CC BY
27
В Д. Роик
Пути соВершенстВоВания социального
страхования В современных условиях*
Развитые социально-трудовые отношения индустриального общества — предпосылка формирования институтов социального страхования. Становление индустриального общества в период второй половины XIX в. — первой половины ХХ в. кардинально изменило роль наемного труда и всего комплекса социально -трудовых отношений. Право на труд для рабочих стало рассматриваться в числе важнейших установок права на жизнь. Конституции большинства стран мирового сообщества определили право на труд в качестве базовых прав человека. Действительно, оно сродни по важности праву частной собственности для имущих классов.
Эволюция индустриального общества на протяжении второй половины
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта «Концептуальные основы формирования рыночных институтов обязательного социального страхования в России — пенсионного, медицинского, социального, в связи с безработицей, от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (проект № 10-02-00249а).
XIXв. все в большей мере демонстрировала пределы социальной регуляции, основанной на принципах индивидуальной ответственности и гражданско-правовых условий найма при оформлении трудового договора.
Поэтому на этапе индустриализации потребовалась принципиально новая форма социальной защиты, которая бы включала, как и прежде, существующие подходы — самоответственность и личную предусмотрительность, так и новые — социальную справедливость и солидарную взаимопомощь.
Возросшие требования к организации производства и труда, новая роль и более высокий статус наемного работника могли быть обеспечены только при условии новых стандартов жизнедеятельности не только наемных работников, но и их семей. Наиболее эффективными их формами стали институты обязательного социального страхования (конец XIX в. — первая половина XX в.), которые позволяли весьма эффективно (экономно и надежно) обеспечивать социальную защиту работников (и их семей), под-
держивая тем самым непрерывность процесса воспроизводства рабочей силы. Их формирование знаменовало важный этап в истории человечества. С этого времени пожилые лица, инвалиды, утратившие трудоспособность на производстве и члены их семей становятся социально защищенными и перестают страдать от материальной нужды, а старость перестает быть синонимом бедности и материальных лишений.
Принцип личной ответственности, рассматривавшийся в традиционном (аграрном) обществе как базовый в организации социальной защиты индивида, в индустриальном обществе был дополнен принципом солидарной взаимопомощи работников (между собой) и принципом солидарной ответственности работодателей за социальную защиту нанимаемых ими работников.
Отныне выплата пенсий и пособий становится обязанностью, а не благотворительностью, и финансовая нагрузка распределяется между тремя субъектами — работодателями, работниками и государством. Таким образом были созданы механизмы крупномасштабного резервирования значительных по объему финансовых ресурсов, предназначение которых состояло в компенсации последствий массовых социальных рисков утраты дохода в связи со старостью, болезнью, инвалидностью и утратой кормильца, а также безработицы.
Финансовый потенциал социального страхования намного превосходил применяемые ранее формы социальной поддержки населения, обеспечивал приемлемый уровень защиты работников и тем самым позволял решать задачи индустриализации в области социально-трудовых
отношений. Основу нового института социальной защиты составляли трудовые договорные отношения (основа — трудовой договор) и социальные публично-правовые отношения (по поводу защиты работников от массовых и объективных по характеру социальных рисков) [1. С. 54—75].
Экономическими предпосылками возникновения институтов обязательного социального страхования выступают постоянный характер трудовой деятельности, возросшая сложность труда и рост квалификации работников, огромные масштабы выпуска продукции. Массовость производства обеспечивалась, в том числе, и непрерывностью процесса воспроизводства рабочей силы. Сложились принципиально новые экономические, организационные и правые механизмы, которые позволяли, с одной стороны, производить накопления значительных по объему финансовых ресурсов, с другой — реализовывать застрахованным работникам пенсионные и другие страховые права в течение длительных периодов времени.
С этого времени можно говорить о создании института социальной защиты, основанного не на благотворительности, а на самоответственности и социальной солидарности. Участвуя в финансировании социального страхования, наемные рабочие зарабатывают право на пенсии, пособия и медицинскую помощь и не чувствуют себя иждивенцами ни у работодателя, ни у государства. Такой порядок сохраняет у рабочего чувство собственного достоинства.
Уплачивая страховые взносы, наемный работник и работодатель вступают в солидарные отношения со всеми другими работниками и работодателями по поводу создания
индивидуально-коллективных форм социальной защиты работников. При этом финансовые ресурсы социального страхования являются собственностью всей совокупности застрахованных, т.е. выступают общественной собственностью, использовать которую могут получатели пенсий, пособий, медицинской помощи и других социальных услуг, или на современном страховом языке — бенефициарии.
Другими словами, наемный работник, лишенный частной собственности, внося страховые взносы, приобретает право на часть общественной собственности, сосредоточенной в фондах социального страхования, и тем самым приобретает право на материализованную социальную защиту.
Источником социальной безопасности наемного труда становится передача собственности посредством труда и страхования, что ввиду особой социальной значимости происходит под контролем государства. Плата страховых взносов становится обязательной, но при этом она приводит к неотчуждаемому праву, поскольку это не вид продаваемого имущества, а собственность, подчиненная правовым и страховым ограничениям. Ее можно реализовать только при наступлении социальных страховых случаев.
Экономической базой выступает перераспределение части заработной платы застрахованных работников во времени — от периода трудовой деятельности к периоду выхода на пенсию или ко временной или постоянной утрате трудоспособности.
При этом пропорции такого перераспределения существенно увеличивались на протяжении всего ХХ в. Если на первом этапе формирования национальных систем социального
страхования (в первой половине ХХ в.) доля перераспределяемой заработной платы в пользу пенсионного и других видов социального страхования в совокупности не превышала 6~8%, то к концу ХХ в. (1980—1990 гг.) она составила около 20% и более от величины, выплачиваемой работнику.
Только на пенсионное обеспечение выплаты в конце ХХ в. составляли примерно 12—15% ВНП в странах Западной Европы и 6—10% ВНП — в странах Центральной и Восточной Европы.
Социальное страхование в индустриально развитых странах и в России
в ХХI в. К значимым предпосылкам формирования социального страхования, составляющим ядро модели доходов населения можно отнести:
■ законодательное закрепление стандартов социально-трудовых отношений между наемными работниками и работодателями;
■ высокую долю (более 50% и более) наемных работников, занятых на постоянной основе, в общей численности трудоспособного населения.
Эти два базовых условия функционирования социального страхования в последние два десятилетия подверглись существенным изменениям. В частности, на ситуацию с доходами населения влияет:
■ глобализация рынков труда, товаров и капитала, выравнивающая занятость в планетарном масштабе, увеличивая ее в Китае, Индии, странах Юго-Восточной Азии и, напротив, уменьшая в странах Европы и США;
■ смена приоритетов в размещении финансовых активов, приведшая к тому, что в 1990-е годы в США, странах Западной Европы и Японии инвестиции в финансовые активы пре-
высили инвестиции в основной капитал. В результате снижение объемов средств, направляемых на расширение реального сектора экономики, отрицательно влияет на объемы производства товаров и услуг, тем самым уменьшая ресурсы, направляемые на заработную плату и все виды социального страхования. Усиление интереса международных финансовых групп к «свободным деньгам» и соперничества за мобильный капитал привело к вовлечению в орбиту их деятельности ресурсов пенсионных систем, активной пропаганды Всемирным банком в связи с этим института накопительной пенсии и «опыта чилийской пенсионной системы». Несмотря на все признаки явного провала чилийского эксперимента, привлечение на финансовые рынки ресурсов накопительных пенсионных систем продолжается во многих странах, включая Россию и Казахстан;
■ изменение социально-трудовых отношений, приводящее к снижению доли занятых на условиях постоянного найма, все более широкому применению гибких и неполных формы занятости — временной и частичной 1;
■ старение населения, сопровождающееся увеличением доли старших возрастных групп. Достаточно отметить, что если в 1960-е годы доля старших возрастных групп в большинстве индустриально развитых стран составляла около 8%, то сейчас — 20%, а к 2030 г. приблизится к 26% 2.
Эти четыре тенденции негативно отражаются на состоянии национальных систем социального страхования, приводят к снижению достигнутых ранее высоких стандартов социального страхования. Происходит коррозия их финансовых механизмов и снижение уровня выплачиваемых пенсий и
пособий, уменьшается круг застрахованных лиц и повышается финансовая нагрузка на страхователей.
Основным результатом индустриального периода в социально-трудовых отношениях является формирование общества наемного труда, которое в новых условиях, на постиндустриальном этапе, начинает существенно изменяться. Оно, как и раньше, не становится ни однородным, ни мирным, но его антагонизмы другого типа. Происходит борьба не между предпринимателями и наемными работниками, а внутри самого наемного труда: борьба за рабочие места и должности в разворачивающемся процессе все более усиливающегося разделения труда в мировом масштабе, за более высокое статусное положение в социальной иерархии все более атоми-зирующегося постиндустриального общества. Политика экспорта производства в страны с более дешевой рабочей силой, которой руководствуются крупные корпорации, приводит к крупным изменениям в перераспределении источников рабочих мест. Безработица становится одной из глобальных проблем современности.
Кроме того, для России (и стран, входивших в состав СССР) важными проблемами выступают последствия формационных реформ, осуществляемых на протяжении последних 20 лет. Важнейшими из них являются следующие процессы.
Деиндустриализация экономики России, которая выражается в существенном сокращении численности наемного труда, небывалом росте безработицы и «серых» форм найма, резком увеличении масштабов самозанятого населения. Феномен деиндустриализации экономики страны имеет объективную основу — существенное сниже-
ние объемов промышленной продукции и более чем двойное уменьшение доли продукции машиностроения за последние 20 лет. Достаточно в связи с этим привести такие цифры: доля машиностроения в общем объеме промышленной продукции в индус -триально развитых странах в 2008 г. составляла 30—50%, а в России только 19%. Ситуация выглядит достаточно драматичной, поскольку, по мнению отечественных ученых, существующая экономическая система страны не только не стимулирует, а напротив, подавляет интерес хозяйствующих субъектов к инновациям и обновлению основных фондов [2. С. 37—41].
Второй тенденцией в социально-трудовой сфере выступает курс государства на дерегулирование заработной платы (соотношение заработной платы в крайних децилях составляет 1 к 24), подчинение ее законам рынка, что особенно наглядно проявляется в существенном уменьшении ее доли в ВВП (с 38% ВВП в 1990 г. до 24% в 2008 г.). Последствия такой политики выражаются в сложившейся ситуации, когда 40% работников не могут обеспечить приемлемым доходом семью с двумя детьми и, кроме того, за 35 лет трудовой деятельности не в состоянии заработать трудовую пенсию в размере прожиточного минимума.
Третьей долговременной тенденцией выступает ухудшение демографического состояния, что характеризуется численным уменьшением (фактически вымиранием) населения страны со скоростью около 1,0 млн человек в год, крайне низкой рождаемостью и быстрым ростом доли старших возрастных групп в структуре населения.
Приходится констатировать, что система социального обеспечения в стране в целом осталась в рамках
социалистических принципов перераспределения ресурсов и дотаций со стороны государства и может функционировать только в благоприятных условиях финансового и экономического роста.
Широкий круг экономических, социальных и политических вопросов, которые связаны с выработкой мер, направленных на реформирование пенсионных систем, высокая социальная значимость преобразований для жизнедеятельности населения — все это требует тщательного анализа и выработки соответствующей общенациональной стратегии.
В центре дискуссий о реформировании систем пенсионного обеспечения, развернувшихся в последнее десятилетие в научных и политических кругах западных стран и стран с переходной экономикой, — поиск более эффективных страховых методов и механизмов; создание многоуровневых, взаимодополняющих и взаимоувязанных пенсионных систем; активное привлечение частного сектора и самих застрахованных к финансированию пенсионных затрат; вовлечение в процесс коллективного и личного пенсионного страхования пенсий лиц, занятых на теневом рынке труда; создание комплексных институтов социальной защиты престарелых слоев населения.
Кроме того, важнейшей проблемой, не позволяющей развиваться пенсионному страхованию в России, выступает отсутствие достаточной мотивации у работодателей и работников по уплате страховых взносов в пенсионную систему, что приводит к массовому их уклонению от полноценной величины до 30—40% от законодательно установленного объема.
Самым важным и одновременно самым сложным вопросом является
вопрос собственности пенсионных средств.
Страховые выплаты по обязательному социальному страхованию, с позиции экономики труда, — это часть цены рабочей силы, предназначенная для оплаты труда в случаях наступления для наемных работников социальных рисков временной или постоянной нетрудоспособности (болезней, инвалидности, старости и т.д.). Согласно системе национальных счетов ООН, они входят в качестве элемента вознаграждения работников, включающего: все выплаты заработной платы и жалованья, взносы, произведенные работодателем в фонды обязательного социального страхования, пенсионные системы, страхования от несчастных случаев на производстве, страхования жизни и в аналогичные системы [3. С. 48]. Следует отметить, что в международной практике затраты работодателей на рабочую силу принято называть ценой рабочей силы или труда (cost of labour).
В Российской Федерации, начиная с 1996 г., состав затрат на рабочую силу максимально приближен к международным стандартам 3.
Основными составляющими затрат на рабочую силу в России является заработная плата (77,7%) и расходы на обязательное социальное страхование (пенсионное, медицинское, временной утраты трудоспособности и от несчастных случаев на производстве) — 16,4%, на долю которых приходится 94,1% от общей величины [4. С. 378].
Затраты на рабочую силу (заработная плата и страховые платежи по обязательному социальному страхованию) являются частью себестоимости продукции и услуг. Они принадлежат работникам. Но при этом страховые
взносы предстают превращенной (резервированной) заработной платой на будущие платежи, когда потребуется замещение заработной платы при ее утрате в случаях наступления социальных рисков. Выплаты пенсий и пособий — этих форм превращенной заработной платы — происходят за счет зарезервированных средств, ранее уже уплаченных в пользу застрахованных работников.
Поэтому собственность работников на страховые финансовые ресурсы поступает в их распоряжение только при наступлении страховых случаев, что придает определенную специфику этому виду собственности. Она принадлежит застрахованным, но может использоваться строго по целевому предназначению — пенсии (по старости, по инвалидности, по утрате кормильца), пособия (по временной утрате трудоспособности, по беременности и родам, по инвалидности и т.д.).
Проблема права собственности на пенсионные накопления в системе обязательного социального пенсионного страхования является своего рода «Сциллой и Xарибдой» пенсионного вопроса. Ее трудно представить в качестве личной собственности граждан, но она не может выступать и государственной собственностью, как это определено современным российским законодательством. Правовой статус собственности пенсионных средств может быть определен как особый, включающей в себя элементы частной и публичной собственности.
Для этого предлагается законодательно закрепить ряд новых форм собственности в системе пенсионного страхования.
Первой, основной формой собственности целесообразно определить «общественно-личную» собственность пенси-
онного страхования, которая формируется с помощью страховых платежей работодателей в пользу наемных работников. При наступлении страховых случаев (старости, инвалидности, утраты кормильца) эта накопленная собственность, по законодательно определенным правилам, расходуется в пользу конкретного застрахованного. В случае досрочной смерти застрахованного она переходит в собственность всей совокупности застрахованных данной генерации.
Второй формой собственности целесообразно определить «лично-общественную собственность застрахованных», которая формируется с помощью страховых взносов самих работников. Ей следует придать правовой статус смешанной «паритетной» собственности страховых средств, для чего следует ввести персонифицированный учет размеров их личного вклада. «Лично-общественная собственность» страховых средств позволит застрахованным решать задачу передачи остающихся неиспользованных ими ресурсов (после их смерти) в равной пропорции: половину средств — всем застрахованным, а половину — иждивенцам (супругам) застрахованных.
Третьей формой собственности целесообразно определить «личную собственность застрахованных», которая формируется с помощью добровольного профессионального пенсионного страхования, в котором страхователями должны выступать как работодатели, так и работники. Пропорции распределения средств, по нашему мнению, должны быть другими: половина неизрасходованных средств должна использоваться для иждивенцев застрахованного, а вторая половина — по завещанию застрахованного его правоприобретателям.
Эти три формы собственности помогут положительно повлиять на работников и работодателей, а также на формирование подлинно страховых механизмов пенсионного страхования. С другой стороны, решение вопроса собственности на пенсионные ресурсы будет способствовать решению проблемы финансового обеспечения пенсионной системы с помощью участия застрахованных, что не имеет каких-либо других серьезных альтернатив. Для ее решения требуется политическая воля руководителей государства и понимание ее конструктивности со стороны работодателей и работников.
Примечания
1. Численность таких категорий работников составляет в странах Европы 1/4, а то и 1/3 от общей численности работающих; вместе с безработными и вовлеченными в «серые» формы занятости их доля составляет примерно 40% общей численности занятых. Расширение частичной занятости будет способствовать уменьшению доли застрахованных работников (с 75—85% до 50% и менее), а также уменьшать периоды полноцен-
ной занятости и приводить к сокращению возможностей внесения средств, достаточных по объему, на пенсионное и медицинское страхование.
2. Увеличение доли пожилых потребует либо увеличения финансовых ресурсов на пенсионные цели с 12—15% ВВП до 20—25% ВВП, либо снижения размеров пенсий и уровня медицинской помощи, по крайней мере, на 1/3 от существующей сегодня величины.
3. Методология проведения статистического наблюдения за составом затрат работодателя на рабочую силу разработана Госкомстатом России (утверждена постановлением Госкомстата РФ от 16.04.2002 г
№ 26) в соответствии с Резолюцией, принятой 11-й Международной конференцией статистиков труда (октябрь 1966 г.) и Международной стандартной классификацией расходов на рабочую силу
Литература
1. Роик В.Д. Основы социального страхования: Учебник. М.: Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2007.
2. Проблемы структурной перестройки российской экономики в условиях глобального кризиса (по материалам научной конференции в Институте Европы
РАН) // Российский экономический журнал. 2009. № 6.
3. Интегрированная система статистики заработной платы: Методическое руководство. Международная организация труда. М.: Финстатинформ, 1994.
4. Труд и занятость в России. 2009: Стат. сб. М.: Росстат, 2009.
