государственного кризиса в условиях нарастающих противоречий между Президентом и Верховным Советом Российской Федерации. После силового разрешения данного конфликта в начале октября 1993 г. президентская команда решительным образом ускорила процесс подготовки конституционного проекта, и фактически в месячный срок структурно обновленным Конституционным совещанием был согласован итоговый вариант проекта при продолжавшихся дискуссиях по вопросам федеративного устройства. В условиях, когда часть регионов стремились повысить свой конституционно-правовой статус, а другая часть отстаивала позицию сохранения текущего положения, предложенные Конституционным совещанием модели не решали проблемы равноправия субъектов Федерации.
Ключевые слова
Конституционное совещание, равноправие субъектов, сепаратизм, Уральская Республика, федерализм.
Введение
Современная модель федеративного устройства России сформировалась как итог длительного и сложного развития. Последнее десятилетие прошлого века фактически полностью было связано с поиском модели федерализма. Существенное значение в рамках этого процесса имел заключительный этап подготовки проекта Конституции с апреля по ноябрь 1993 года, закончившийся опубликованием итогового проекта.
Распад Советского Союза и первые годы российской власти были отмечены развитием целого ряда процессов, негативно влиявших на стабильность государства. Среди них исследователями выделяется децентрализация государственного
управления, деградация экономики, разрушение экономических связей внутри России, усиление местной элиты, этнокультурное многообразие, что создавало основу для превращения России в конгломерат самостоятельных «удельных княжеств», во многих случаях этнических [Бондаренко, Мостовая 2010, 201].
Разработка новой Конституции РСФСР началась в июне 1990 г. За весь период подготовки было предложено более 20 проектов, в которых содержались различные варианты федеративного устройства России [Тарасова 2014, 48-49].
Острые дискуссии вызывал вопрос о месте и значении Федеративного договора. Как показывает один из активных политических деятелей того периода М.А. Митюков, «дискуссия о соотношении Конституции и Федеративного договора продолжилась и после его подписания и инкорпорации в последнюю советскую Конституцию России» [Митюков 2017, 90].
25 апреля 1993 г. был проведен всероссийский референдум. После подведения его итогов президентская команда форсировала разработку и принятие новой Конституции. Президент предложил свой проект основного закона государства и созвал Конституционное совещание, которое должно было доработать и представить итоговый вариант Конституции.
Подготовительный этап Конституционного совещания
29 апреля на совещании с главами субъектов Президент России представил проект Конституции. Один из разработчиков проекта С.С. Алексеев, комментируя предложенную модель федеративного устройства в проекте, отметил следующее: «У нас не было и сейчас нет настоящей Федерации. У нас было унитарное государство, и сейчас в России в основном существуют унитарные государства с вкраплениями автономий... И настоящая Федерация, по моему убеждению, будет создана тогда, когда полноправные субъекты Федерации сами будут решать все свои вопросы» .
В научной литературе отмечается, что предложенная модель федеративного устройства была рассчитана на получение поддержки президентом со стороны субъектов [Степанченко 2013, 64]. Включение в Конституцию в качестве второго раздела Федеративного договора «было явным «подыгрыванием» субъектам, диктовалось желанием заполучить их поддержку», однако эти три договора, по мнению профессора С.А. Авакьяна, «сохраняли неравные позиции субъектов РФ по многим направлениям» [Авакьян 2000]. Разностатусность субъектов Федерации вытекала из тех
1 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 1. М.: Юрид. лит., 1995. С. 8-9.
полномочий и предметов ведения, которые были, согласно Федеративному договору, отнесены к ведению федерального центра и к совместному ведению федерального центра и субъектов Федерации [Венков 2010, 78-79].
Для руководства краев и областей, по мнению ряда экспертов, приоритетной задачей была не борьба за укрепление роли Федеративного договора в качестве основополагающего документа политической системы новой России, а активный поиск механизмов повышения статуса своих субъектов [Пушмин 2010, 168]. Схожее мнение выражает известный конституционалист О.Е. Кутафин, добавляя, что «неравноправие участников Федеративного договора провоцировало их на борьбу за уравнивание своих прав с другими субъектами в составе Федерации» [Кутафин 2002, 161].
В период между опубликованием президентского проекта Конституции и открытием Конституционного совещания (30 апреля — 4 июня 1993 г.) были сформулированы позиции участников конституционного процесса по поводу предложенного проекта. Высказывались различные, зачастую полярные, мнения.
Президиум Верховного Совета Республики Башкортостан подверг критике подготовленный командой президента документ, отметив, что «серьезным недостатком нового проекта является то, что его первый раздел практически сводит на нет соответствующие положения Федеративного договора о государственной природе республик, об их суверенитете, территориальной целостности, о гарантиях их экономических прав, порядке введения чрезвычайного и военного положения и многие
другие. Он отрицает договорно-конституционный характер развития
2
Российской Федерации» .
Противоположную позицию занимали края и области. Волгоградский областной совет народных депутатов выдвинул следующие предложения по федеративному устройству: закрепление в Конституции равноправия субъектов Федерации; изложение содержания трех федеративных договоров в
3
консолидированном виде; введение единого наименования субъектов Федерации .
Вологодский областной совет в мае 1993 г. принял решение о том, что Вологодская область является составной частью Российской Федерации, имеет статус
2 Постановление Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан от 14 мая 1993 г. «О новом проекте Конституции Российской Федерации (президентский вариант)» [Цит. по: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Кн. вторая 2008, 791].
3 Решение Волгоградского областного совета народных депутатов от 15 мая 1993 г. № 15/295-с «О проектах Конституции Российской Федерации» [Цит. по: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Кн. вторая 2008, 793-794].
государственно-территориального субъекта и обладает всеми правами наравне с
4
республиками, входящими в состав России .
Резкую позицию высказал в своем интервью В.Н. Степанов, председатель Верховного Совета Республики Карелия, предсказывая неудачу выдвинутому проекту, «потому что в нем выхолощены принципы Федеративного договора, не сформированы механизмы его реализации, много неясностей с положением краев и областей... Процесс принятия проекта Конституции затянется. Сопротивление ему
5
будет великое» .
Президентская команда продемонстрировала готовность к поиску компромиссов и предлагала варианты разрешения проблемных вопросов. Председатель Государственного комитета РФ по делам федерации и национальностей С.М. Шахрай на сессии Иркутского областного совета народных депутатов отметил, что права краев и областей и республик будут выровнены в налоговой, бюджетной, социально-культурной сфере, а в области «создания государственной атрибутики в полном виде — Президент, Парламент, Конституция, герб, гимн, флаг» равноправия добиваться, по
мнению федерального чиновника, не следует .
Развернувшаяся дискуссия показала, насколько по-разному воспринималась участниками конституционного процесса будущая модель федеративного устройства. Как отмечает О.Г. Румянцев, занимавший в то время пост ответственного секретаря Конституционной комиссии, «победного шествия первоначального президентского проекта Конституции не случилось: реакция общества, юристов, регионов была весьма сдержанной, что укрепило власть в мысли о важной согласительной роли Конституционного совещания» [Из истории создания Конституции Российской Федерации. Кн. вторая 2008, 44].
Первый этап Конституционного совещания
Первый этап подготовки проекта Конституции в рамках Конституционного совещания проходил в период с 5 июня по 12 июля 1993 г.
4 Решение Вологодского областного Совета народных депутатов «Об итогах областного референдума» от 14.05.1993 г. // Государственный архив Российской Федерации (ГА РФ). Ф. 10026. Оп. 1. Ед. хр. 2019. Л. 26.
5 Интервью с В.Н. Степановым, председателем Верховного Совета Республики Карелия Правда. 1993. 20 мая [Цит. по: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Кн. вторая 2008, 1024].
6 Стенограмма выступления Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации С.М. Шахрая на XIII сессии Иркутского областного Совета народных депутатов 21-го созыва от 20 мая 1993 г. [Цит. по: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Кн. вторая 2008, 294].
Открывая Конституционное совещание, президент отметил, что важным условием единства Российского государства является федерализм, а хаотические процессы децентрализации могут привести к разрушению государства. «Недопустима какая-либо ревизия Федеративного договора, он является реальным воплощением согласия между подавляющим большинством субъектов Федерации и федеральной властью. Более того, наша работа над проектом Конституции должна идти по пути устранения расхождений между ее статьями и положениями Федеративного
7
договора», — подчеркнул президент .
Один из разработчиков проекта Конституции С.С. Алексеев в своей речи продолжил развитие проблематики федеративного устройства: «Может быть, нужно только краям и областям дать статус, равный по экономическим и социальным вопросам. Надо обязательно определить механизм реализации Федеративного
договора. Но если концепция Конституции образует его душу, то Федеративный
8
договор образует его сердце» .
Конституционное совещание состояло из 5 групп, в каждой из которых были назначены координаторы. Под председательством одного из координаторов в рамках группы проходили заседания с обсуждением поправок. Координаторы входили в состав рабочей комиссии по доработке проекта Конституции, руководство которой осуществлял глава Администрации Президента С.А. Филатов. Рабочая комиссия фактически занималась анализом возникающих трудностей, а также сведением наработок групп воедино.
Напряженная ситуация складывалась в группе представителей органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга (вторая группа). Координаторами группы были назначены С.М. Шахрай, В.Н. Степанов, А.С. Тяжлов.
Именно в ходе работы этой группы развернулись наиболее острые дискуссии вокруг различных аспектов федеративного устройства. Республики, получившие широкие полномочия и государственный статус, крайне отрицательно смотрели на возможное уравнивание с краями и областями, на пересмотр положений Федеративного договора. Именно на заседаниях второй группы формулировались варианты для
7 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 2. М.: Юрид. лит., 1995. С. 11.
8 Там же. С. 19.
компромиссного решения. Дискуссии разворачивались на заседаниях других групп, во время общих пленарных заседаний, в кулуарах и на страницах печати.
Представитель экспертной группы Н.А. Богданова, комментируя на одном из заседаний включение в проект положения о равноправии субъектов, отметила следующее: «Нам бы хотелось сделать классическую федерацию, нам бы хотелось сделать стойкую федерацию, стабильную федерацию, а этого невозможно достичь без объявления субъектов Федерации равноправными... Я думаю, что субъекты Федерации равноправны, но здесь есть исключения, что как раз и не делает это равноправие абсолютным. Это исключение касается политических прав, которые имеют республики, потому что мы здесь провозгласили право народов на самоопределение, и это право народы использовали в форме провозглашения республики как государства, а государство имеет ряд политических прав, которые не свойственны государственно-
9
территориальным образованиям» .
На пленарном заседании Конституционного совещания, проходившем 10 июня, заместитель Председателя Верховного Совета Н.Т. Рябов представил три основные модели федеративного устройства:
1) построение Федерации как союзного государства (проект, предлагаемый Республикой Калмыкия, согласно которому Россия состоит из 22 субъектов Федерации, при этом в состав одного субъекта входят российские края и области);
2) построение Федерации как объединение полностью равноправных экономически и политически субъектов Российской Федерации;
3) построение Федерации с сохранением существующей ситуации, при
10
которой субъекты Федерации обладают разными правами .
Мэр Санкт-Петербурга А.А. Собчак в своем выступлении предложил
«сохранить то, что есть в нынешней Конституции по вопросам федеративного
устройства, и двигаться дальше, поручив в принципе новому парламенту, когда он
будет избран, решение этих вопросов, снятие противоречий на будущее — это дело 11
многих лет» . На выступление Собчака отреагировал Б.Н. Ельцин: «Насчет равенства субъектов Российской Федерации, конечно, будет развернута дискуссия, и она идет во
9 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 5. М.: Юрид. лит., 1995. С. 93.
10 Там же. С. 372.
11 Пленарное заседание Конституционного совещания // Ельцин Центр [Электронный ресурс]. URL: https://yeltsin.ru/archive/audio/64391/ (дата обращения: 01.04.2019).
всех группах, но стоит подумать и над такой формулировкой — «кроме институтов
12
государственности», которыми должны быть носители только республик» .
На заседании выступил действующий тогда глава администрации Свердловской области Э.Э. Россель. Он напомнил об историческом опыте деления государства на губернии, а также отметил положение, которое «несомненно поддерживается всеми главами администраций, это то, что должен быть единый принцип равенства губерний и республик: экономического, правового и политического. Здесь абсолютно 100 процентов глав администраций, все руководители поддерживают
13
этот вопрос» .
Однако дискуссии продолжались и в последующие дни, периодически выливаясь в явное противоборство. Ряд участников совещания, особенно представители республик, отстаивали невозможность корректировки норм Федеративного договора, выступали за широкую трактовку права на самоопределение (без указания на «в составе Российской Федерации»), особый политический статус.
11 июня на заседании второй группы председательствующий С.М. Шахрай, отметив, что края и области не претендуют на государственный статус, на верховные советы, президентов, гражданство, конституции, предложил следующее решение проблемы равноправия субъектов: дать определения понятий (республика — это «суверенное государство в составе Российской Федерации»; края, области, автономные области, автономные округа — это «автономные территориальные образования в составе Российской Федерации»), а после этого установить норму — «субъекты Российской Федерации равноправны». «Это равноправие не будет означать изменения статуса республик, и мы дальше в статьях Конституции запишем это равноправие», —
14
отметил Шахрай . После продолжительной дискуссии это предложение было одобрено голосованием в группе.
Однако это решение, особенно положение о суверенитете республик, вызвало волну критики в других группах. В частности, на заседании группы представителей федеральных органов государственной власти член Президентского совета Л.В. Смирнягин отметил, что «формулировка «республика — суверенное государство» крайне тягостна, и, надо сказать, наступил час «икс», что называется, надо принимать конкретное решение. Игры с псевдосуверенными республиками кончаются, мы
12 Пленарное заседание Конституционного совещания // Ельцин Центр [Электронный ресурс]. URL: https://yeltsin.ru/archive/audio/64391/ (дата обращения: 01.04.2019).
13 Там же.
14 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 6. М.: Юрид. лит., 1995. С. 132.
записываем норму. В таком виде норма будущая, без статьи о запрете выхода,
15
отделения, выглядит устрашающе» .
На следующем заседании второй группы С.М. Шахрай отметил, что по итогам прошедших дискуссий было установлено, что «равноправие необходимо краям и областям, с одной стороны, и республикам в их взаимоотношениях с федеральными органами власти, чтобы не было дискриминации по отношению к различным
субъектам. Это главное в том равноправии, которого добивались субъекты
16
Российской Федерации» .
Промежуточный итог попытались подвести на пленарном заседании 16 июня. Б.Н. Ельцин отметил, что «на Совещании субъекты Федерации сделали самый значительный после подписания Федеративного договора шаг к устранению разногласий. Формула о том, что во взаимоотношениях с федеральными органами
власти субъекты Федерации равноправны между собой, открывает новые возможности
17
для развития реального российского федерализма» . По итогам пленарного заседания было принято Заявление о проекте новой Конституции, в котором было зафиксировано
положение: «Во взаимоотношениях с федеральными органами власти субъекты
18
Федерации равноправны между собой» .
Однако достигнутый компромисс многих не устраивал. Недовольство вызывали и прошедшее пленарное заседание, и процедуры принятия упомянутого заявления, и выработанные формулировки. Л.В. Смирнягин, критикуя предложенное решение, отметил следующее: «Нам предлагается паллиатив: пусть субъекты будут равны в отношениях с федеральным уровнем, но различаться политически, как это закреплено в Федеративном договоре. На самом деле это ловушка. Практика, скажем, прошлого года, когда действовал Федеративный договор, показывает, что политические преимущества очень легко конвертируются в преимущества экономические. Закрепление такого рода политических неравенств гарантирует, при наличии к тому же весьма детального Федеративного договора, существование
19
преимуществ и экономических» .
15 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 8. М.: Юрид. лит., 1995. С. 5.
16 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 7. М.: Юрид. лит., 1995. С. 129.
17 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 10. М.: Юрид. лит., 1995. С. 306.
18 Там же. С. 310.
19 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 15. М.: Юрид. лит., 1996. С. 101.
Работа Конституционного совещания затягивалась. Срок завершения
20
подготовки новой Конституции был установлен президентским указом — 16 июня . Однако проведенное пленарное заседание показало, что до завершения подготовки согласованного проекта Конституции еще далеко.
Несмотря на то что работа Конституционного совещания осуществлялась в московском Кремле, на ее результаты оказывали влияние события, которые происходили в различных регионах страны. Одним из таких знаменательных эпизодов стало провозглашение властями Свердловской области Уральской республики 1 июля 1993 г.
Напомним, что 25 апреля параллельно с общероссийским референдумом свердловские власти провели опрос жителей по поводу повышения статуса Свердловской области до статуса республики в составе РФ. Подобный опрос был проведен и в других регионах (Вологодская область, г. Санкт-Петербург). Заявления о повышении статуса и преобразовании краев и областей в республики звучали на заседаниях групп Конституционного совещания на протяжении всего периода его действия. Упоминалось о возможности создания Донской казачьей республики на базе
Ростовской области, Азово-Черноморской республики (совместно с Краснодаром и
21
Ставрополем), появлении Иркутской республики ; звучали заявления о том, что «Чита
22
и Вятка на своих областных Советах приняли решение, теперь они республики» . Активно велось обсуждение подобных проектов в кулуарах Совещания.
В Свердловской области в этот период была принята Декларация об изменении статуса Свердловской области. В документе было отражено, что Уральская республика создается с целью «укрепления целостности Российской Федерации и призвана служить усилению общероссийской государственности на основе реализации
23
принципов федерализма, приемлемых для всех субъектов Российской Федерации» .
Глава Администрации Президента С.А. Филатов охарактеризовал это событие как серьёзный удар по конституционной реформе, не способствующий принятию новой
20 Указ Президента Российской Федерации от 02.06.1993 г. № 840 «О порядке работы конституционного совещания» // Президент России [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/3734 (дата обращения: 01.04.2019).
21 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 9. М.: Юрид. лит., 1995. С. 166.
22 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 11. М.: Юрид. лит., 1996. С. 117.
23 Декларация об изменении статуса Свердловской области от 01.07.1993 г. [Цит. по: Кириллов 1997, 119-121].
Конституции. «Подобные действия, а ожидается, что такое решение будет принято и по «Приморской республике» могут увести нас на стезю политической борьбы и на мобилизацию усилий по поддержанию целостности Российской Федерации», —
24
заявил Филатов .
На заседании группы представителей субъектов С.М. Шахрай прокомментировал инициативу свердловских властей таким образом: «Я по-прежнему отношусь крайне отрицательно к такому решению, тем более был сложный процесс поиска взаимоприемлемой формулы с краями и областями... Боюсь, это может привести
25
вообще к невозможности согласовать данный раздел» .
Далее в ходе обсуждения С.М. Шахрай отметил: «Все здесь присутствующие, кроме тех, кто подключился в конце работы, действительно помнят, как рождались эти формулировки, но есть общее понимание той или иной формулировки, и искусственно сейчас снять дискуссию не удастся, потому что эта проблема обострилась тогда, когда стали образовываться уральские и прочие республики»26.
Развернувшаяся дискуссия позволила изменить согласованную ранее формулировку. По ее итогам в результате голосования было одобрено решение
27
добавить в ч. 1 ст. 5 формулировку о равноправии всех субъектов .
Итогом первого этапа работы Конституционного совещания стал проект, принятый 12 июля. Федеративная модель проекта (ст. 5) была построена на принципе равноправия субъектов с сохранением трех федеральных договоров. Кроме этого, было зафиксировано положение о том, что республика является суверенным государством в составе Российской Федерации, при этом осуществление республикой ее суверенных прав не может противоречить Конституции Российской Федерации. Остальные
субъекты признавались государственно-территориальными образованиями28.
Как отмечает С.А. Авакьян, в результате получилось, что второй раздел проекта Конституции, содержащий Федеративный договор, «диссонирует со ст. 5, говорившей о равноправии субъектов, а также со ст. 72, закреплявшей вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ в равном для всех объеме» [Авакьян 2000].
24 Пресс-конференция С.А. Филатова // Государственный архив Российской Федерации (ГА РФ). Ф. 10115. Оп. 1. Ед. хр. 942. Л. 17.
25 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 17. М.: Юрид. лит., 1996. С. 97.
26 Там же. С. 269-270.
27 Там же. С. 210, 290.
28 Проект Конституции РФ, одобренный участниками Конституционного совещания (по состоянию на 12 июля 1993 г.) [Цит. по: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Кн. третья 2008, 142].
Принятый проект был отправлен на рассмотрение в представительные органы субъектов. Проект сопровождался заявлением, принятым участниками совещания, в котором говорилось, что «строительство федеративного государства не может быть единовременным актом. В то же время нынешнее состояние федеральной власти грозит опасными последствиями не только Федерации в целом, но и каждому из ее нынешних субъектов. Только в рамках действия новой, демократической Конституции РФ можно разумно и справедливо решить все вопросы государственного устройства, в том числе касающиеся и статуса субъектов Федерации. Вот почему Конституционное совещание надеется на то, что сиюминутные интересы и местничество не возьмут верх над интересами стратегическими, глубинными, реализация которых обеспечит
благополучие всех российских народов и каждого россиянина» .
Второй этап Конституционного совещания
Второй этап деятельности Конституционного совещания по подготовке проекта Конституции начался после завершения противостояния президента и Верховного Совета Российской Федерации. Конституционное совещание было
30 31
преобразовано в две палаты: Общественную и Государственную . Однако основная работа по доработке и редактированию проекта Конституции в этот период проходила в рамках рабочей группы под руководством главы Администрации Президента С.А Филатова.
Существует точка зрения, согласно которой тогда «были созданы полностью подконтрольные Президенту структуры, вырабатывающие рекомендации для последующей редакции Президентом проекта Конституции» [Тарасова 2015, 370]. Как отмечает один из активных политических деятелей того периода координатор группы Конституционного совещания В.Л. Шейнис, «неверно было бы заключить, что октябрьская правка Конституции была поверхностной, а позиции участников КС во внимание не принимались. Просто центр тяжести дискуссий переместился в расширенную до 44 человек комиссию Филатова, которая с 15 по 29 октября провела
29 Заявление Конституционного совещания с обращением к гражданам России и народным депутатам РФ, принятое участниками совещания 12.07.1993 // Государственный архив Российской Федерации (ГА РФ). Ф. 10115. Оп. 1. Ед. хр. 952. Л. 3.
30 Распоряжение Президента РФ от 24.09.1993 г. № 659-рп «Об образовании Общественной палаты Конституционного совещания» // Президент России [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/4409 (дата обращения: 01.04.2019).
31 Распоряжение Президента РФ от 11.10.1993 г. № 685-рп «Об образовании Государственной палаты Конституционного совещания» // Президент России [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/4581 (дата обращения: 01.04.2019).
тринадцать многочасовых заседаний, результаты которых нашли солидное отражение в окончательном тексте» [Шейнис 2005, 456].
Противоборство и столкновение позиций по вопросам федеративного устройства сохранилось, а дискуссии, разворачивавшиеся в летний период, возобновились. Вместе с тем политическая обстановка изменилась, и это оказало непосредственное воздействие на ход выработки конституционной модели федеративного устройства на заключительном этапе.
На заседании рабочей комиссии по доработке проекта Конституции 15 октября 1993 г. начальник отдела Государственно-правового управления Президента России А.В. Маслов отметил, что от краев и областей поступило большое количество предложений о необходимости более последовательно провести в проекте Конституции принцип равноправия субъектов Федерации в целях укрепления единства России, что позволит исключить соревнование за получение все большего объема полномочий. Маслов также отметил, что многие предложения, связанные с реализацией Федеративного договора, требуют внимательного подхода, поскольку Федеративный договор содержит «значительное количество внутренних противоречий,
32
которые затрудняют их реализацию» .
Докладчик предупредил, что Конституционному совещанию придется столкнуться с проблемой преобразования краев и областей в республики. «Эта проблема возникла как раз в период летней работы Конституционного совещания. За прошедшее время она не исчезла, и надо признать, что это движение за преобразование краев и областей в республики имеет достаточно глубокие корни и основывается не только на каком-то стремлении к сепаратизму или к тому, чтобы обзавестись государственными символами — флагом, гербом и красивыми названиями государственных органов, но и диктуется в значительной степени экономическими потребностями... Может быть, именно путь образования республик на базе двух, трех, четырех и более областей и может стать одним из путей решения этой чисто экономической, управленческой проблемы. Конечно, Конституционное совещание не в состоянии всесторонне обсудить этот вопрос, но я не сомневаюсь, что он встанет перед
33
участниками Конституционного совещания, и к этому надо быть готовыми» . Это замечание чиновника Государственно-правового управления Президента действительно нашло свое подтверждение в последующих событиях.
32 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 18. М.: Юрид. лит., 1996. С. 75.
33 Там же. С. 76.
На заседаниях рабочей комиссии по доработке проекта подчеркивалось изменение обстоятельств и необходимая в связи с этим корректировка проекта Конституции. Сопредседатель Форума предпринимателей Санкт-Петербурга М.А. Нахапетов высказал мнение о том, что «та обстановка, в которой мы начали рассматривать на Конституционном совещании проект Конституции, и сегодня — это большая разница. И невозможно не считаться с тем, что произошло». Кроме того, он предложил убрать из проекта Конституции Федеративный договор «как не отвечающий
34
тем реалиям, которые сегодня существуют» .
Республики продолжали отстаивать свою позицию. Представитель Республики Саха Е.М. Ларионов, выступая за равноправие по социально-экономическим вопросам, предостерегал от исключения нормы о суверенитете республик из проекта, ссылаясь на то обстоятельство, что в республике «может возникнуть такая ситуация, когда некоторые силы будут совершать определенные негативные действия при выборах в Государственную Думу, Совет Федерации, в местные органы власти и при проведении референдума» .
С.А. Филатов, выступая на заседании Общественной палаты 23 октября, отметил, что статью 5 необходимо пересмотреть с учетом того, что «она не принесла в конечном итоге консенсуса, который должен был сложиться, потому что по окончании Конституционного совещания многие субъекты Федерации — области, края — стали стремиться к тому, чтобы в формальном плане осуществить равенство с республиками, то есть начали создаваться и провозглашаться республики, начался процесс референдумов, начался процесс «круглых столов» между областями и краями по образованию более укрупненных республик». Руководитель
Администрации Президента также отметил, что к пересмотру положений подтолкнули «те события, которые стали происходить в стране, показали, что многие нормы проекта, искусственно вписанные, могли быть и опасными с точки зрения дальнейшего развития государства, с точки зрения целостности этого государства и сохранения
36
его» .
34 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 18. М.: Юрид. лит., 1996. С. 85.
35 Там же. С. 398
36 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 19. М.: Юрид. лит., 1996. С. 140.
На заседание Государственной палаты был представлен текст проекта Конституции с внесенными Рабочей группой поправками. В частности, в нем
отсутствовала норма о суверенитете республик37.
Перед заседанием Государственной палаты вопросы федеративного устройства обостряются в связи с событиями в городе Екатеринбурге. 27 октября Конституция Уральской Республики была принята на сессии Свердловского областного совета народных депутатов. В соответствии со ст. 14 Конституции Уральская Республика являлась субъектом Российской Федерации с правовым статусом республики в составе
38
Российской Федерации .
Это событие получило отклик на последующих заседаниях Государственной и Общественной палат. На заседании Общественной палаты при обсуждении вопросов федеративного устройства прозвучало выступление провокационного характера, отразившееся на ходе дальнейшей дискуссии: «Я хотела сказать от имени граждан новой Уральской республики, которая организовалась, образовалась или как еще можно назвать, и если бы вы в руках держали конституцию республики, вновь образованной, то вам было бы очень больно сейчас. Потому что там записано, что мы совершенно самостоятельны, в принципе, от России. Я не взяла с собой конституцию. Но народ наш ужасно возмущен! И просили передать, чтобы очень серьезно подумали, нужны ли республики в России сейчас в таком виде, в каком создана наша Уральская республика? Они присваивают международные права, они определяют язык, пишут свое законодательство. То есть они являются "государством в государстве". Я хочу
39
жить в России, и наш народ тоже хочет жить в России» .
Впоследствии Общественная палата, наряду с рекомендациями о поправках в проект Конституции, приняла заявление о неодобрении создания Уральской Республики, в котором говорилось о недопустимости самопроизвольного возникновения республик, а также что такие «центробежные силы приведут Россию к
40
распаду, к территориальной междоусобице» .
37 Сводная таблица поправок к проекту Конституции Российской Федерации, принятых Рабочей группой [Цит. по: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Кн. третья 2008, 813-814].
38 Конституция Уральской Республики (принята на сессии Свердловского областного Совета народных депутатов двадцать первого созыва 27 октября 1993 г.) // Областная газета. 1993. 30 октября. № 125 (397).
39 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 20. М.: Юрид. лит., 1996. С. 244.
40 Рекомендации Общественной Палаты Конституционного Совещания от 30 октября 1993 г. О решении Совета Свердловской области от 27 октября 1993 г. [Цит. по: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Кн. третья 2008, 432-433].
На заседании Государственной палаты председатель Комиссии законодательных предположений при Президенте РФ М.А. Митюков, аргументируя необходимость отказа от включения положений о суверенитете, отметил, что «слово «суверенитет» вопреки желаниям многонационального народа Российской Федерации нередко становится знаменем как для национального, так и регионального сепаратизма и проявления великодержавного шовинизма. И нам в Основном Законе надо занять четкую позицию — укрепление нашего федеративного, многонационального
41
государства. Иная позиция — путь к развалу страны» .
Митюков отметил, что проект исходит из принципа равенства субъектов, учитывая некоторые особенности республик, которые заключаются в наличии
42
конституции и гражданства . «Главная идея, главная задача, которую чувствует каждый политический деятель на своей шкуре, сейчас главная задача — сохранить наше государство от развала. Какие тенденции сейчас ведут к развалу? Две тенденции.
43
Тенденция регионального сепаратизма и тенденция национального сепаратизма» .
В целом на заседании Государственной палаты поднимались те же самые вопросы, приводились те же аргументы, что и прежде. Глава администрации Пермской области Б.Ю. Кузнецов обратил внимание на то, что экономическое неравенство субъектов Федерации продолжается, в связи с чем предложил дополнить проект Конституции положением: «Все субъекты Федерации несут равные обязательства
44
перед федеральным бюджетом. Нормативы устанавливаются федеральным законом» .
Советник Президента Республики Татарстан Р.С. Хакимов от имени республики высказался за равноправие: «Те, кто пожил при суверенитете, понимают, что это такое, и всегда выступают за то, чтобы и другие это почувствовали. Но, конечно, мы выступаем не за то, чтобы ограничивали наши права, а мы выступаем за то, чтобы все права повысили, я не знаю, какая будет верхняя планка. В конце концов
пусть каждый выбирает эту верхнюю планку» .
В конечном итоге Государственная палата приняла решение согласиться «в основном с теми изменениями и дополнениями, которые рекомендуются Рабочей группой в текст проекта Конституции Российской Федерации, одобренный 12 июля
41 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 20. М.: Юрид. лит., 1996. С. 46.
42 Там же. С. 50.
43 Там же. С. 55-56.
44 Там же. С. 70.
45 Там же. С. 87-88.
1993 г. Конституционным совещанием» и поручила «Рабочей группе Конституционного совещания завершить подготовку проекта Конституции Российской Федерации с учетом предложений, высказанных Государственной палатой,
46
и рекомендовать его Президенту Российской Федерации для опубликования» .
На этом Конституционное совещание фактически завершило свою работу. После 30 октября ни Государственная, ни Общественная палаты уже не собирались. Поправки в проект Конституции вносились вплоть до 8 ноября включительно, но уже в более закрытом формате.
Заключение
3 ноября было проведено заседание Президента России с главами субъектов, на котором были дополнительно обсуждены узловые вопросы: равенство субъектов, сохранение Федеративного договора в Конституции и суверенитет республик.
9 ноября проект Конституции был опубликован. В этот же день Президент издал указы, в соответствии с которыми были признаны не имеющими юридической силы с момента их принятия решения Свердловского областного Совета народных депутатов от 1 июля 1993 г. «О статусе Свердловской области в составе Российской Федерации» и от 27 октября 1993 г. «О Конституции Уральской Республики».
47
Деятельность облсовета была прекращена , а Э.Э Россель был освобожден от
48
должности главы администрации Свердловской области .
Какую роль сыграла Уральская республика в подготовке проекта Конституции? Некоторые исследователи квалифицируют провозглашение республики как «сепаратистские тенденции в стране» [Пихоя 2007, 478]. Существуют и другие оценки. По мнению исследователя Л.М. Карапетяна, «преобразование краев и областей в республики или губернии является бесконфликтным и наиболее эффективным путем преодоления неравноправного положения субъектов России, важнейшей гарантией укрепления ее единства и целостности» [Карапетян 2001, 117].
В последующие годы С.М. Шахрай, вспоминая события на Урале, отмечал, что эта история «сыграла на руку нам, разработчикам проекта Конституции» [Шахрай
46 Рекомендации Государственной палаты Конституционного совещания «О проекте Конституции Российской Федерации» [Цит. по: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Кн. третья 2008, 829-830].
47 Указ Президента Российской Федерации от 09.11.1993 г. № 1874 // Президент России [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/4784 (дата обращения: 01.04.2019).
48 Указ Президента Российской Федерации от 10.11.1993 г. № 1890 // Президент России [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/4797 (дата обращения: 01.04.2019).
2013 a, 270]. По мнению политика, «именно попытка Свердловской области в одностороннем порядке изменить свой конституционный статус поставила точку в дискуссиях о целесообразности «иерархии статусов» и привела участников разработки проекта новой российской Конституции к пониманию необходимости юридического закрепления равноправия всех российских регионов и включения в текст Основного закона единого понятия — "субъект Российской Федерации"» [Шахрай 2013b, 98].
Подводя итог, необходимо отметить, что появление Уральской Республики было знаковым событием, отразившемся на процессе подготовки проекта Конституции России и выступавшим в качестве аргумента в ходе дискуссий. Однако это событие было одним из звеньев целой цепочки событий и явлений, происходивших в тот период. Глава Свердловской области и его команда, занимавшиеся созданием Уральской республики, объявляли целью своих действий установление равноправия субъектов Федерации. Подобную цель преследовали также другие регионы и политические деятели. Принятая Конституция показывает, что эта цель формально была достигнута, поскольку появились нормы о равноправии субъектов.
Вместе с тем Конституционное совещание не стало институтом, который выработал компромиссное решение по федеративной модели. За первый этап работы было предложено много различных вариантов, большинство из которых в ходе острых дискуссий блокировались. Однако принятый 12 июля 1993 г. проект Конституции также не устраивал многих участников, а возобновившаяся деятельность по доработке проекта на втором этапе проходила уже в иных внешних условиях и в измененном варианте самого Конституционного совещания. Ключевые вопросы конституционной модели федеративного устройства пришлось решать в других форматах либо откладывать на будущее.
Список литературы:
Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: Сашко, 2000.
Бондаренко В.И., Мостовая И.В. Процессы регионализации и этнические конфликты периода общественной транзиции // Вестник ЮРГТУ (НПИ). 2012. № 5. С. 199-206. Венков А.А. Процесс становления и развития модели современного российского федерализма (конец 1980-х - начало 2000-х гг.): исторический аспект: дис... канд. ист. наук. Ростов-на-Дону, 2010.
Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в 6 т. Т. 4: 1993 год. Книга вторая (май-июнь 1993 года) / под ред. О.Г. Румянцева. М.: Волтерс Клувер, 2008. Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в 6 т. Т. 4: 1993 год. Книга Третья (июль-декабрь 1993 года) / под ред. О.Г. Румянцева. М.: Волтерс Клувер, 2008. Карапетян ЛМ.Федеративное устройство Российского государства. М.: НОРМА, 2001.
Кириллов А.Д. Урал: от Ельцина до Ельцина (хроника политического развития, 19901997 гг.). Екатеринбург: Изд-во Урал. Ун-та, 1997.
Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002.
Митюков М.А. Конституция и Федеративный договор: проблемы соотношения (политико-правовые дискуссии мая 1992 - сентября 1993 г.) // Lex Russica. 2017. № 3. С. 9-105.
Пихоя Р.Г. Москва. Кремль. Власть. Две истории одной страны. Россия на изломе тысячелетий, 1985-2005. М.: Русь-Олимп, 2007.
Пушмин Д.А. Формирование новой российской государственности в условиях политической трансформации общества: 1990-е гг.: дис... канд. ист. наук. М., 2010. Степанченко В.И. О предпосылках разработки Конституции Российской Федерации 1993 года и изменениях в нормах Конституций СССР и РСФСР в 90-е годы прошлого века // Юридическая наука. 2013. № 3. С. 58-65.
Тарасова Е.А. Проблема федеративного устройства в проектах новой Конституции России в начале 1990-х годов // Вестник СПбГУ. Сер. 2. 2014. Вып. 1. С. 47-59. Тарасова Е.А. Разработка и принятие Конституции России в сентябре - декабре 1993 г. // Труды Исторического факультета Санкт-Петербургского университета. 2015. № 21. С. 364-382.
Шахрай С.М. Неизвестная Конституция. Constitutio incognita. М.: ОАО Красная Звезда, 2013a.
Шахрай С.М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. М.: Наука, 2013b.
Шейнис В.Л. Взлет и падение парламента: переломные годы в российской политике (1985-1993). М.: Изд-во Р. Элинина, 2005.
Osipov I. V.
Equality of Federal Russian Subjects in Discussions of Constituent
Assembly
Igor V. Osipov — postgraduate student, School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: [email protected]
Abstract
The article gives an analysis of the searching process for a federal structure model at the final stage of drafting the Constitution of the Russian Federation in 1993. It is noted that for the Constituent Assembly of Russia, convened to prepare the final draft, the "stumbling-block" was the federal structure. By 1993, there was an asymmetric Federation in which national republics had significantly greater independence than other subjects did. Krais and oblasts of Russia actively defended the position of expanding their independence and increasing their powers. The national republics were primarily concerned with protecting their status and level of autonomy from the Federal center. One of the brightest events reflecting the high degree of regional activity was the demarche of the Tatarstan Republic delegation, which left the Constitutional meeting, as well as the raising of the Sverdlovsk region status and the proclamation of the Ural Republic. The discussion about the Russian federalism future was particularly acute against the background of the major state crisis that took place at the same time, amid growing contradictions between the President and the Supreme Council of the Russian Federation. Following the forceful conflict resolution in early October 1993, the presidential team decisively accelerated the process of the constitutional project preparing and, in fact, within a month, a structurally updated Constituent Assembly agreed on the final project version with the ongoing discussions on the Federal structure. Under the conditions when one part of the regions sought to improve their constitutional and legal status, and the other one defended the position of preserving the current situation, the models proposed by the Constituent Assembly did not solve the problem of federal subjects' equality.
Keywords
The Constituent Assembly of Russia, equality of Federation entity, separatism, the Ural Republic, federalism.
References:
Avakyan S.A. (2000) Konstitutsiya Rossii: priroda, evolyutsiya, sovremennost' [The
Constitution of Russia: nature, evolution, modernity]. Moscow: : Sashko.
Bondarenko V.I., Mostovaya I.V. (2012) Processes of a Regionalization and Ethnic Conflicts
in a Period of Society's Transition. Vestnik YURGTU (NPI). No. 5. P. 199-206.
Karapetyan L.M. (2001) Federativnoye ustroystvo Rossiyskogo gosudarstva [Federative
Structure of Russian State]. Moscow: NORMA.
Kirillov A.D. (1997) Ural: ot El'tsina do El'tsina (khronika politicheskogo razvitiya, 1990-1997gg.) [Ural: from Yeltsin to Yeltsin (the chronicle of political development, 1990-1997)]. Ekaterinburg: Izd-vo Ural. Un-ta.
Kutafin O.E. (2002) Istochniki konstitutsionnogo prava Rossiyskoy Federatsii [Sources of constitutional law of the Russian Federation]. Moscow: Yurist.
Mityukov M.A. (2017) The Constitution and Federal Treaty: Problems of Interrelation. Lex Russica. No. 3 P. 89-105.
Pikhoya R.G. (2007) Moskva. Kreml'. Vlast'. Dve istorii odnoy strany. Rossiya na izlome tysyacheletiy, 1985-2005 [Moscow. Kremlin. Power. Two stories of one country. Russia at the turn of millennia, 1985-2005]. Moscow: Rus-Olymp.
Pushmin D.A. (2010) Formirovaniye novoy rossiyskoy gosudarstvennosti v usloviyakh politicheskoy transformatsii obshchestva: 1990-e gg. [Formation of the new Russian statehood in the conditions of political transformation of society: 1990s.]: PhD thesis. Moscow.
Rumyantsev O.G. (ed.) (2008) Iz istorii sozdaniya Konstitutsii Rossiyskoy Federatsii. Konstitutsionnaya komissiya: stenogrammy, materialy, dokumenty (1990-1993 gg.): v 6 t. T. 4: 1993 god. Kniga vtoraya (may-iyun' 1993 goda) [From the history of drafting the Russian Constitution. The Constitutional Commission: transcripts, materials and documents (1990-1993): in 6 volumes. Vol. 4: 1993. Book two (May - June 1993)]. Moscow: Volters Kluver.
Rumyantsev O.G. (ed.) (2008) Iz istorii sozdaniya Konstitutsii Rossiyskoy Federatsii. Konstitutsionnaya komissiya: stenogrammy, materialy, dokumenty (1990-1993 gg.): v 6 t. T. 4: 1993 god. Kniga vtoraya (may-iyun' 1993 goda) [From the history of drafting the Russian Constitution. The Constitutional Commission: transcripts, materials and documents (1990-1993): in 6 volumes. Vol. 4: 1993. Book three (July - December 1993)]. Moscow: Volters Kluver.
Shahray S.M. (2013 a) Neizvestnaya Konstitutsiya. Constitutio incognita [Unknown Constitution. Constitutio incognita]. Moscow: Krasnaya Zvezda.
Shahray S.M. (2013b) O Konstitutsii: Osnovnoy zakon kak instrumentpravovykh i sotsial'no-politicheskikh preobrazovaniy [On the Constitution: The main law as an instrument of legal and socio-political transformations]. Moscow: Nauka.
Sheynis V.L. (2005) Vzlet i padeniye parlamenta: perelomnyye gody v rossiyskoy politike (1985-1993) [The rise and fall of Parliament: the crucial years in Russian politics (19851993)]. Moscow: ID R. Elinin.
Stepanchenko V.I. (2013) O predposylkakh razrabotki Konstitutsii Rossiyskoy Federatsii 1993 goda i izmeneniyakh v normakh Konstitutsiy SSSR i RSFSR v 90-e gody proshlogo veka [On the prerequisites for the development of the Constitution of the Russian Federation in 1993 and changes in the norms of the Constitutions of the USSR and the RSFSR in the 90s of the last century]. Yuridicheskaya nauka. No. 3. P. 58-65.
Tarasova E.A. (2014) Problem of the Federal Organization in Drafts of the New Constitution of Russia in the Beginning of the 1990th. Vestnik SPbGU. Ser. 2. No. 1. P. 47-59.
Tarasova E.A. (2015) Development and Adoption of Constitution of the Russian Federation in September-December 1993. Trudy Istoricheskogo fakul'teta Sankt-Peterburgskogo universiteta. No. 21. P. 364-382.
Venkov A.A. (2010) Protsess stanovleniya i razvitiya modeli sovremennogo rossiyskogo federalizma (konets 1980-kh - nachalo 2000-kh gg.) [The process of formation and development of the model of modern Russian federalism (late 1980s - early 2000s)]: PhD thesis. Rostov-on-Don.
