CC BY
275
Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 29(244).
Право. Вып. 29. С. 8-13.
Е. И. Баулина
ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ КАК ФОРМА УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ПРИНЯТИИ РЕШЕНИЙ ПО ВОПРОСАМ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
Представлены понятие и признаки публичных слушаний как института непосредственной демократии. Обосновывается необходимость повышения юридической силы решения, принятого на публичных слушаниях, рассматривается практика проведения публичных слушаний по различным вопросам.
Ключевые слова: публичные слушания, инициатива проведения публичных слушаний, подготовка и проведение публичных слушаний, практика проведения публичных слушаний.
Ключевой вопрос местного самоуправления — объединение усилий населения в решении вопросов местного значения, которые, в конечном счете, обеспечивают стабильность и целостность государства. Конституция РФ для реализации этой цели предусматривает положения о том, что население может участвовать в управлении делами государства в различных формах. Граждане реализуют свое конституционное право на участие в решении местных проблем в таких его формах, как референдум, выборы, собрания, сходы, конференции граждан, правотворческая инициатива, участие в территориальном общественном самоуправлении, публичные слушания, опросы, обращения граждан в органы местного самоуправления и т. д. Таким образом, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон 2003 г.) существенно расширяет возможности участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Как справедливо отмечает В. В. Комарова, большинство исследователей сосредоточивают свое внимание на электоральных процедурах (выборах и референдумах), не уделяя должного внимания различного рода правовым институтам, позволяющим народу напрямую осуществлять свою власть иными способами1. Вместе с тем последние играют важную роль при отправлении власти непосредственно носителем государственного суверенитета — народом. При изучении механизма реализации принципа народовластия весьма интересным предметом для исследования представляется такой институт прямой демократии, как публичные слушания.
Так, важным нововведением Федерального закона 2003 г. является утверждение публичных слушаний в качестве одной из форм непо-
средственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Этот правовой институт не является абсолютно новым в российской практике. Одним из его прообразов были обсуждения проектов решений местных Советов, проводимые в советский период истории России2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.3 не рассматривал публичные слушания как форму прямого волеизъявления граждан в осуществлении местного самоуправления, таким образом, на федеральном уровне полностью отсутствовала правовая регламентация этого важного института непосредственной демократии. Современные правовые положения российского законодательства, регламентирующие проведение публичных слушаний, позволяют говорить о новом качестве данного института прямой демократии, который может и должен стать важной формой прямой и обратной связи между гражданами и представительными органами местного самоуправления, формой влияния граждан, общественности на содержание решений, принимаемых органами местного самоуправления муниципальных образований4.
Большинство современных российских исследователей отмечают, что институт публичных слушаний существует исключительно для решения вопросов местного значения. Так, С. С. Зенин определяет публичные слушания как форму участия жителей муниципального образования в обсуждении вопросов местного значения и иных вопросов, затрагивающих интересы и права жителей, с целью учета мнения физических и юридических лиц5. Другие рассматривают данный институт более широко, как урегулированную нормами права форму участия населения муниципальных образований в осуществлении публично-властных функций путем
открытого непосредственного обсуждения органами власти и гражданами проектов правовых актов и других общественно значимых проблем и вынесения по ним рекомендаций, обязательных для учета компетентными органами власти при принятии соответствующих решений6.
Действительно, в российском законодательстве закреплена норма, которая предусматривает проведение публичных слушаний при обсуждении правовых актов, предмет регулирования которых выходит за рамки вопросов местного значения. В частности, ст. 2613 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает необходимость проведения публичных слушаний при обсуждении проекта бюджета субъекта Российской Федерации и проекта годового отчета о его исполнении. Приведенное законоположение позволяет сделать вывод о том, что институт публичных слушаний в современной России относится к сфере как местного самоуправления, так и государственной власти. Однако нельзя не согласиться с О. О. Зацепой, который полагает, что преимущественное применение публичных слушаний на муниципальном уровне связано с технической сложностью их проведения с привлечением населения обширных территорий (в частности, субъектов Российской Федерации)7.
Исходя из положений ст. 28 Федерального закона 2003 г. публичные слушания представляют собой форму осуществления населением местного самоуправления, предназначенную для обсуждения проектов муниципальных актов по вопросам местного значения, выносимых представительным органом муниципального образования, его главой.
Часть 3 ст. 28 Федерального закона 2003 г. устанавливает обязательность вынесения на публичные слушания самых важных вопросов местного значения. Для обсуждения на публичные слушания должны выноситься:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений в устав, кроме случаев, когда такие изменения вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами;
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и их межевания, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
4) вопросы преобразования муниципального образования.
Таким образом, императивность проведения публичных слушаний обеспечивает инициативным жителям муниципальных образований возможность принимать непосредственное участие в осуществлении местного самоуправления.
Кроме Федерального закона 2003 г. обязательность проведения публичных слушаний закрепляют и другие федеральные законы, например, Градостроительный кодекс Российской Федерации (ст. 28, 31, 39, 40, 46)8 в отношении вопросов, связанных с разработкой проектов генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки, предоставлением разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка и объекта капитального строительства, разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкцией объектов капитального строительства, разработкой проектов планировки и межевания территории. Земельный кодекс Российской Федерации при решении вопроса об обременении земельного участка публичным сервитутом (ст. 23) также предусматривает проведение публичных слушаний9.
В соответствии с Федеральным законом 2003 г. порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Так, в Положении о публичных (общественных) слушаниях в городе Челябинске от 11 апреля 2006 г. № 12/110 закреплено, что публичные
(общественные) слушания — это форма реализации прав граждан, место жительства которых расположено в границах территории Челябинского городского округа, на участие в процессе принятия решений органами местного самоуправления посредством проведения собрания для публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов муниципального образования и других общественно значимых вопросов.
Сравнительный анализ положений Федерального закона 2003 г. и Положения о публичных (общественных) слушаниях в городе Челябинске показал, что инициатива проведения публичных слушаний принадлежит:
1) в соответствии с указанным законом — населению, представительному органу муниципального образования, главе муниципального образования;
2) в соответствии с приведенным Положением — главе города, Челябинской городской Думе, инициативной группе жителей города численностью не менее 10 человек, юридическим лицам, расположенным на территории города, и физическим лицам, место жительства которых находится в границах территории Челябинского городского округа, которые могут выступать инициаторами в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом РФ и Положением
об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, по предпроектной, проектной и градостроительной документации, заказчиками которой они являются.
В свою очередь, право на участие в публичных слушаниях в соответствии со ст. 32 Положения
о публичных (общественных) слушаниях в городе Челябинске имеют:
1) население города — граждане, проживающие на территории Челябинского городского округа и обладающие избирательным правом;
2) правообладатели земельных участков, находящихся на территории, на которой вопрос публичных слушаний предполагает размещение или реконструкцию объектов капитального строительства, а также правообладатели земельных участков, смежных с указанной территорией;
3) правообладатели зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, имеющих общую границу с земельным участком, являющимся предметом вопроса публичных слушаний;
4) инициатор публичных слушаний;
5) глава города;
6) городская дума;
7) должностные лица администрации города Челябинска.
Приведенный субъектный состав участников публичных слушаний является достаточно разнообразным. Тем не менее, учитывая сложность и значимость вопросов, подлежащих обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, для качественного и всестороннего их рассмотрения, выявления различных точек зрения населения, систематизации позитивных предложений публичные слушания должны проводиться, по нашему мнению, с привлечением экспертов, специалистов, представителей различных политических сил и общественных объединений.
Некоторые исследователи предлагают определять в качестве участников публичных слушаний депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и других представителей органов государственной власти11. Однако вряд ли можно согласиться с таким подходом, поскольку данные субъекты участвуют в публичных слушаниях в качестве населения муниципального образования.
Подробное регулирование вопросов организации и проведения публичных слушаний уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом местных особенностей дает возможность для осуществления классификации публичных слушаний по самым разным основаниям. Развернутая классификация института публичных слушаний по многочисленным признакам дана В. В. Комаровой, которая выделяет такие основания для классификации, как функции, обязательность проведения, цели, предмет, инициаторы, результаты публичных слушаний12.
В число мер, обеспечивающих надлежащую подготовку и проведение публичных слушаний, должны входить, по крайней мере, следующие:
информирование населения о ходе подготовки публичных слушаний;
привлечение экспертов и специалистов для выполнения консультационных и экспертных работ;
анализ материалов, представленных инициаторами проведения публичных слушаний;
подготовка заключений по представленным материалам;
подготовка проектов решений, предлагаемых для рассмотрения на публичных слушаниях;
заблаговременное информирование населения о времени и месте ознакомления заинтересованных жителей с материалами, выносимыми на публичные слушания, а также представление их жителям.
Анализируя нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, регулирующие вопросы организации и проведения открытых слушаний, практику их организации и проведения в муниципальных образованиях, а также учитывая положения Федерального закона 2003 г., можно предложить, по крайней мере, два варианта подготовки, организации и проведения публичных слушаний.
Первый вариант предусматривает создание в муниципальном образовании специальных общественных консультативно-совещательных структур, которые могут выступать одним из ведущих «независимых» институтов, представляющих интересы (группы интересов) населения муниципального образования при подготовке и проведении публичных слушаний. Решения представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования по всем вопросам подготовки и проведения публичных слушаний должны приниматься с учетом мнения этих совещательных органов. Такой вариант подготовки и проведения публичных слушаний подходит для городских округов и муниципальных районов, а также поселений с большой численностью населения, он предусматривает непрямое (через своих представителей) участие заинтересованных жителей в подготовке и проведении публичных слушаний.
Для второго варианта характерно непосредственное участие жителей в проведении представительным органом и главой муниципального образования публичных слушаний. Такой вариант организации публичных слушаний можно предложить для поселений и муниципальных районов с небольшой численностью населения и компактной территорией муниципального образования.
Что касается юридической силы решения, принятого по результатам публичных слушаний, то в муниципальной практике впервые
встречается форма непосредственной демократии рекомендательного характера, которая, тем не менее, должна применяться при решении некоторых вопросов местного значения.
Например, М. А. Очеретина, давая развернутую характеристику института публичных слушаний, отмечает, что такой институт является одной из форм участия населения в осуществлении публично-властных функций, но вместе с тем результат публичных слушаний носит рекомендательный характер, однако обязателен для рассмотрения и учета органами власти при принятии соответствующего решения13. На этом основании автор не относит институт публичных слушаний к институтам народовластия, ссылаясь на рекомендательный характер их результатов. Противоположного мнения придерживается В. В. Комарова, которая рассматривает публичные слушания именно как одну из форм непосредственного народовластия. «Народовластие — это осуществление власти не только в интересах народа,— отмечает исследователь,— но и при активном непосредственном участии самого народа. Только в обстановке гласности можно обеспечить возможность для населения быть в курсе дел органов местного самоуправления. Степень информированности населения прямо влияет на уровень активности граждан, их сознательное участие в делах местного сообщества и поддержку деятельности органов местного самоуправления»14.
Позицию В. В. Комаровой поддерживает и О. О. Зацепа, который отмечает, что средства реализации принципа народовластия не исчерпываются инструментами принятия народом решений, обязательных для исполнения органами публичной власти, поэтому следует рассматривать в качестве правовых средств реализации народовластия и прочие институты, направленные на «обеспечение открытости деятельности органов власти, а также на обеспечение учета мнения народа при принятии общественно значимых решений»15.
Мы согласны с позицией вышеназванных ученых, однако для реализации принципа народовластия, а также для обеспечения реального, а не формального учета мнения населения при принятии общественно значимых решений по вопросам местного значения считаем необходимым придать решениям, принятым по результатам публичных слушаний по вопросам, которые в обязательном порядке выносятся
на публичные слушания, обязательный характер для соответствующих органов местного самоуправления. Именно данный фактор влияет, в первую очередь, на активность участия населения в публичных слушаниях. Население муниципального образования должно не только само участвовать в обсуждении жизненно важных местных проблем, которые касаются каждого и формируют коллективные интересы местного сообщества, но и реально видеть, что его мнение имеет значение для решения этих проблем.
Необходимо отметить, что публичные слушания по вопросам, для которых в соответствии с требованиями Федерального закона 2003 г. их проведение является обязательным, проходят в муниципальных образованиях достаточно активно. Успешный опыт проведения публичных слушаний — это реальный ответ всем скептикам, говорящим о том, что местное самоуправление не существует в действительности.
Так, в Благовещенске прошли общественные слушания по поводу внесения изменений в Устав города, которые касались системы выборов главы города. Депутаты городской Думы предложили отказаться от всенародного голосования. Главой города, по их мнению, должен стать председатель Думы, избранный депутатами, а руководителем администрации — нанятый народными избранниками на контрактной основе «сити-менеджер». Предложенные поправки вызвали большой общественный резонанс: свои предложения в городскую Думу подали 174 человека, 82 из них решили выступить на общественных слушаниях, остальные ограничились письменными пожеланиями. Горожане четыре часа спорили о плюсах и минусах новой системы на публичных слушаниях16.
В целом выносимый на публичные слушания вопрос об изменении модели организации местного самоуправления в связи с отменой прямых выборов глав муниципальных образований и введением городских управляющих на контрактной основе по результатам конкурса становится в настоящее время одним из самых популярных и активно обсуждаемых.
Граждане активно выражают свою позицию при проведении публичных слушаний. Представители Общественной палаты города Липецка, к примеру, во время публичных слушаний по застройке центральной части города покинули зал заседаний в знак протеста про-
тив итогов голосования. А вот жители города Тюмени проигнорировали публичные слушания по вопросам предоставления разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. На публичные слушания, проводимые с целью исключения ущемления прав горожан при точечной застройке, было вынесено 11 проектов. Кроме заявителей и журналистов присутствовали лишь несколько жителей соседствующих со стройками домов. Острых вопросов не прозвучало. Мероприятие, рассчитанное на час, закончилось через 20 минут. «К этим земельным участкам ни у кого не возникло вопросов,— объяснила корреспонденту начальник отдела обеспечения реализации генерального плана департамента земельных ресурсов администрации города Тюмени Ирина Даровских,— но это не означает, что люди пассивны. В целом активность жителей за последние два года ощутимо выросла. Люди поняли, что от них зависят условия их проживания и соблюдение их прав»17.
В октябре 2010 г. в Доме архитектора города Челябинска прошли публичные слушания, посвященные вопросам планировки территории областного центра. В ходе слушаний на обсуждение был представлен проект планировки поймы реки Миасс и прилегающих к ней территорий от Шершневской плотины до северной границы города в Центральном, Калининском, Курчатовском и Металлургическом районах. Также участникам публичных слушаний было предложено высказать свое мнение по поводу документации по планировке территории в границах «река Миасс — улица Советская — площадь Ярославского — улица Елькина» в Центральном районе Челябинска, по планировке и межеванию территории улицы Новомеханической от автодороги «Меридиан» до улицы Чичерина в Курчатовском и Калининском районах, по планировке территории улицы Чайковского от Комсомольского проспекта до шоссе Металлургов в Курчатовском и Металлургическом районах. Публичные слушания вызвали немалый интерес у челябинцев, разработчикам проекта пришлось ответить на вопросы о планах по строительству дороги через городской бор18.
Таким образом, включение публичных слушаний в число институтов непосредственной демократии имеет принципиальное значение для повышения роли населения в решении вопросов местного значения. Публичные слушания явля-
ются важной формой прямой и обратной связи между гражданами и органами местного самоуправления, формой влияния граждан и общественности на содержание принимаемых ими решений, а сам институт публичных слушаний представляет собой не только юридически, но и фактически действующий институт непосредственной демократии.
Примечания
1 См.: Комарова, В. В. Конституционно-правовые принципы народовластия в России // Законодательство и экономика. 2005. № 6. С. 4.
2 См.: Нудненко, Л. А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. № 3; Помещикова, С. А. Учет мнения граждан на публичных слушаниях // Конституц. и муницип. право. 2009. № 20.
3 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
4 См.: Нудненко, Л. А. Указ. соч.
5 См.: Зенин, С. С. Публичные слушания: понятие и признаки // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2.
6См.: Очеретина, М. А. Понятие и типология института общественных слушаний // Конституц. и муницип. право. 2008. № 23.
7 См.: Зацепа, О. О. Публичные слушания как элемент юридического механизма реализации принципа народовластия в России // Там же. 2009. № 23. С. 3.
8 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2005. № 1. Ст. 163.
9Земельный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 136-Ф3 // Собр. законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
10 Положение о публичных (общественных) слушаниях в городе Челябинске (с изменениями от 31 октября 2006 г., 21 апреля 2009 г.) // Вечерний Челябинск. 2006. 13 апр.
11 См.: Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. А. Г. Бабичева, С. Ю. Наумова// Справ, правовая система «Гарант».
12 См.: Комарова, В. В. Институт публичных слушаний — форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) // Конституц. и муницип. право. 2006. № 8. С. 18-21.
13 См.: Очеретина, М. А. Указ. соч.
14 Комарова, В. В. Указ. соч. С. 18.
15 Зацепа, О. О. Указ. соч. С. 4.
16 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.amyrpolit.ru
17 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.uralpolit.ru
18 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// news.74mail.ru
