CC BY
210
Публичные слушания как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления
I V V
в сфере землеустройства и территориальном организации сельских поселений
Н.В. Юрьева, соискатель, Оренбургский ГАУ
Особое место среди форм участия населения в осуществлении местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений принадлежит публичным слушаниям. Согласно п. 1 ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении), публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения [1]. Несмотря на консультативное значение данной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, использование данной процедуры в ряде случаев Закон о местном самоуправлении определяет как обязательное. Проведение публичных слушаний по вопросам землеустройства и территориальной организации сельских поселений, как следует из положений ст. 28 указанного закона, носит обязательный характер. Так, в части 3 данной статьи закреплено, что на публичные слушания должны выноситься: проекты планов и программ развития муниципального образования; проекты правил землепользования и застройки; проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешённый вид использования земельных участков и объектов капитального строительства; вопросы отклонения от предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства; вопросы изменения одного вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утверждённых правил землепользования и застройки.
Проведение публичных слушаний в сфере землеустройства и территориальной организации в сельских поселениях особенно затруднительно, поскольку связано с большим объёмом организационных, правовых и затратных финансовых мер. Ситуация усугубляется в сельских поселениях с небольшой численностью населения, в которых вопросы, связанные с обсуждением проектов муниципальных правовых актов в сфере землеустройства и территориальной организации, как правило, не выносятся на публичные
слушания, а решаются на сходе граждан. Таким образом, решение, принятое на сходе граждан, будет носить уже не рекомендательный характер (как при учёте мнения населения на публичных слушаниях), а обязательный.
Необходимо отметить, что действующие правовые нормы, регулирующие институт публичных слушаний, представляются далеко не бесспорными. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 28 Закона о местном самоуправлении порядок организации и проведения публичных слушаний определяется только уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Устанавливается и исчерпывающий перечень требований к правовому акту, регламентирующему проведение публичных слушаний: он должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний; жители должны иметь возможность ознакомиться с проектом муниципального правового акта; должны быть приняты также все необходимые организационные меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования; результаты слушаний должны быть опубликованы. В то же время положения другого федерального акта — Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ) [2], регламентирующего проведение публичных слушаний по вопросам землеустройства и территориальной организации — содержат целый ряд дополнительных требований к проведению публичных слушаний, не корреспондирующих нормам Закона о местном самоуправлении. Этот вывод находит подтверждение в ч. 2 ст. 39 ГрК РФ, в которой указывается, что вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешённый вид использования земельного участка или объекта капитального строительства подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Дополнительные требования, установленные ГрК РФ, заключаются в следующем: наличие особых субъектов публичных слушаний в обсуждении данного вопроса (граждане, проживающие в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение; правообладатели земельных участков и объектов
капитального строительства, подверженных риску такого негативного воздействия), участие особого субъекта в подготовке и проведении публичных слушаний — комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки, которая информирует участников о проведении слушаний, ведёт учёт предложений и замечаний, включает их в протокол публичных слушаний. Изложенное свидетельствует о том, что нормы Закона о местном самоуправлении и ГрК РФ не согласованы между собой в отношении требований к проведению публичных слушаний. В связи с этим в литературе придерживаются, в основном, позиции, согласно которой особенности проведения публичных слушаний по вопросу использования земли должны развивать положения ГрК РФ и быть более детально регламентированы в муниципальных правовых актах [3].
Другая проблема, требующая разрешения уже на уровне федерального законодательства, связана с закреплением хотя бы минимума гарантий населения при проведении публичных слушаний. Представляется справедливым утверждение А.А. Уварова о том, что применительно к публичным слушаниям важны не только чисто формальные (процессуальные) моменты их проведения (право инициативы населения, опубликование проекта решения, являющегося предметом публичных слушаний, указание места, времени и порядка их проведения и т.п.), но и содержательные, к которым могли бы быть отнесены обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц опубликовать тезисы основных предложений, высказанных жителями в ходе публичных слушаний, с комментарием, обосновывающим их принятие или непринятие; право граждан обжаловать непринятие их предложений главе муниципального образования или депутатским комиссиям (депутатам) представительного органа местного самоуправления и др. [4].
Нормы, предполагающие обязательность проведения публичных слушаний по вопросам землеустройства и территориальной организации сельских поселений, содержатся также в Земельном кодексе Российской Федерации (далее — ЗК РФ) [5]. В соответствии с п. 1 ст. 23 ЗК РФ установление публичного сервитута осуществляется с учётом результатов общественных слушаний.
До настоящего времени федеральным законодателем не дано определение общественных слушаний как формы выражения мнения населения и не указаны правовые последствия его выражения, учёта при принятии соответствующего решения, не регламентирована и процедура проведения общественных слушаний по вопросам установления публичных сервитутов.
В литературе вопрос о соотношении понятий «публичные слушания» и «общественные слушания» является дискуссионным. По мнению одних авторов, данные термины нужно разграничивать, механическое применение к ним одной правовой конструкции не правомерно [6]. В связи с этим, необходимо отдельным нормативным актом разработать специальную процедуру проведения таких общественных слушаний, установив юридическое значение их результатов. Другие авторы отождествляют данные понятия, отмечая, что процедура проведения общественных слушаний должна быть более детально регламентирована в соответствующих муниципальных правовых актах, либо быть аналогичной порядку проведения публичных слушаний, с указанием на это в правовом акте [3, 7]. Представляется, что процедура проведения общественных слушаний, порядок определения их результатов должны устанавливаться нормативными правовыми актами муниципальных образований. При этом следует иметь в виду, что отсутствие порядка проведения таких слушаний не освобождает орган, устанавливающий публичный сервитут, от получения каким-либо образом мнения общественности по данному вопросу [8].
Как было сказано выше, порядок организации и проведения публичных слушаний по вопросам землеустройства и территориальной организации сельских поселений определяется уставом сельского поселения и (или) нормативными правовыми актами представительного органа сельского поселения. На практике в уставах сельских поселений, а также нормативноправовых актах представительных органов сельских поселений, регулирующих порядок и организацию проведения публичных слушаний, перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны быть вынесены на публичные слушания, буквально воспроизводит положения Закона о местном самоуправлении. Тем не менее, положения о публичных слушаниях, принимаемые на уровне сельских поселений, отличаются по своему содержанию, прежде всего, целями организации публичных слушаний. Так, согласно п. 2.1. положения о публичных слушаниях, утверждённого решением совета депутатов сельского поселения Анискинского Щёлковского муниципального района Московской области [9], целью проведения публичных слушаний является обеспечение реализации прав граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих на территории сельского поселения Анискинское, на непосредственное участие в осуществлении местного самоуправления. Более подробно цели проведения публичных слушаний определены в п. 2.1. положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании Курсавского сель-
совета Андроповского района Ставропольского края [10]: информирование общественности и органов местного самоуправления о фактах и существующих мнениях по обсуждаемой проблеме; выявление общественного мнения по теме и вопросам, выносимым на публичные слушания; осуществление связи (диалога) органов местного самоуправления с общественностью села; подготовка предложений и рекомендаций по обсуждаемой проблеме; предоставление жителям муниципального образования возможности участвовать в выработке решений по вопросам местного значения.
Учитывая, что публичные слушания по проектам генерального плана, правил землепользования и застройки имеют особенности, определенные ГрК РФ, некоторые сельские поселения кроме общих нормативных актов о публичных слушаниях разработали отдельные положения о слушаниях по этим вопросам. В некоторых положениях о публичных слушаниях содержатся отдельные разделы, предусматривающие особенности проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов сельских поселений, правил землепользования и застройки, по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешённый вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, а также по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства. В большинстве же муниципальных нормативных актов указаний на особенности проведения публичных слушаний по проекту генерального плана нет (хотя в преамбуле нормативного акта указывается, что документ разработан на основе федеральных законов и устава), так же как нет ясности в том, как учитываются результаты публичных слушаний — как правило, лишь констатируется, что они носят рекомендательный характер и должны быть опубликованы. По-видимому, данное обстоятельство обусловлено новизной института публичных слушаний, а в Законе о местном самоуправлении норма о результатах
слушания сформулирована предельно кратко: обязательно их опубликование.
Таким образом, проведённый анализ показывает, что публичные слушания по вопросам землеустройства и территориальной организации сельских поселений являются очень обширной и специализированной сферой правового регулирования, которая остаётся практически не освоенной. Это значит, что данные вопросы невозможно «растворить» в нормативных правовых актах, одновременно посвящённых регулированию публичных слушаний в других областях. Наиболее рациональным, на наш взгляд, является самостоятельное нормативно-правовое регулирование органами местного самоуправления сельских поселений публичных слушаний по вопросам, связанным с землеустройством и территориальной организацией сельских поселений.
Литература
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.
3. Очеретина М.А. Публичные слушания в конституционном праве РФ: дисс. ... канд. юр. наук. Екатеринбург, 2009. С. 117.
4. Уваров А.А. Местное самоуправление и гражданское общество // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 15. С. 9.
5. Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 25 октября 2001 г. №136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.
6. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, А.Е. Черноморец. Элиста: ЗАОр «НПП «Джангар», 2006. С. 192; Стародубов А.А. Публичные слушания как форма общественнополитического участия населения современной России: дисс. ... кан,д. социол. наук. Саратов, 2009. С. 67—68.
7. Малеина М.Н. Правовые аспекты установления и прекращения публичного земельного сервитута // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 29-39.
8. Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 10.04.2003 г. по делу № А12-17236/02-С43 // СПС «Консультант Плюс».
9. Положение о публичных слушаниях сельского поселения Анискинское Щёлковского муниципального района Московской области: решение совета депутатов сельского поселения Анискинское от 24 ноября 2005 г. № 7 // СПС «Гарант».
10. Положение о публичных слушаниях в муниципальном образовании Курсавского сельсовета Андроповского района Ставропольского края: решение Думы муниципального образования Курсавского сельсовета Андроповского муниципального района Ставропольского края от 7 марта 2006 г. № 48 // Официальный сайт Курсавского сельсовета Андроповского района Ставропольского края.
