CC BY
172
32 (215) - 2011
бюджетное регулирование
УДК 336.14
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СУБФЕДЕРАЛЬНЫМ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ДОЛГОМ В КОНТЕКСТЕ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
н. в. Замятина,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита E-mail: [email protected] Саратовский государственный университет им. н. Г. Чернышевского
Статья посвящена проблемам управления региональным и муниципальным долгом. Приводится опыт зарубежных стран в области долговой политики субнациональных образований, включая установление ограничений на объемы займов, дефицит бюджета, расходы по обслуживанию долга. Рассматриваются структура и тенденции долговых обязательств субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: дефицит бюджета, государственный долг, муниципальные займы, банковские кредиты, бюджетные кредиты, долговая политика региона, бюджетные ограничения.
Современное состояние региональной экономики ставит все более сложные задачи по достижению стабильности в финансовой и бюджетной сфере, обеспечению дальнейшего экономического роста. В кризисных условиях большинство регионов и муниципальных образований столкнулись, с одной стороны, с необходимостью оказания поддержки экономике, недопущения резкого сокращения рабочих мест, что вызвало рост государственных (муниципальных) расходов, с другой стороны, со значительным и быстрым сокращением налоговых и неналоговых доходов своих бюджетов. Данная ситуация привела к обострению проблемы бюджетного дефицита и, как следствие, долга.
Если по состоянию на начало 2008 г. долговые обязательства субъектов Федерации составляли
456,9 млрд руб., то через год — на начало 2009 г. — 599,6 млрд руб. (131,2 % к уровню на 01.01.2008), на начало 2010 г. — 889,6 млрд руб. (148,4 % к уровню на 01.01.2009), на начало 2011 г. - 1 096,0 млрд руб. (123,2 % к уровню на 01.01.2010), по итогам I квартала 2011 г. — 1 118,6 млрд руб. (102,1 % к уровню на 01.01.2011).
Объем муниципальных долговых обязательств гораздо скромнее: по состоянию на 01.01.2011 он составил 169,8 млрд руб. (при этом прирост по сравнению с 2009 г. идентичен региональным показателям и составил 25,9 %). По итогам I квартала 2011 г. произошло некоторое снижение долговой нагрузки на местные бюджеты. Так, на 01.04.2011 объем муниципального долга составил 167,9 млрд руб. Таким образом, управление государственным долгом субъектов Федерации (муниципальным долгом) постепенно становится одной из наиболее актуальных проблем региональных финансов.
Выполнение обязательств по погашению и обслуживанию долга является одним из ключевых факторов макроэкономической стабильности как в отдельно взятом регионе, так и в стране в целом. От характера решения этого вопроса зависят действенность бюджетной политики, уровень процентных ставок, инвестиционный климат, поведение участников финансового рынка. Стремление к достижению устойчивости и повышению эффективности системы управления долгом субъекта
Федерации (муниципального образования) как в условиях мировых кризисов, так и в период стабильного развития вызывает интерес к зарубежной практике управления субфедеральным долгом, рассмотрению возможностей адаптации в российских условиях перспективных управленческих форм и механизмов.
Модель управления долгом, применяемая в той или иной стране, зависит от общей модели управления государственными финансами. В различных государствах существенно различаются условия привлечения заимствований субнациональными и муниципальными властями, структура их долговых обязательств и степень контроля за проводимой на местах долговой и бюджетной политикой со стороны вышестоящих органов власти.
Например, финансовая система Германии основывается на так называемом принципе солидарности, который реализуется посредством механизмов финансового выравнивания между землями и субсидирования земель со стороны центрального правительства в целях улучшения их финансового положения. Государство несет ответственность по обязательствам земель, в свою очередь финансовая ответственность земли по долговым обязательствам входящих в нее муниципалитетов определяется конституцией каждой конкретной земли и законом о бюджетном обеспечении. Предоставление банком кредита муниципальному образованию должно сопровождаться выдачей разрешения со стороны правительства земли, на территории которой он расположен. При возникновении трудностей с исполнением своих долговых обязательств за счет поступающих доходов муниципалитет осуществляет продажу объектов муниципальной собственности, либо, что бывает гораздо чаще, корректирует бюджет, сокращая расходную часть и увеличивая доходную. В отдельных случаях возможно также оказание финансовой и консультационной помощи со стороны правительства земли.
Соединенные Штаты Америки традиционно считаются страной с децентрализованной моделью бюджетного федерализма, поэтому власти штатов самостоятельны в установлении собственных налогов, определении направлений расходования средств. Ограничения на объемы субнациональных заимствований центральным правительством не устанавливаются, однако в некоторых случаях региональные органы власти самостоятельно устанавливают ограничения на размер бюджетного дефицита и долговых обязательств. Американские штаты имеют самые разнообразные механизмы ог-
раничения дефицита и размера долга — в процентах к ВВП и доходам, объемам имущества на территории штата. Штаты считаются суверенными образованиями и не могут быть признаны банкротами. В отношении муниципальных образований такие решения применяются. Закон о банкротстве муниципальных органов, принятый в 1937 г., занимает важное место в регулировании долговой политики территориальных образований. В отличие от частных корпораций, муниципальное образование не может полностью прекратить деятельность и ликвидировать все имущество, чтобы удовлетворить требования кредиторов. Основная задача закона о банкротстве заключается в обеспечении защиты неплатежеспособных самоуправлений, предоставлении им возможности реструктуризировать долги и продолжать оказывать населению необходимые коммунальные и социальные услуги, процедура банкротства направлена на стабилизацию финансового состояния муниципалитета — эмитента долговых обязательств. В качестве возможных мер стабилизации могут выступить повышение налогов, сокращение расходов (возможности штатов и муниципалитетов ограничены федеральными мандатами по расходам на здравоохранение, на охрану правопорядка), коррекция условных обязательств (например изменение на уровне штатов и муниципалитетов пенсионных правил для будущих и нынешних бюджетников: включение работников в федеральные страховые программы, повышение пенсионного возраста и т.д.). На практике использование федеральной процедуры банкротства при незначительных финансовых трудностях невыгодно муниципалитетам, так как негативно влияет на их имидж и отрицательно сказывается на кредитном рейтинге.
В Великобритании одной из основных целей политики центрального правительства в отношении территориальных органов власти является ограничение их потребности в привлечении заемных средств. В проектах местных бюджетов текущие расходы обязательно должны быть полностью покрыты текущими доходами. Годовой объем заимствований, за счет которых частично финансируются капитальные вложения, лимитируется для каждого муниципалитета. В установленных пределах местные органы власти могут привлекать средства из любых источников. Однако фактически около 80 % совокупного объема их заимствований осуществляется через специальный государственный орган — кредитный департамент, имеющий законодательный статус кредитора последней ин-
станции (средства, ссужаемые муниципалитетам, он занимает у Национального кредитного фонда). В связи с тем, что долги местных администраций фактически приравниваются к государственному долгу, управляемому Центральным банком, доступ на местные облигационные рынки невозможен без регистрации в Центральном банке. Для Великобритании ключевым вопросом управления долгом является его увязка с денежной политикой.
Во Франции территориальным органам власти предоставлена большая независимость в вопросах исполнения бюджета. Они вправе осуществлять заимствования без получения одобрения со стороны государства при условии соблюдения ряда требований, например:
• привлечение займов только для финансирования инвестиций;
• недопущение выплаты предыдущего долга и финансирования текущих расходов за счет новых заимствований;
• планирование расходов по выплате основной суммы долга и его обслуживанию в бюджете (при обеспечении сбалансированности бюджета);
• непредоставление кредитов третьим сторонам (допускается предоставление гарантий по займам под государственные проекты). Законодательство Франции в области банкротства не распространяется на государственные структуры. Территориальные органы власти обязаны выполнять все свои обязательства, включая обязательства по эмитированным ценным бумагам и гарантийные обязательства. В случае невыполнения муниципалитетами своих финансовых обязательств принадлежащие им активы не могут передаваться кредиторам. Центральное правительство Франции не гарантирует обязательства нижестоящих органов власти, а помощь муниципальным органам выражается в предоставлении необходимого кредитования.
В целом европейские субнациональные образования относительно независимы от центрального правительства, но одновременно вынуждены подчиняться достаточно строгим законодательным ограничениям. Из возможных способов регулирования региональных и местных заимствований и механизмов влияния на долговую политику территориальных органов власти выделим наиболее значимые:
1) установление ограничений на объем бюджетного дефицита, верхний возможный уровень долга и объем заимствований;
2) установление правил использования заемных
средств;
3) определение оптимального набора долговых
инструментов.
Одним из наиболее распространенных способов контроля за порядком привлечения заемных источников и осуществления долговой политики региональными и местными органами власти является установление ограничений на привлечение заимствований, объем бюджетного дефицита и долговых обязательств. Такие лимиты существуют во многих странах, и международный опыт подтверждает их целесообразность. При этом формы и методы их установления существенно разнятся.
Например, муниципальные образования Болгарии до 1997 г. не имели права производить заимствования, и до настоящего времени объем их долгосрочных заимствований на капитальные расходы ограничен уровнем 5—10 % от объема бюджетных доходов. Задолженность субнациональных образований в Польше не может превышать 60 % объема доходов. Задолженность шведских муниципалитетов строго контролируется центральным правительством и не превышает 30 % от их совокупных текущих доходов, что обеспечивает высокий кредитный рейтинг долга шведских органов местной власти. В Дании и Великобритании местным органам власти устанавливаются ограничения на годовой объем заимствований, за счет которых частично финансируются капитальные вложения. В Индии и Пакистане необходимо получение разрешения на осуществление займов в случае, если штат или провинция имеют долг перед центральным правительством. В Бразилии с 1993 по 1999 г. существовал прямой запрет на эмиссию ценных бумаг провинциями.
Во Франции законодательных ограничений на объем долга как доли доходов бюджета или валового внутреннего продукта не существует. Тем не менее законодательством установлены ограничения на размер ежегодного дефицита, что косвенным образом ограничивает объем привлечения заемных средств. Общий дефицит не должен превышать 5 % текущих доходов (включая профицит предыдущего года). Если это ограничение не соблюдается, префект (представитель государства) переводит управление финансами территории под патронаж региональной счетной палаты, которая разрабатывает для нее трехлетний план корректирующих мероприятий (Plan de redressement). Субнациональные органы власти Норвегии и Италии должны поддерживать текущий профицит, покрывающий
расходы на обслуживание и погашение долга. В целях соответствия критериям Маастрихтского соглашения между центром и землями в Австрии, федеральным правительством и регионами в Бельгии подписывается соглашение о размерах дефицита и снижении долговой нагрузки (пакт о стабильности).
Установление ограничений на объем дефицита и долговых обязательств региональных и местных органов власти характерно и для России. В соответствие со ст. 92.1. Бюджетного кодекса РФ дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 15 % утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений, дефицит местного бюджета — 10 % утвержденного общего годового объема доходов без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
В рамках антикризисных мер в 2009 г. в Бюджетный кодекс РФ были внесены изменения, смягчающие ограничения установленных предельных размеров дефицита региональных и местных бюджетов. Внесение данных корректив предоставило территориальным органам власти право до 01.01.2013 увеличивать дефицит на величину бюджетных кредитов из федерального (регионального) бюджета. Это позволило удержать расходы территориальных бюджетов в докризисных объемах, не допустить «сворачивания» региональных инвестиционных программ, обеспечить выполнение всех принятых социальных обязательств. В то же время острая нехватка собственных ресурсов для обеспечения всех необходимых расходов спровоцировала увеличение объемов долговых обязательств субъектов РФ и муниципальных образований и количества территорий, имеющих высокий уровень долга.
По итогам 2009 г. наибольший объем государственного долга в номинальном выражении приходился на Москву (243,1 млрд руб.), Московскую область (163,7 млрд руб.), Республику Татарстан (36,7 млрд руб.) и Самарскую область (24,9 млрд руб.). По итогам 2010 г. к регионам с высоким объемом долговых обязательств можно отнести кроме вышеназванных регионов Нижегородскую и Саратовскую области (соответственно 26,8 млрд руб. и 23,0 млрд руб.), Краснодарский край (23,1 млрд руб.). В 2010 г. более чем в 2 раза увеличился объем долга в 12 субъектах РФ. В Республике Бурятия государственный долг по состоянию на
01.01.2011 увеличился по отношению к 01.01.2010 в 8 раз, Псковской области — в 7 раз, в г. Санкт-Петербурге — в 3,6 раза, в Краснодарском крае — а 3,3 раза, в Челябинской области — в 3,1 раза, во Владимирской — в 2,6 раза.
Номинальный объем долговых обязательств Республик Северная Осетия-Алания и Мордовия по итогам 2010 г. превысил установленное пороговое значение, составив соответственно 112,6 и 125,5 % к объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений1. В ряде субъектов РФ долговая нагрузка приближается к объему поступлений налоговых и неналоговых доходов. Например, в Астраханской области сумма накопленного государственного долга составляет 94,4 % поступивших налоговых и неналоговых доходов, в Костромской — 93,1 %, в Карачаево-Черкесской Республике — 80, в Калужской области — 77,4, в Саратовской — 68,9, в Чувашской Республике — 69,9 %.
Объем долговых обязательств по итогам I квартала 2011 г по сравнению с началом года увеличился в 1/3 субъектов РФ (в Краснодарском крае рост составил 136,1 %, в Липецкой области — 127,1 %, в Волгоградской — 121, в Воронежской — 116,2, в Саратовской — 113,8 %). В 10 % субъектов РФ сумма долга не изменилась, остальным регионам удалось обеспечить снижение долговой нагрузки.
Долг может оказывать как позитивное, так и негативное воздействие на экономику. Наряду с непомерно завышенными расходами, несбалансированностью бюджета, неэффективной налоговой и бюджетной политикой, долг способен усугубить состояние кризиса субъектов РФ, ограничить инвестиционную активность в хозяйстве. Поэтому управление заемной деятельностью территорий должно учитывать не только законодательные ограничения, но и интересы экономического развития субъекта РФ (муниципального образования), безотлагательность целей привлечения средств, эффективное использование заемных ресурсов, координацию с экономической и бюджетной политикой.
Вводимые на субнациональном уровне ограничения могут иметь как постоянный, так и временный характер (например в связи с изменением макроэкономической ситуации в мире или в экономике отдельных государств). Во многих странах
1 Согласно ст. 107 Бюджетного кодекса РФ предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
установление лимитов распространяется не только на суммы накопленного долга, новых заимствований, но и на объем расходов по обслуживанию долговых обязательств, финансируемых за счет заемных средств расходов капитального характера.
Так, в Польше расходы на погашение и обслуживание долга не должны превышать 15 % общего объема доходов региональных и местных бюджетов (или 12 %, если государственный долг увеличивается до 60 % ВВП), в Хорватии — 20 % общего объема доходов за предыдущий год, в Италии — 25 % текущих доходов. Местные органы власти Чехии в случае превышения расходов на обслуживание долга 15 % доходов своих бюджетов не могут рассчитывать на получение субсидий из государственного бюджета.
В России предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета не должен превышать 15 % объема расходов соответствующего бюджета, за исключением тех расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ. Данный предел представляется чрезмерно высоким, особенно в условиях острой нехватки бюджетных средств для решения первоочередных задач по стимулированию экономики и сохранению стабильности в социальной сфере. Данный вывод подтверждается показателями мониторинга Министерства финансов РФ о соблюдении регионами требований Бюджетного кодекса РФ. Доля расходов бюджета, направляемая регионами на обслуживание государственного долга, по итогам 2008 г. составляла от 1 до 10 % к объему расходов за исключением расходов, осуществляемых за счет субвенций из бюджетов бюджетной системы РФ (только в Московской области указанные расходы составили 15 %). Расходы бюджетов субъектов РФ на обслуживание долговых обязательств в 2009 г. варьировались в пределах 1—4 %. Учитывая косвенное влияние данного ограничения на объем заимствований и непосредственное — на взвешенный и продуманный подход к условиям (в том числе финансовым) привлечения заемных источников, считается целесообразным установление предела средств, направляемых на обслуживание долговых обязательств, не выше 7 % расходов бюджета за исключением расходов, осуществляемых за счет субвенций.
В процессе управления региональным (муниципальным) долгом должна происходить выра-
ботка экономически обоснованного соотношения между потребностями территории в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению. Предпочтительно управление субфедеральным (муниципальным) долгом ориентировать на обслуживание стратегических инвестиционных проектов региона или муниципального образования. Во многих странах заемные средства могут использоваться только для финансирования инвестиций и рефинансирования существующей задолженности. Использование заемных средств для финансирования текущих расходов возможно только в целях управления ликвидностью в краткосрочном периоде.
Во Франции, например, заимствования осуществляются для финансирования исключительно капитальных расходов или добровольного рефинансирования существующего долга (в той его части, по которой еще не наступил срок погашения) на более выгодных условиях. Испанские регионы долгосрочные заимствования (на срок более одного года) вправе привлекать для финансирования капитальных расходов, при этом краткосрочные осуществляют без ограничения объема в целях покрытия кассовых разрывов. В Италии начиная с 2001 г. заимствования разрешается привлекать только для финансирования капитальных расходов (ранее они осуществлялись для финансирования судебных решений, дефицитов ликвидности организаций, созданных с участием государственного капитала в целях оказания некоторых общественных услуг, рекапитализации компаний с ограниченной ответственностью, предоставляющих общественные услуги, выкупа недвижимости). Некоторые местные органы власти Италии законодательно закрепили требование о том, что заимствования могут быть привлечены только в том случае, если инвестиции позволят получить определенный доход, который частично или полностью компенсирует заимствования. В Германии заимствования местных властей должны быть использованы только для капитальных расходов или рефинансирования, но земли имеют право привлекать заемные средства для финансирования как капитальных, так и текущих расходов.
Искусство управления долгом состоит в выборе наиболее оптимальных методов и инструментов с целью предельно быстрого и рационального решения поставленных задач и выполнения намеченных целей. В рамках долговой политики эффективно использоваться могут различные инструменты, однако лишь при их правильном сочетании долговая
политика будет способствовать более быстрому и безболезненному выходу экономики из кризиса. Важно обеспечить создание такой структуры долга, которая позволяла бы территории свести к минимуму ее уязвимость по отношению к экономическим и финансовым потрясениям при минимально возможных затратах на обслуживание данного долга. Опыт развития моделей долговой политики, способов регулирования региональных и местных заимствований развитых стран может послужить ориентиром для совершенствования системы управления государственным и муниципальным долгом в России. В то же время недопустимо его прямое копирование из-за характерных исторических, экономических, бюджетных особенностей регионов и муниципальных образований Российской Федерации.
Во многих странах самым распространенным инструментом долгового финансирования региональных и местных органов власти являются банковские кредиты. Это связано прежде всего с высоким уровнем развития банковского сектора в этих странах и высокой конкуренцией на рынке банковских кредитов, что позволяет снижать процентные расходы по привлекаемым займам. Так, банковские кредиты являются основным способом привлечения средств для французских субнациональных органов власти. Они привлекаются на срок от 2 до 30 лет путем проведения тендеров. Размещение облигаций происходит достаточно редко и в небольших объемах. Во многом это объясняется высокой конкурентоспособностью банковских кредитов, отсутствием налоговых льгот по муниципальным облигациям, а также особенностями государственного устройства Франции (большое количество мелких муниципалитетов, для большинства из которых представляется неэффективным нести организационные расходы по выпуску облигаций).
В структуре долговых обязательств региональных и муниципальных органов власти Германии, наоборот, примерно 75 % приходится на облигационные займы. Земли Германии являются лидерами среди европейских региональных и местных органов власти по уровню активности на рынках капитала. На их долю приходится более 80 % общего объема выпускаемых облигаций, что связано со сравнительно невысокими издержками заемщиков по привлечению средств.
Испанские регионы в целях привлечения заемных источников используют как размещение ценных бумаг, так и привлечение банковских кре-
дитов. Объем выпуска их облигаций в последние годы составляет около 5 % общего объема эмиссии еврооблигаций региональных и местных органов власти стран Европы, основная их доля приходится на крупные региональные правительства. Города и провинции удовлетворяют свои потребности в заемных источниках, в основном, с помощью банковских кредитов. В структуре муниципальных долговых обязательств облигации составляют 10 %, в то время как у регионов — 50 %.
Активно выпускают облигационные займы кантоны и крупные города Швейцарии. При этом муниципальные образования и небольшие кантоны чаще используют банковские и страховые кредиты.
В целом муниципальные займы получили развитие в тех странах, где местные органы власти имеют широкие полномочия. Например, активно используют облигационные займы в долговом финансировании своих бюджетов штаты и муниципалитеты США. Многие виды муниципальных займов в США существуют десятки лет, считаются надежными финансовыми инструментами для размещения средств и традиционно являются объектом инвестиционных интересов пенсионных и взаимных фондов, предпринимателей и населения.
Рассматривая структуру заимствований консолидированных бюджетов субъектов РФ, необходимо отметить, что в период кризиса эмиссия облигаций была менее распространенным явлением, чем, например, привлечение банковских кредитов. Если в 2008 г. привлечение дополнительных ресурсов в бюджет посредством размещения государственных и муниципальных ценных бумаг составило 178,6 млрд руб., то в 2009 г. — 158,1 млрд руб., а в 2010 г. — только 111,1 млрд руб. (погашение составило, соответственно, 109,7 млрд руб., 62,7 млрд руб. и 81,3 млрд руб.). Во многом это обусловлено неблагоприятной ситуацией на фондовом рынке размещения субфедеральных и муниципальных ценных бумаг, не позволившей многим территориям разместить свои ценные бумаги в полном объеме. Выпуск региональных и муниципальных облигаций стал достаточно важной статьей финансирования дефицита бюджета лишь в небольшом количестве регионов и муниципалитетов, например в Москве и Санкт-Петербурге, Краснодарском крае, Нижегородской, Тверской и Рязанской областях.
Более активному использованию банковского кредитования способствовали относительная простота и оперативность привлечения банковских ресурсов, большая гибкость в определении сроков
и условий предоставления займа, низкие транзак-ционные издержки их получения. Определенное влияние оказала и неэффективность для подавляющего большинства муниципальных образований и субъектов РФ покрытия расходов, связанных с эмиссией и размещением ценных бумаг, из-за низкой финансовой обеспеченности своих бюджетов, что сближает ситуацию с долговым финансированием территориальных бюджетов России с Францией. Консолидированными бюджетами субъектов РФ посредством банковского кредитования в 2008 г. было привлечено 210,2 млрд руб. (погашение составило 171,4 млрд руб.), в 2009 г. — 304,6 млрд руб. (погашено — 238,1 млрд руб.), в 2010 г. — 426,4 млрд руб. (погашено 395,4 млрд руб.). Ежегодный прирост привлечения средств кредитных учреждений составил 40 %.
Проблема региональных и муниципальных банковских заимствований состоит не столько в существенном увеличении уровня этих заимствований, сколько в их параметрах (высокие процентные ставки и короткие сроки погашения), целях, под которые привлекаются заимствования (текущие расходы), сложной бюджетной ситуации и растущей неспособности региональных и местных органов власти обслуживать эти долги из-за низкого поступления доходов. Кроме того, крупные заимствования региональными и муниципальными органами власти ограничивают возможности банковской системы по предоставлению кредитов другим заемщикам и тем самым сдерживают частные инвестиции (что может негативно отразиться на экономическом росте), оказывают влияние на рост процентной ставки.
Например, в муниципальном образовании «Город Саратов» средняя процентная ставка по привлеченным кредитам по состоянию на 01.01.2009 составила 12,3 %. За 2009 г. были привлечены банковские кредиты в сумме 2,2 млрд руб., муниципальный долг вырос на 0,6 млрд руб., а средняя процентная ставка по состоянию на 01.01.2010 была уже 17,1 %. При этом расходы по обслуживанию муниципального долга в 2009 г. составили 1,7 % фактических расходов бюджета города за год, что сопоставимо с расходами бюджета на культуру и более чем в 2 раза превышает расходы на физическую культуру и спорт (по сравнению с 2008 г. эти расходы выросли в 1,7 раза). В 2010 г. в рамках активной политики реструктуризации муниципального долга среднюю процентную ставку по привлеченным кредитам удалось снизить до 6,6 % по состоянию на 01.01.2011, расходы на обслуживание долговых
обязательств составили 1,4 % совокупных расходов бюджета муниципального образования. Однако снижение процентной ставки произведено в ущерб срочности кредитования. Большая часть годовых кредитов со ставками 14 % и выше была заменена кредитами со сроком погашения 6, 3 и 2 мес. с существенно более низкими процентными ставками. Краткосрочные инструменты, безусловно, предпочтительнее с точки зрения стоимости обслуживания. Однако их использование связано с риском увеличения пиковой нагрузки на бюджет в моменты погашения долговых обязательств и выплаты процентов, а также сокращения возможности органов власти к финансовому маневру в случае непредвиденных обстоятельств (непоступления доходов, роста расходов в связи с чрезвычайными ситуациями) из-за сосредоточения долговой нагрузки в довольно коротком промежутке времени. Поэтому важной задачей региональных и местных органов власти при управлении долгом остается проведение оптимальной долговой стратегии, которая позволяет обеспечить снижение стоимости обслуживания долга в рамках приемлемой для заемщика степени риска.
Для оказания помощи российским регионам с конца 2008 г активно используются бюджетные кредиты. Бюджетные кредиты предоставлялись федеральным бюджетом и до кризиса, но никогда не играли заметной роли в финансировании дефицита региональных бюджетов. Их доля в структуре источников внутреннего финансирования дефицитов консолидированных бюджетов регионов России с 2009 г. значительно возросла. Объем предоставленных субъектам Федерации бюджетных кредитов в 2009 г. составил 170,3 млрд руб., увеличившись по сравнению с 2008 г. в 8,4 раза, в 2010 г. — 169,8 млрд руб., что в 1,5 раза превышает привлечение средств в территориальные бюджеты от эмиссии и размещения ценных бумаг.
Бюджетные кредиты регионам в 2010 г. предоставлялись на срок до 3 лет для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов РФ и покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ, а также для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий. В пределах общего объема бюджетных ассигнований на предоставление бюджетных кредитов осуществлялось также предоставление бюджетных кредитов (на срок до пяти лет) на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобиль-
ных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения) в сумме до 50 млрд руб., а также (на срок до 3 лет) на реализацию мероприятий по поддержке монопрофильных муниципальных образований в сумме до 10 млрд руб. 2
Плата за пользование бюджетными кредитами для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов РФ и покрытия временных кассовых разрывов, бюджетных кредитов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог в 2010 г. составляла 1/4 ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей на день заключения соглашения о предоставлении бюджетного кредита, в 2011 г. — 1/2 ставки рефинансирования по бюджетным кредитам, привлеченным для частичного покрытия дефицитов и временных кассовых разрывов и 1/4 по бюджетным кредитам на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог. Бюджетные кредиты, предоставляемые для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, в 2010 и в 2011 гг. — беспроцентны.
Необходимой составляющей управления долгом выступает оптимизация объема и структуры долга, обеспечивающая управляемый уровень долговой нагрузки. Бюджетные кредиты с точки зрения, обслуживания и сроков погашения являются наиболее оптимальным заемным источником. Основная проблема с их привлечением заключается в том, что условия их получения зависят от состояния бюджета кредитора, его стратегических целей и взаимоотношений с заемщиком, в связи с чем предоставление таких кредитов в отдельных случаях может быть невозможным по объективным причинам.
Региональные и муниципальные заимствования играют значимую роль в социально-экономи-
2 В соответствие со ст. 13 Федерального закона от 13.12.2010 № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» бюджетные кредиты бюджетам субъектов РФ в 2011 г. предоставляются в сумме до 113,6 млрд руб. на срок до 3 лет для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов РФ и покрытия временных кассовых разрывов, а также для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий. В пределах общего объема бюджетных ассигнований на предоставление бюджетных кредитов могут быть предоставлены бюджетные кредиты на срок до пяти лет на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения) в сумме до 36,0 млрд руб.
ческом развитии территории, обеспечении экономического роста. Взвешенная долговая политика позволяет не только оперативно решать возникающие проблемы с обслуживанием, погашением и рефинансированием сложившейся задолженности, но и может выступить мощным инструментом экономической политики. Существующая система управления долговыми обязательствами позволяет решать текущие задачи по реструктуризации обязательств, но ее эффективность в качестве полноценного инструмента экономического управления остается низкой.
Долговая политика территорий должна быть скоординирована с бюджетной, налоговой, имущественной политикой, с общими стратегическими целями развития региона (муниципального образования). Необходимо обеспечить активное участие региональной (муниципальной) власти и частного капитала в переустройстве экономики, внедрение инновационных методов управления в материальную и социальную сферы, повышение роли налоговых и неналоговых доходов региональных (муниципальных) бюджетов, соответствия их расходным обязательствам территорий, что требует дальнейшего совершенствования разграничения доходов и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы.
Список литературы
1. Зуев Д. С. Правовое и экономическое регулирование государственных долговых обязательств // Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты г. Москвы. 2009. № 4. С. 89-109.
2. Объем государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований. Министерство финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/.
3. Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами/ под общ. ред. А. М. Лаврова. М.: ЛЕНАРД, 2007.
4. Синельников-Мурылев С., Кадочников П., Тру-нин И., Четвериков С., Виньо М. Проблема мягких бюджетных ограничений российских региональных властей. Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований. М.: ИЭПП, 2006.
5. Чеканова Е. Н. Государственное регулирование выпуска муниципальных ценных бумаг. Зарубежная практика // Рынок ценных бумаг. 2002. № 23. С. 71-74.
