CC BY
54
Экономика и управление
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ВНУТРЕННИМ ДОЛГОМ РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ КАЛМЫКИЯ)
л. н. иванова,
кандидат экономических наук, Министр финансов Республики калмыкия
Управление государственным долгом является составной частью бюджетной политики Республики Калмыкия. Осуществление мероприятий, связанных с управлением долгом, требует от государственных органов власти системного подхода к их реализации, а также определяет многоплановый характер регулирования существующей задолженности. При этом главной целью долгового управления является баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долговых обязательств. Государственные заимствования республики используются для покрытия дефицита республиканского бюджета, а также для финансирования расходов республиканского бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на погашение государственных долговых обязательств. Приоритетные задачи Республики Калмыкия при осуществлении государственных заимствований и управлении государственным долгом ежегодно определяются в Программе государственных заимствований, утвержденных в законе о бюджете на очередной финансовый год. Данные задачи предусматривают совершенствование управления государственным долгом Республики Калмыкия, проведение долговой политики, обеспечивающей привлечение дополнительных средств для развития региона.
Проекты программы государственных заимствований и программы предоставления государственных гарантий на очередной финансовый год разрабатываются на основе прогноза социально-
экономического развития и перспективного финансового плана Республики Калмыкия. Привлечение, погашение и обслуживание государственного долга реализуется в рамках указанных программ. Процесс планирования государственного долга, включая условные обязательства, состоит из двух этапов. Во-первых, планирование расходов по погашению и обслуживанию действующих долговых обязательств и, во-вторых, планирование объемов вновь привлекаемых заемных средств, а также предоставление государственных гарантий. Основной целью планирования, погашения и обслуживания уже имеющегося долга является оценка возможности его погашения за счет доходов бюджета в планируемом финансовом году.
За последние годы Правительством Республики Калмыкия проделана значительная работа по формированию системы управления государственным долгом, была расширена и усовершенствована соответствующая нормативная правовая база.
Вопросы осуществления государственных заимствований и управления государственным долгом Республики Калмыкия регулируются Бюджетным Кодексом Российской Федерации, Законом Республики Калмыкия «О государственном долге Республики Калмыкия» и рядом нормативных правовых актов Правительства Республики Калмыкия. Так, постановлениями Правительства Республики Калмыкия утверждены Порядок предоставления государственных гарантий и Положение о ведении Государственной долговой книги. В данных доку-
ментах подчеркивается, что управление государственным долгом Республики Калмыкия является одним из важных компонентов системы управления общественными финансами, а качественное, эффективное управление долгом означает не только отсутствие просроченных долговых обязательств, но и, прежде всего, создание прозрачной системы управления с использованием четких процедур, механизмов и публичного раскрытия информации о долговой политике республики.
Государственная долговая книга Республики Калмыкия, которая представляет собой систематизированный свод информации о долговых обязательствах республики, и форма учета консолидированного долга Республики Калмыкия являются частью системы учета долга и условных обязательств. Регистрация обязательств и внесение информации об операциях с ними в Государственную долговую книгу осуществляются Министерством финансов Республики Калмыкия в срок, не превышающий трех дней с момента возникновения соответствующего обязательства.
Из данных, приведенных в табл. 1, видна динамика привлечения и погашения долговых обязательств Республики Калмыкия. Так, в 2006 г. по сравнению с 2005 г. привлечение заимствований увеличилось в 1,5 раза. В 2007 г. по сравнению с
Таблица 1
Структура государственных внутренних заимствований Республики Калмыкия в 2005—2007 гг., тыс. руб.
Внутренние заимствования Объем заимствований
2005 г. 2006 г. 2007 г.
Бюджетные кредиты, полученные от других уровней бюджетов бюджетной системы Российской Федерации:
привлечено — — —
погашено 60 736,1 157 767,1 39 662,7
Кредиты, полученные в валюте Российской Федерации от кредитных организаций:
привлечено 200 000,00 300 000,00 380 000,0
погашено — 200 000,00 200 378,4
Государственные ценные бумаги Республики Калмыкия, номинированные в валюте Российской Федерации:
привлечено — — 300 000,0
погашено — — —
Государственные гарантии субъектов Российской Федерации:
привлечено — — —
погашено — —
Итого:
привлечено 200 000,0 300 000,0 680 000,0
погашено 60 736,1 357 767,1 240 041,1
2006 г. — в 2,3 раза. Между тем, погашение долговых обязательств сократилось на 32,9 % от объема погашения 2006 г.
В 2007 г. Республика Калмыкия впервые разместила свои облигации на рынке ценных бумаг. Таким образом, наблюдается постепенный переход от практики привлечения кредитов к облигационным займам. Среди преимуществ облигаций перед банковскими кредитами — более низкие ставки за счет рыночного ценообразования, более длинные сроки обращения и большая гибкость. К тому же кредиты потеряли еще один плюс — это оперативное привлечение. В связи с этим заемщики, освоившие рынок несколько лет назад, постепенно повышают долю облигаций в общем долге региона. Это связано с высокой процентной ставкой и «короткими деньгами» по кредитам, а также привлечением кредитов на конкурсной основе в связи с изменениями в федеральном законодательстве.
Для полного анализа состояния государственного долга необходимо рассмотреть статью расходов на обслуживание государственного долга (табл. 2).
Расходы на обслуживание государственного долга определяются в соответствии с Программой государственных внутренних заимствований Республики Калмыкия на очередной финансовый год. Поскольку объем государственного долга в абсолютном выражении ежегодно повышается, растут и расходы на его обслуживание. Как видно из табл. 2, в 2005 г. расходы на обслуживание государственного долга составили 1 166,4 тыс. руб., в 2006 г. — 22 603,9 тыс. руб., в 2007 г. — 36 305,0 тыс. руб.
В результате происходит постоянное увеличение расходов на обслуживание долговых обязательств. Однако, при этом не нарушается требование статьи 111 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, которая устанавливает, что предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать 15 % объема расходов бюджета. Расходы на обслуживание государственного долга в
РЕгиомьнАя экономика: теория и практика 31
Таблица 2
Динамика расходов на обслуживание государственного внутреннего долга Республики Калмыкия к общей сумме расходов
Расходы Год
2005 2006 2007
Расходы на обслуживание государственного внутреннего долга, тыс. руб. 1 166,4 22 603,9 36 305,0
Всего расходов бюджета, тыс. руб. 3 549 551,5 4 156 463,3 5 797 782,1
Отношение расходов на обслуживание государственного долга к объему расходов, % 0,03 0,54 0,63
2005 г. составили 0,03 % от общей суммы расходов бюджета, в 2006 г. — 0,54 %, в 2007 г. — 0,63 %.
Несмотря на постоянное совершенствование нормативной правовой базы в области долговой политики до сих пор на региональном уровне отсутствуют четко регламентированные процедуры управления рисками, гарантиями, установления оптимальной долговой нагрузки, оценка риска наступления гарантийного случая.
Таким образом, необходимо дальнейшее совершенствование долговой политики — это дальнейший переход от кредитов к облигационным займам. Размещение облигаций позволит оздоровить экономику республики и оптимизировать структуру регионального долга. Кроме того, при выпуске облигаций появляется публичная кредитная история. Выпустив облигации, ими можно оперировать на вторичном рынке и снижать издержки по их обслуживанию, а также рефинансировать ранее выпущенные облигации по следующим выпускам, более длинным, тем самым увеличивая срочность заимствования.
Основным условием, ограничивающим использование облигационных займов как источника покрытия дефицита бюджета, является минимальный объем размещения. Объем размещения займа должен быть рыночным (привлекательным для инвестора), т. е. достаточным для создания активного вторичного рынка, и составлять не менее 500 млн руб.
Собственно это означает, что заимствование средств путем выпуска облигаций является более эффективной формой привлечения средств, чем банковский кредит, при условии достаточной величины заимствований.
При этом не надо забывать золотое правило финансов: обеспечивать текущее финансирование из собственных доходов, а развитие — за счет заемных средств.
Однако, государственные заимствования на инвестиционные цели должны проводиться в соответствии с приоритетами инвестиционной политики. Допустимые объемы привлечения инвестиционных заимствований необходимо определять исходя из ограничений федерального
законодательства и долговой емкости бюджета республики. При определении сроков, на которые привлекаются инвестиционные заимствования, необходимо учитывать сроки реализации инвестиционных проектов, принятых к реализации.
В последнее время появилась альтернативная возможность долгосрочного долгового финансирования бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований — синдицированный кредит, т. е. кредит, выдаваемый несколькими банками одному заемщику. Этот инструмент совмещает в себе преимущества как двусторонних кредитов, так и облигационных займов.
Синдицированный кредит обладает рядом преимуществ по сравнению с облигационным займом. В частности, возможны различные схемы по использованию и погашению кредита, а именно частичное использование в течение какого-то периода времени («период использования»), а также возможность частичного или полного досрочного погашения, что в некоторых случаях допустимо даже без применения штрафных санкций. В любой момент заемщик может обратиться к синдикату банков с мотивированным предложением по пересмотру условий кредита.
Поскольку синдицированный кредит позволяет заемщику одновременно открыть лимиты во многих банках, то можно использовать эту возможность для покрытия кассовых разрывов в двустороннем порядке — нередко после выдачи синдицированного кредита остается много свободных лимитов как в банках-участниках синдиката, так и в тех банках, которые не успели войти в сделку. Более того, синдицированный кредит по желанию всех сторон может быть пролонгирован или рефинансирован силами прежних или новых участников. Таким образом, заемщик получает широкие возможности по управлению своим кредитным портфелем на протяжении всего срока синдицированного кредита, а также по его истечении.
Необходимо отметить, что синдицированный кредит позволяет сэкономить на временных и финансовых издержках по сравнению с несколькими двусторонними кредитами.
Одним из путей совершенствования долговой политики регионов может выступить создание долговых агентств. Их главная задача — централизация управления долгом субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, консолидация мелких займов в крупные, обладающие высокой рыночной ликвидностью выпуски облигаций с целью обеспечения исполнительной власти финансовыми ресурсами, а также профессиональное управление возникшим при этом долгом, нередко значительным по объему в структуре региональных и муниципальных бюджетных средств. Такая практика позволяет не только значительно снизить стоимость заимствований, но и избежать крупных финансовых рисков. Агентства в своей регулярной деятельности по эмиссии и управлению долгом должны иметь автономию, но при этом должны подлежать государственному контролю и регулированию. Они должны иметь статус государственной организации и действовать в соответствии со специально принятым законодательным актом или системой актов, устанавливающих для них права и обязанности и определяющие регламент их деятельности.
Идея создания в России подобного профессионального долгового агентства для размещения
крупных ликвидных долгосрочных и дешевых займов с последующим кредитованием бюджетных инвестиционных программ развития давно зреет в профессиональной среде. Такое агентство должно стать институтом национального развития в целях преодоления неравномерности экономического и социального положения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
ЛИТЕРАТУРА
1. Воронин Ю. М, Кабашкин В. А. Управление государственным долгом в Российской Федерации. //Экономист. 2007, № 1. С. 58—67.
2. Кабашкин В. А., Иванов Ч. В. Организация государственного финансового контроля государственных и муниципальных гарантий. — Элиста, КИСЭПИ, 2006 г.
3. Кабашкин В. А. Совершенствование управления государственным долгом субъектов РФ и муниципальным долгом // Сборник научных трудов. Финансовые механизмы регулирования и стимулирования развития экономики. Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации. — М.: Изд-во «Центр «Гармония»», 2007.
