CC BY
241
Александров А.С., Поздняков М.Л. Путь институциональной реформы предварительного расследования
Александров Александр Сергеевич Alexandrov Alexander Sergeevich
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного процесса Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, З)
doctor of sciences (law), professor, professor of the department of criminal procedure
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (З Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: anrc@rambler.ru
Поздняков Михаил Львович Pozdnyakov Michael Lvovich
научный сотрудник
Институт проблем правоприменения при Европейском университете (г Санкт-Петербург) (191187, Санкт-Петербург, ул. Гагаринская, З)
researcher
Institute of law enforcement at the European university (St. Petersburg) (З Gagarin str., St. Petersburg, 191187) E-mail: pozd2G2@googlemail.com
Путь институциональной реформы предварительного расследования The path of institutional reform of the preliminary investigation
Вопрос о реформировании предварительного расследования является ключевым при создании концепции нового УПК России. Одним из главны1х препятствий для институциональной реформы отечественного досудебного расследования преступлений является Следственный комитет России. Следователь как субъект уголовного преследования не может считаться органом юстиции. Он может быть только агентом обвинительной власти прокурора. Следственный комитет России консервирует следственный формат досудебного производства по делу, препятствует деформализации предварительного расследования и поэтому подлежит ликвидации. На его основе должен быть создан орган борьбы с должностными преступлениями в силовых структурах и с должностной преступностью в госорганах в целом. Наряду с уголовной полицией, он должен будет осуществлять выявление и раскрытие преступлений в виде полицейского дознания, путем производства гласных и негласных следственных действий, то есть фактически путем осуществления оперативно-разыскной деятельности. Только после представления прокурором результатов этой деятельности суду и их судебной проверки в условиях состязательности они получают статус судебных доказательств.
Ключевые слова: предварительное расследование, уголовное преследование, доказывание, реформа.
The reform of the preliminary investigation is the key to creating the concept of the new Criminal Procedure Code of Russia. One of the main obstacles to the institutional reform of the domestic pre-trial investigation of crimes is Russia’s Investigative Committee. Investigator, as the subject of criminal prosecution, can not be considered judicial authority. It can only be an agent Attorney prosecuting agency. Russia’s Investigative Committee preserves the format of pre-trial proceedings and prevents Deformalization of preliminary investigation and, therefore, subject to liquidation. Based on it should be a body Collar Crime in power structures and official crime in state agencies as a whole. Along with the criminal police, he would have to carry out the identification and disclosure prestupleniyv a police inquiry, through the production of overt and covert investigative actions, ie actually through operational — investigative activities. Only after the prosecutor results of this activity to the court and their judicial review in terms of competitiveness, they acquire the status of forensic evidence.
Keywords: a preliminary investigation, prosecution, probation, reform.
При разработке концепции нового УПК проблема реформирования предварительного расследования будет главной. От ее разрешения зависит то, каким будет уголовное судопроизводство в целом.
1 Статья написана на грант РГНФ, Проект № 14-03-00048.
«Иного нет у нас пути — в Европе остановка».
Данная проблема включает в себя вопросы о том, кто и каким образом получает доказательственный материал в ходе досудебного (предварительного) производства, на основании которого суд разреша-
ет уголовное дело по существу. Мы считаем, что ответы на эти вопросы дает теория состязательного уголовного процесса.
Поэтому мы являемся сторонниками реформы органов предварительного расследования по плану, изложенному в «Концепции комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ», подготовленному Институтом проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге для Комитета гражданских инициатив совместно с фондом «ИНДЕМ» [1]. Это путь к евроинтеграции и «иного нет у нас пути».
Мы исходим из того, что никакого отношения следственная власть к судебной не имеет — подобное представление является пережитком следственной (советской) идеологии. Вот прокурор — это элемент уголовной юстиции, являющийся публичным уголовным истцом. Но подчиненные ему агенты обвинительной власти в систему юстиции не входят. Полиция — это элемент обвинительной власти, но не субъект процессуальных отношений с судом. Никем, кроме полицейского, агент обвинительной власти быть не может. А потому ничем другим, кроме как «полицейским ведомством», следственный комитет быть не может, что и доказали, например, казахстанские реформы середины 1990х годов или определенный теоретический тупик развития современного российского Следственного комитета при Прокуратуре РФ с его совершенно «загадочной» институциональной природой [2, с. 11—13]. СКР не укладывается в нормальную модель обвинительной власти, возглавляемой прокуратурой. Этот орган является результатом частичной реализации порочной концепции создания единого следственного органа, уполномоченного вести предварительное следствие. Его создатели мифологизируют полное, всестороннее и объективное расследование, имеющее результатом формирование судебных доказательств готовых для обосновывания процессуальных решений по делу, в том числе приговора. Эти представления в равной мере далеки как от реалий правовой жизни, так и от состязательного уголовного процесса — естественного атрибута правового государства. Вообще институт следователя (судебного) — процессуально самостоятельного, независимого — мыслим только как орган судебного контроля, но не уголовного преследования. Такова теория вопроса.
Мы считаем, что подлежит ликвидации само предварительное следствие как следственный способ подготовки материалов обвинения, подлежащего формулированию и выдвижению прокурором против обвиняемого в суде. В концептуальном плане следует отказаться от функции предварительного следствия (всестороннего, объективного и полного), при том что, разумеется, уголовное преследование как одна из трех основных процессуальных функций должна остаться. В состязательном процессе каждая из сторон выполняет свою функцию; полиция и прокуратура как представите-
ли стороны обвинения — функцию уголовного преследования.
Реформа предварительного расследования должна исходить из процессуального единства уголовно-полицейской деятельности, то есть ОРД, «доследственной проверки» и собственно следствия. Как отмечает Л.В. Головко, в развитых пра-вопорядках уголовно-полицейская деятельность «процессуализируется» через понятие полицейского дознания, охватывающего отечественные «предварительное следствие», «дознание» и «ОРД». Полицейское дознание может включать набор самых разнообразных действий по собиранию доказательств совершенного преступления, включая те действия, которые предусмотрены Законом об оперативно-разыскной деятельности. Что касается «оперативно-разыскной деятельности», то нет и не может быть никаких оснований для ее регулирования на уровне автономного закона и рассмотрения в качестве деятельности «непроцессуальной». Соответствующие положения оперативно-разыскного законодательства должны быть инкорпорированы в УПК РФ [3].
Основной порок института СКР в том, что, консервируя следственную форму, он оправдывает порочное юридическое разделение гласной деятельности следователя (процессуального бюрократа, паразитирующего на работе оперативных подразделений) и тайной деятельности оперативника. СКР с самого начала был поражен бюрократизмом в наиболее острой форме: вначале создавались «штабы», потом набирался штат следователей, что называется с бору по сосенке. Высокая централи-зованность в сочетании с невозможностью объективно оценить содержательную деятельность подчиненных и ее конечный результат приводят к наращиванию бюрократического аппарата, поскольку за каждый аспект деятельности должен кто-то отвечать и кто-то (т. е. все нижестоящие) отчитываться. Так, в Следственном комитете РФ только 45% сотрудников являются следователями, остальные выполняют бюрократическую работу.
Создание СКР было в свое время некомпетентным, непродуманным решением, которое завело в тупик реформу предварительного расследования и привело к разладу механизма публичного уголовного преследования в нашей стране. Теперь возможны лишь два пути выхода из кризиса: или СКР поглотит полицию (с ее следственным и оперативным аппаратами) или полиция поглотит СКР. На наш взгляд, предпочтительнее второй вариант как более простой и менее затратный для государства. Это не говоря уже о правильности по западным, европейским стандартам организации уголовной юстиции, криминальной полиции. В этом теоретическая и историческая правда.
Основным органом «предварительного расследования» в виде «полицейского дознания» должна стать «федеральная уголовная полиция». Она подлежит созданию на базе Следственного комитета и соответствующих оперативных служб МВД и ФСКН.
Александров А.С., Поздняков М.Л. Путь институциональной реформы предварительного расследования
Александров А. С., Поздняков М.Л. Путь институциональной реформы предварительного расследования
К ее полномочиям должны быть отнесены раскрытие и расследование тяжких и особо тяжких преступлений, а также преступлений, совершаемых на межрегиональном или международном уровне, борьба с организованной преступностью, международное сотрудничество. Криминальная полиция должна бороться с преступностью, муниципальная полиция — поддерживать правопорядок, общественную безопасность. Других «непрофильных» функций у полиции не должно быть. Уголовная полиция должна быть основным агентом обвинительной власти, то есть органом, уполномоченным выявлять, раскрывать и расследовать все преступления, осуществлять досудебное производство в виде «полицейского дознания» [4, с. 58, 59; 5, с. 149—156].
На наш взгляд, у СКР есть только один способ встроиться в нормальную правоохранительную систему (правового, демократического государства) — через превращение в орган борьбы с должностными преступлениями в силовых структурах и с должностной преступностью в госорга-нах в целом. Речь идет о Федеральной службе по расследованию должностных преступлений. Согласно Концепции функцией Федеральной службы по расследованию должностных преступлений должна быть борьба с правонарушениями, совершаемыми государственными служащими, в первую очередь — сотрудниками силовых структур при исполнении обязанностей, коррупцией, злоупотреблениями служебным положением. Этот орган должен действовать независимо от федеральной полиции или каких-либо министерств и быть подотчетен Государственной Думе. Для того чтобы такое специальное ведомство могло эффективно выполнять поставленные перед ним задачи, оно должно иметь возможность самостоятельно осуществлять оперативную работу, вести следствие и поддерживать государственное обвинение в суде по соответствующим категориям дел.
Наделение самостоятельного федерального ведомства по борьбе с коррупцией и полицейскими преступлениями функцией государственного обвинения необходимо для преодоления ведомственных интересов, препятствующих направлению прокуратурой в суд дел «в отношении своих», иначе расследованные дела могут оставаться исключительно на стадии следствия без дальнейшего направления в суд. Помимо широких полномочий, одним из важнейших требований, предъявляемых к подобным агентствам или бюро, является независимость от органов исполнительной власти, а также правоохранительных органов.
На первом этапе создаваемый орган принимает подследственность по преступлениям, совершенными должностными лицами и «специальными субъектами» (ст. 447 УПК РФ), от упраздняемого Следственного комитета РФ. Список преступлений, относимых к подследственности нового ведомства и остающихся в полиции, должен быть выработан заранее. Главным принципом должно быть разграни-
чение по субъекту преступления (ведомство должно иметь полномочия только против государственных служащих, совершающих преступления с использованием должностных полномочий), при этом преступления должностных лиц невысокого уровня могут иметь и альтернативную подследственность (т. е. расследоваться и полициями тоже). Очевидно, что в сложившихся условиях создание самостоятельного ведомства по расследованию должностных преступлений и коррупции необходимо для преодоления коррупции и массовых грубых нарушений закона в первую очередь в полиции, а также других правоохранительных органах.
Разумеется, ликвидация СКР в его нынешнем виде является только средством, а цель состоит в том, чтобы убрать институциональное препятствие для радикальной реформы предварительного расследования. Существующая система уголовного преследования устарела: организационно она разделяет процедуры раскрытия и расследования преступления. Это приводит к участию в ней на досудебной стадии (минимум) трех лиц с разными задачами: оперативный уполномоченный, следователь/дознаватель и прокурор. Реформы уголовного процесса с 2002 года были нацелены на изменение баланса между этими фигурами, однако оставались в рамках сохранения разделения оперативной, следственной работы и прокурорского надзора. Фигура следователя унаследована от советского уголовного процесса.
Как пишет Л.В. Головко, основная уголовно-процессуальная дилемма, возникшая фактически во всех постсоветских государствах и требующая скорейшего решения, сводится к противоречию между двумя постулатами, которые на первый взгляд выглядят непреложными уголовно-процессуальными аксиомами. С одной стороны, принято считать, что полноценная уголовно-процессуальная деятельность, в том числе уголовно-процессуальное доказывание, может начинаться только после принятия официального решения о возбуждении уголовного дела, в котором, помимо прочего, констатируется преступность деяния и дается его предварительная (но крайне важная для дальнейшего движения дела) уголовно-правовая квалификация. С другой стороны, понятно, что определение преступности деяния и тем более его уголовно-правовая квалификация требуют наличия достоверных сведений о фактических обстоятельствах соответствующего события и роли в нем соответствующих подозреваемых лиц (если таковые есть). Эти сведения не могут быть почерпнуты исключительно из так называемого повода к возбуждению уголовного дела, то есть формального источника информации о преступлении (заявления потерпевшего, сообщения третьих лиц и т. д.), не говоря уже о том, что сам этот источник и содержащуюся в нем информацию необходимо досконально проверять. Речь идет о специфически «советской» проблеме, указывает на то, что технически преодолеть ее не слишком сложно. Необходимо найти лишь тот элемент, кото-
рый и привел в свое время к деформации советской уголовно-процессуальной системы. Его отсутствие в так называемых развитых правопорядках объясняет тот, казалось бы, парадоксальный факт, что проблема «доследственной проверки», до сих пор являясь «головной болью» едва ли не всех постсоветских государств, в то же время совершенно незнакома, например, французским или германским юристам [6].
Еще П.И. Люблинский писал по этому поводу: «Вся реформа уголовного процесса Германии исторически проистекала из стремления порвать со старым инквизиционным следствием, как оно создавалось во французском процессуальном кодексе 1808 г. и оттуда было заимствовано другими странами. После долгих исканий и попыток создать предварительное следствие, построенное на началах состязательности, германские процессуалисты пришли к убеждению о необходимости вовсе упразднить предварительное следствие как особую стадию судебного производства и ограничиться прокурорским дознанием как неформальным розыском, следуя в этом отношении примеру английского права, преобразованного актом Дисервиса 1848 г ...Попытки внести в виде корректива защиту на предварительном следствии и расширить процессуальные права обвиняемого, сделанные проектом 1908 г., показали, “что при таких условиях производства предварительное следствие будет настолько затруднено, что вся практическая польза от него утеряется. Остается только выход... упразднить предварительное следствие вовсе» [7, с. 65, 66]. Почти во всей Европе к настоящему времени такая реформа проведена. Мы находимся сейчас именно в той ситуации, которые прошли некоторые страны, вроде ФРГ в 1974 году, когда ввиду расширения прав защиты и засилья бюрократизма, в том числе по причине бумажных гарантий прав личности, предварительное следствие стало совершенно неэффективным.
Нам нужен иной правовой формат противодействия преступности: «полицейское дознание», то есть оперативно- разыскная деятельность и расследование как единое целое — досудебное уголовное преследование. Существующее сейчас разделение функций между оперативным работником и следователем является искусственным. Это приводит к тому, что следователь занимается документальным оформлением доказательств, ничего не добавляя к тому, что уже было на момент возбуждения дела. Получение доказательств стало прерогативой оперативных сотрудников. Попытки реформирования уголовного процесса, продиктованные желанием увеличить гарантии обвиняемого, посредством разделения работы оперативника, следователя и прокурора привели на практике к обратному результату. Произошло лишь нарастание межведомственных противоречий.
Становление параллельных структур в рамках одной функции привело к порождению своих уникальных отчетных показателей, которые форму-
лируются независимо друг от друга и искажают процедуру предварительного следствия. Все это приводит к примитивизации уголовного процесса: деятельность по раскрытию и расследованию смещается на очевидные дела. Вырабатывается изощренный механизм избавления от сложных дел, поскольку они не могут пройти процедуру передачи из одного ведомства к другому, так как ухудшают показатели работы. Процентомания, борьба за валовые показатели и прочие прелести бюрократии, процветающие в следственных органах (не только в СКР) — симптомы деградации правоохранительной системы, неспособности государства бороться с наиболее опасными преступлениями (в сфере экономики прежде всего).
Первым шагом к развязыванию сложного узла противоречий должна быть деформализация предварительного следствия. Это создаст условия для постепенного перехода к «полицейскому дознанию», которое сочетает оперативную и следственную работу. Следователь должен не столько «лега-лизовывать» полученную на доследственном этапе информацию при помощи создания множества документов, протоколов, заказа большого числа экспертиз, сколько выяснять реальную фабулу дела, искать те существенные доказательства, которые потом оцениваются судом во время разбирательства.
Полицейские органы должны будут осуществлять выявление и раскрытие преступлений путем производства гласных и негласных следственных действий, то есть фактически путем осуществления оперативно-разыскной деятельности. Только после представления прокурором результатов этой деятельности суду и их судебной проверки в условиях состязательности они получают статус судебных доказательств.
Снижение объема изготовляемых документов, сокращение времени следствия решают проблему бесконечной отчетности, что создает условия для снижения негативных эффектов «палочной системы». Статус следователя должен приблизиться к роли «старшего детектива», который более сосредоточен на кабинетной работе, взаимоотношениях с прокурором, постановке вопросов перед экспертами и подготовке материалов для направления в суд. Тогда оперативный работник выполняет основной объем работы «на земле» — но не является тем человеком, который формирует «дело», претендующее на исчерпывающую картину преступления, которое потом прокурорский работник и судья лишь проверяют на отсутствие внутренних противоречий. Фабула уголовного дела заново выясняется в суде, при реальной состязательности сторон, с участием защиты. Дело следователя — лишь подготовить аргументы для гособвинителя.
Прокуроры должны получить право прекращения уголовного преследования на любой стадии, а адвокаты — гарантированное право на приобщение к уголовному делу добытых ими документов и иных свидетельств в пользу подозреваемого (например
Александров А.С., Поздняков М.Л. Путь институциональной реформы предварительного расследования
Александров А. С., Поздняков М.Л. Путь институциональной реформы предварительного расследования
объяснений при отказе следователя допросить лиц в качестве свидетелей). Признание адвокатских доказательств в качестве «нормальных» доказательств и изменение влияния на следователей прокурора постепенно должны привести к снижению судами требований к формальной стороне доказательств и повышению требований к их фактическому содержанию. В перспективе это позволит повысить гарантии прав как подозреваемых, так и потерпевших, одновременно способствуя деформализации следствия.
Для реализации этих предложений потребуется переходный период, поскольку вопрос отказа от традиционной инквизиционной модели и разворот к стандартам состязательного (справедливого по европейским меркам) уголовного процесса потребует пересмотра концептуальных основ нашего уголовно-процессуального права и, что особенно трудно и болезненно для нашего правосознания (мировоззрения), изменения стандартов доказывания.
Примечания
1. 11Р1_: http://www.enforce.spb.ru/images/Issledovanya/
1Р1__К61_Ре^гт_^па1_11.13... 11Р1_: http://www.iuaj.net/
node/1423
2. Головко Л.В. Казахстан: десоветизация уголовного процесса. Статья 2. Унификация досудебного расследования // Уголовное судопроизводство. 2012. № 1.
3. Головко Л.В. Реформа полиции в контексте модернизации предварительного производства в российском уголовном процессе // 11Р1_: http://iuaj.net/node/484
4. Александров А.С. Каким не быть предварительному следствию // Государство и право. 2001. № 9.
5. Александров А.С. Полицейское дознание как форма досудебного уголовного преследования // Полиция Рос-
сии: вчера, сегодня, завтра: сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции: в 2 т. / под общ. ред. А.Н. Конева. Н. Новгород, 2012. Т. 1.
6. Головко Л.В. Перспективы реформирования органов, осуществляющих обеспечение безопасности и борьбу с преступностью в Республике Казахстан // URL: http:// www.lprc.kz
7. Люблинский П.И. Проект судопроизводственной реформы в Германии в сопоставлении с уголовно-процессуальным кодексом РСФСР 1922 г. // Советское право. 1923. № 1.
Notes
1. URL: http://www.enforce.spb.ru/images/Issledovanya/
IRL_KGI_Reform_final_11.13... URL: http://www.iuaj.net/
node/14232
2. Golovko L.V. Kazakhstan: desovietization criminal proceedings. Article 2. Unification of pre-trial investigation // Criminal justice. 2012. № 1.
3. Golovko L.V. Police reform in the context of the modernization of pre-production in the Russian criminal trial. URL: http://iuaj.net/node/4844
4. AlexandrovA.S. How not to be a preliminary investigation // State and law. 2001. № 9.
5. Alexandrov A.S. Police inquiry as a form of pre-trial criminal prosecution // Police Russia: yesterday, today and tomorrow: collection of scientific papers based on the International scientific-practical conference: in 2 vol. / under total. ed. A.N. Konev. Nizhny Novgorod, 2012. V. 1.
6. Golovko L.V. Prospects for reform of the bodies exercising security and the fight against crime in the Republic of Kazakhstan. URL: http://www / lprc.kz7
7. Lublinskiy P.I. Project sudoproizvodstvennoy reform in Germany in relation to Code of criminal procedure of the RSFSR in 1922 // Soviet law. 1923. № 1.
