CC BY
82
специальный выпуск
РАССМОТРЕНИЕ ЖАЛОБ ГРАЖДАН
КАК ФОРМА КОНТРОЛЯ НАД СОВЕТСКИМ ГОСУДАРСТВЕННЫМ АППАРАТОМ (1917-1927)
В.В. Шабанов
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Московского областного филиала Московского университета МВД России. Научная специальность: 12.00.01 - теория и история государства и права;
история политических и правовых учений E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье раскрываются понятие и значение жалоб как средства контроля за деятельностью чиновников советского государственного аппарата, показана работа по приему и рассмотрению жалоб в различных ведомствах советского государства, анализируются нормативно-правовые акты, регламентирующие работу с обращениями граждан.
Ключевые слова: государственный аппарат, контроль, обращения граждан, жалобы
CONSIDERATION OF CITIZENS COMPLAINTS AS A FORM OF CONTROL OVER THE SOVIET STATE APPARATUS (1917-1927)
V.V. Shabanov
the candidate of jurisprudence, associate Professor civil law
and procedure of the Moscow regional branch of the Moscow University of the Ministry Internal Affairs of Russia Annotation. The article describes the concept and value of complaints as a means of controlling activities of the officials of the Soviet state apparatus, shows the work of reception and consideration of complaints in different institutions of the Soviet state, analyzes the normative-legal acts regulating the work with citizens. Keywords: state apparatus, control, treatment of citizens, complaints
Право на обращение граждан с жалобами на действия должностных лиц, нарушающие их права и законные интересы, является важной формой контроля над деятельностью государственного аппарата. Жалоба это обращение, сводящееся к требованию лица устранить нарушение принадлежащего ему субъективного права, допущенное в результате неправомерных действий (или бездействия) властей.
Жалобы граждан позволяют не только восстановить нарушенное право, выявить недобросовестных работников государственного аппарата, пренебрежительно относящихся к нуждам граждан, нарушителей законности, но и служат важным каналом получения объективной информации о деятельности
органов государственной власти и управления в целом. Работа с жалобами и заявлениями носит также воспитательный характер, поскольку она способствует повышению чувства ответственности государственных чиновников к своим обязанностям и уважения ими установленных правовых предписаний, а также укрепляет связь органов государственной власти с гражданами, способствует формированию у населения чувства доверия и уважения к ним.
С первых лет и на всем протяжении существования Советского государства его руководство придавало важное значение работе с жалобами граждан, требовало внимательного отношения к ним руководителей всех уровней, всех работников советских учреждений.
специальный выпуск
«Жалобы граждан на всевозможные нарушения - писал журнал «Административный вестник», -«представляют для нас большую ценность. Они помогают нам раскрыть все гнойники нашего аппарата, принять своевременно меры к устранению возникших и могущих возникнуть злоупотреблений»1.
Право обжаловать действия должностных лиц и государственных учреждений было юридически закреплено еще в Постановлении VI Всероссийского Чрезвычайного съезда Советов «О точном соблюдении законов», принятом 8 ноября 1918 г.2. В нем все граждане и должностные лица призывались к строжайшему соблюдению законов. Все советские учреждения по требованию любого гражданина, желающего обжаловать действия, волокиту или незаконные препятствия со стороны того или иного государственного учреждения, обязаны были составить краткий протокол с выдачей одной копии жалобщику, а подлинник протокола должен был немедленно пересылаться в вышестоящий орган. В протоколе должны быть указаны время, место и имена должностных лиц или название учреждения и изложена сущность жалобы. За явно необоснованный отказ от составления протокола должностные лица могли быть привлечены к народному суду.
Во всех центральных и местных органах государственной власти был организован прием граждан, обращающихся с устными и письменными жалобами.
Прежде всего большой поток жалоб поступал непосредственно в Совет Народных Комиссаров (СНК РСФСР). Приёмная СНК, входящая в состав Управления делами, начала осуществлять прием жалоб с первых дней функционирования. Прием граждан с просьбами, жалобами и прошениями осуществлялся ежедневно с 10 часов утра до позднего вечера двумя дежурными сотрудниками по графику. В штате Приемной СНК была также должность старшего секретаря по приёму граждан, ответственного за делопроизводство, связанное с обращениями. Письменные жалобы поступали в Секретариат СНК, где ими занимались секретари по приёму письменных обращений.
Прием и рассмотрение жалоб осуществляли все наркоматы и в первую очередь Наркомат внутренних дел (НКВД), непосредственно занимавшийся организацией деятельности органов власти на местах. В приемную НКВД, а также в губернские и уездные Отделы Управления, являвщиеся подразделениями НКВД на местах, поступало большое количество жалоб на нарушения и злоупотребления местных чиновников, работников милиции. В основном это были жалобы на незаконные конфискации и рекви-
зиции, необоснованные аресты, злоупотребление властью.
Одним из первых учреждений, организовавших прием жалоб, стала Всероссийская Чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и саботажем (ВЧК). В конце сентября 1918 г. при ВЧК была создана контрольно-ревизионная комиссия «для выявления преступлений среди сотрудников ЧК, а также ... для успешной борьбы с грабежами, взяточничеством и шантажом со стороны лиц, состоявших на советской службе», куда просили обращаться потерпевших с жалобами и заявлениями3.
1 февраля 1919 г. было принято Положение «О контрольно-ревизионной комиссии при ВЧК». В неё входили 3 члена, назначенные коллегией ВЧК. Её главной задачей был «контроль за деятельностью всех отделов и лиц, работающих в ВЧК, разбор поступающих жалоб и заявлений о различных злоупо-треблениях»4.
В средствах массовой информации, в объявлениях, вывешенных в общественных местах, гражданам предлагалось сообщать о различных нарушениях и злоупотреблениях, о всех фактах вымогательства: «.. .темные личности под видом следователей, комиссаров, других ответственных должностных лиц занимаются вымогательством... Следует немедленно сообщать о всех случаях шантажа и вымогательства во ВЧК на имя председателя ВЧК с указанием точного адреса и телефона. Все лица, подавшие заявления, найдут полную защиту от шантажистов... »5.
Большое количество жалоб на многочисленные нарушения и злоупотребления местных чиновников поступало также в исполнительные комитеты местных Советов.
Работа с обращениями граждан была кардинально изменена в апреле 1919 года. В соответствии с декретом ВЦИК и СНК от 9 апреля 1919 г. «О реорганизации государственного контроля»6 основная работа по приему жалоб и их рассмотрению была возложена на Наркомат государственного контроля (НКГК), позже переименованный в Наркомат рабоче-крестьянской инспекции (НКРКИ). Было принято решение организовать особое бюро по рассмотрению жалоб и заявлений на неправомерные действия и злоупотребления должностных лиц.
30 апреля 1919 г. Наркомат госконтроля принял постановление о создании при НКГК Центрального бюро жалоб и заявлений (ЦБЖ), а также соответствующих бюро жалоб на местах. Основной задачей вновь созданного ЦБЖ являлось рассмотрение всех жалоб и сообщений, содержавших сведения о
специальным выпуск
преступлениях, волоките, грубом обращении с сотрудниками или посетителями, а также о других незаконных действиях должностных лиц. Кроме того, подлежали рассмотрению все жалобы на нарушения в учреждениях и общественных организациях, если даже в них не указывались конкретные виновные лица.
При рассмотрении жалобы ЦБЖ в зависимости от ее содержания и других обстоятельств могло самостоятельно провести её проверку, либо поручить проверить факты местным органам госконтроля. Не подлежали рассмотрению жалобы на постановления ВЦИК и Совнаркома, но жалобы на действия отдельных наркомов и других высших должностных лиц рассматривались на общих основаниях; рассматривались также жалобы на постановления и действия наркоматов и других центральных ведомств. ЦБЖ могло внести представление в НКГК на предмет приостановления обжалуемых распоряжений или действий.
Аналогичные задачи возлагались на местные бюро жалоб, которые создавались на правах самостоятельных подотделов при губернских контрольных отделениях. Жалобы на незаконные решения отдельных советских органов власти и государственного управления не подлежали рассмотрению местными бюро жалоб, а пересылались в ЦБЖ.
Центральное бюро жалоб и заявлений (ЦБЖ) начало свою деятельность в начале мая 1919 г. Через несколько месяцев были созданы бюро жалоб почти во всех губернских центрах. Так, 16 июня 1919 г. начал работу Отдел по приему жалоб и заявлений (Бюро жалоб) при Курском Губернском Отделении Госконтроля, состоявший из 8 человек7.
С первых дней существования ЦБЖ и местные бюро жалоб проделали большую работу по приему и рассмотрению обращений граждан, защищая их от произвола и злоупотреблений должностных лиц различного ранга. Так, только в декабре 1919 г. ЦБЖ рассмотрело 708 дел, а местные бюро жалоб - 1340 дел8.
В последующем шло расширение сети пунктов по приему жалоб. Они были созданы в 1920 г. не только при губернских и областных, но также и при уездных, а затем и при волостных отделениях НКРКИ. Во многих населенных пунктах в избах-читальнях, агитпунктах, на железнодорожных станциях и речных пристанях организовывались передвижные Бюро жалоб. Все они осуществляли большую работу по приему многочисленных жалоб населения. Только в Курской губернии за 6 месяцев (с 01.12.20 г. по 01.06.21 г.) было зарегистрировано 2 559 жалоб9.
Хотя основная масса жалоб поступала в многочисленные бюро жалоб НКРКИ, по-прежнему при-
ем письменных и устных жалоб осуществляли и другие государственные органы. Например, во многих губернских, уездных и волостных военкоматах в 1919 г. были организованы «Бюро для приема жалоб и заявлений от семейств красноармейцев», которые провели большую работу по восстановлению нарушенных прав красноармейцев и членов их семей.
Прием жалоб осуществляли также уполномоченные центральных органов власти, командируемые в губернские и уездные города с различными проверками. Так, в мае-июне 1919 г. по решению ЦК РКП(б) и ВЦИК РСФСР в губернские города выехали группы уполномоченных «во главе с надежными и исполнительными товарищами». Им вменялось в обязанность «обревизовать и проконтролировать советскую работу», поскольку «местные представители власти бесчинствуют, действуют по произволу и злоупотребляют» служебным положением. Прибывшие разбивались на группы по 4-6 человек, в каждую из которых входили по одному уполномоченному Центра и одному члену губкомпарта. По приезде в уездный город эта «летучая ревизия» пополнялась работниками укома, после чего начинался вояж по волостям. В каждой волости открывалось «подвижное бюро жалоб и заявлений». Граждане, имевшие претензии к советским учреждениям и официальным лицам, «а также располагающие сведениями... о злоупотреблениях по должности всех без исключения» служащих, приглашались сообщать об этом «в письменной или словесной форме»10. Имена жалобщиков сохранялись в тайне. Эти бюро сразу же оказались захлестнуты волной негативных фактов, дававших обильный материал для проверок.
С переходом к мирному социалистическому строительству встал вопрос и о дальнейшем расширении гарантий прав граждан на подачу жалоб. Эти гарантии были необходимы в связи с тем, что, как отмечалось в Постановлении Президиума ВЦИК от 30 июня 1921 г., в уездах и губернских городах не только отдельные жалобщики, но и делегаты от волостных и сельских Советов встречают препятствия для проезда в центр. Мало того, бывают случаи, когда подавшие в центр жалобу подвергались арестам и другим репрессиям на местах, что решительно противоречит приёмам управления Советской вла-сти»11.
ВЦИК принял ряд решительных мер, усиливающих гарантии права жалобы. В частности, Центральное бюро жалоб РКИ получили право приостанавливать исполнение обжалованных административных распоряжений местных властей. Был установлен беспрепятственный доступ жалобщиков в Москву; местным властям было вменено в обязан-
специальный выпуск
ность незамедлительно выдавать жалобщикам разрешение на проезд; вся корреспонденция, направлявшаяся в Бюро жалоб, освобождалась от оплаты почтовыми марками. Эти меры сыграли серьёзную роль в выявлении и искоренении случаев нарушения законности, бюрократизма, волокиты, усиления охраны прав и законных интересов граждан.
Вместе с тем, были приняты меры по защите прав добросовестных и принципиальных работников от лиц, злоупотребляющих своими правами - «пустозвонов», излагающих непроверенные факты, и откровенных клеветников. Уголовный кодекс, принятый в 1922 г., содержал ст. 90, которая гласила: «Заведомо ложное сообщение в письменном заявлении государственному учреждению или должностному лицу о деятельности государственных учреждений или должностных лиц или заведомо ложный ответ на официальный запрос таковых карается лишением свободы на срок до одного года»12.
Большую работу с жалобами и заявлениями граждан стали осуществлять созданные в 1922 г. органы прокуратуры. Прокуратура заняла свое особое место в системе государственных органов, основное предназначение которой состояло в «осуществлении от имени государства надзора за законностью деятельности всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования постановлений, принятых в нарушение закона»13.
Работа с жалобами и заявлениями граждан являлась одной из форм осуществления прокуратурой общего надзора за законностью, эффективным средством выявления нарушений закона должностными лицами, а также действенным средством борьбы с ними.
Важное значение для разграничения подведомственности рассмотрения жалоб имел циркуляр от 26 сентября 1922 г. «О разграничении компетенции органов прокуратуры и бюро жалоб РКИ», подписанный руководителями НКРКИ и НКЮ. В нем говорилось, что прокуратура принимает к рассмотрению все жалобы и заявления, содержащие указания «на явные признаки совершенных кем-либо преступных деяний, предусмотренных Уголовным Кодексом РСФСР». Бюро жалоб РКИ должны были рассматривать «жалобы и заявления, содержащие указания на неправильные, нецелесообразные и хотя и незаконные действия должностных лиц, но не содержащие признаков уголовно-наказуемых деяний и могущие быть разрешенными РКИ в пределах предоставленных ей по закону полномочий»14.
Свою деятельность на местах прокуроры, как правило, начинали с обращений - объявлений в
местных газетах. В них указывались задачи прокуратуры, состав работников, служебный адрес, порядок подачи и приема жалоб и заявлений на незаконные действия органов власти и должностных лиц.
В первые же месяцы работы в органы прокуратуры поступило несколько десятков тысяч письменных жалоб и заявлений. Был организован прием посетителей, обращающихся с устными жалобами. В Москве, например, на прием в прокуратуру приходило по сто и более человек в день15.
Ведомственный журнал «Еженедельник советской юстиции», отмечал: «показателем большой популярности прокуратуры в населении служат цифры, характеризующие работу по приему жалоб на действия административных органов. Таких жалоб по состоянию на 1 января 1924 г. принято 17 746»16.
Особое внимание уделялось жалобам крестьян, которые составляли большинство лиц, обращающихся за защитой своих прав в государственные органы. Октябрьский Пленум ЦК ВКП(б) 1924 г. в резолюции «Об очередных задачах работы в деревне» дал ряд указаний партийным и советским органам по улучшению работы в сельской местности. Перед партийными комитетами и государственными органами была поставлена задача: «Усилить систематическую борьбу с нарушителями революционной законности (с фактами административного произвола, взятками, бюрократизмом и т. п.) с привлечением виновных к суду, а также к ответственности в партийном порядке...». На основе данного постановления Пленума ЦК в январе 1925 г. Центральный Комитет ВКП(б) отдельным письмом предложил всем центральным и местным советским органам наряду с другими мерами по укреплению законности «усилить борьбу с бюрократизмом и обеспечить жесткое приведение к ответственности должностных лиц за бюрократическое отношение к жалобами»17.
В НКВД РСФСР в 1924 г. было создано Бюро по приему крестьянских писем, которые в большом количестве поступали как непосредственно от самих крестьян, так и из редакций газет и прежде всего «Крестьянской газеты». Только за 1924-1926 гг. Бюро получило 10 912 писем крестьян, по «сигналам» которых было привлечено к ответственности 2269 работников «низового советского аппарата»18.
В многочисленные бюро жалоб РКИ по 51 губернии РСФСР было подано в 1924 г. более 17 000 жалоб, большинство из которых были жалобы от крестьян. Подавляющее количество - 61% были жалобы на произвол местных чиновников, бюрократизм и волокиту. При проверке подтвердились и были удовлетворены 80% подобных жалоб19.
специальным выпуск
На новую ступень работу с жалобами граждан подняла инструкция НКВД РСФСР, изданная в начале 1925 г., «О порядке направления и рассмотрения жалоб на действия административных органов и должностных лиц»20. Данные правила представляли собой «первый серьезный опыт по урегулированию и облегчению порядка принятия и прохождения жалоб на действия должностных лиц» и сыграли огромную роль в совершенствовании работы с жалобами граждан на противоправные действия работников административного аппарата.
Повсеместно были приняты «меры к широкой популяризации правил среди населения», проведена большая разъяснительная работа - в трудовых коллективах, на сельских сходах гражданам разъясняли их права по обжалованию действий государственных чиновников и порядок подачи жалоб и заявлений. В результате количество жалоб на недостатки государственного аппарата, поступивших только в органы НКРКИ, за 9 месяцев
1925 г. возросло вдвое, причем во многих случаях они
" 21 носили коллективный характер21.
Большое количество жалоб продолжало поступать в НКВД на недостатки работы подведомственных органов и прежде всего на работников милиции. В 1925-1926 гг. в НКВД поступило 18810 жалоб и заявлений. Они содержали конкретные факты злоупотребления властью, присвоения и растрат, взяточничества, грубого обращения с населением, бюрократизма и волокиты, халатного отношения к своим обязанностям22.
Большую работу по приему и расследованию жалоб на нарушения законности должностными лицами продолжали вести работники прокуратуры. Прием жалоб осуществлялся как в помещениях губернских и уездных органов прокуратуры дежурившими по графику помощниками прокуроров, так и во время выездов прокурорских работников с проверками в сельскую местность. Во время встреч с крестьянами в клубах, избах-читальнях работники прокуратуры не только проводили беседы, давали разъяснения и советы по интересующим их правовым вопросам, а также принимали от них жалобы.
Ценность такого личного приема жалоб при непосредственных встречах с крестьянами заключалась в том, что многие из этих жалоб разрешались прокурорами на месте, а также давались разъяснения и советы крестьянам по вопросам, связанным с конкретными нарушениями их прав. Так, в 1926 г. работниками прокуратуры Курской губернии было совершено 182 выезда в деревню и принято там лично от крестьян 902 жалобы на действия административных, судебно-следственных органов и орга-
А лишь в первом полугодии 1927 года во время выездов работников прокуратуры Курской губернии в деревню было принято уже 733 жалобы, из которых на месте удовлетворено было 435 жалобы24.
Проверяя факты, изложенные в жалобах, работники прокуратуры выявляли ряд незаконных, а подчас и преступных действий местных органов власти. Наиболее характерными из них были - неправомерное лишение избирательных прав, злоупотребления при распределении населению лесоматериалов и в области землеустройства, растраты и подлоги, превышение власти. Распространенными явлениями в органах «низовой Советской власти», на которые часто жаловались граждане, были волокита и халатное отношение чиновников к порученному делу. В результате этих жалоб было возбуждено против работников местных органов власти целый ряд уголовных дел, значительное количество руководителей разного уровня были привлечены к дисциплинарной ответственности.
Таким образом, работа с жалобами граждан, проводимая в этот период способствовала улучшению работы государственного аппарата, укреплению режима законности в его деятельности, усилению защиты прав и законных интересов граждан.
нов дознания
-23
1 Административный вестник. 1927. №3. С. 22.
2 СУ РСФСР, 1918. № 90. Ст. 908.
3 Известия ВЦИК. № 211(475). 29 сентября 1918 г.
4 ГАРФ, ф.1235, оп. 94, д.176, л. 397-397об.
5 Известия ВЦИК. № 56 (608). 14 марта 1919 г.
6 Декреты Советской власти. М., 1971. Т.5, С. 46-58.
7 ГАКО, ф.321, оп.1, д.68. л.9об.
8 Петрова В.Ф. Органы государственного контроля в борьбе за социализм. М., 1957. С. 44.
9 Отчет Губернского Отделения Рабоче-Крестьянской Инспекции и Губернской Чрезвычайной Комиссии 8-му губернскому Съезду Советов. Курск, 1921. С.81.
10 Известия Смоленского Совета. 23 июня 1919 г.
11 СУ РСФСР. 1921. № 49. Ст. 254.
12 СУ РСФСР. 1922. №15. Ст.153.
13 СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 724.
14 Еженедельник советской юстиции.1922. № 35 С. 37.
15 Советская прокуратура. История и современность. М., 1977. С. 51.
16 Еженедельник советской юстиции. 1924. №16. С. 64.
17 РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 69. Д. 187. Л. 1-2.
18 Административный вестник. 1927. № 5. С.48.
19 Куйбышев В.В. Избранные произведения. Т.1. М., 1966. С. 299.
20 Административный вестник. 1925. № 2. С. 87-88.
21 Куйбышев В.В. Указ. соч. С. 299.
22 Административный вестник. 1927. №5. С. 37-38.
23 ГАСПИ КО ф. 65, оп 1, д. 716, л. 226-236, л. 228об.
24 ГАСПИ КО ф. 65, оп 1, д. 716, л. 169.
