CC BY
136
ствующий Лесной кодекс РФ не избежал участи всех принятых в последние годы законов: не успев вступить в полную силу, он уже подвергся изменениям и дополнениям. Эти поправки прежде всего вызваны проблемами, возникающими в ходе реализации отдельных его положений, которые, видимо, были не до конца продуманы разработчиками проекта. В будущем Кодекс может ожидать еще большее количество изменений, в частности, по следующим направлениям:
изменение системы и (или) структуры федеральных органов с перераспределением полномочий между ними;
перераспределение полномочий в области лесных отношений между Российской Федерации, субъектами РФ и органами местного самоуправления;
корреляция лесного законодательства с другими отраслями законодательства, в том числе земельным и гражданским законодательством Российской Федерации.
Библиографический список
Арсланалиев М. А. Публичные сервитуты при строительстве, размещении и эксплуатации линейных объектов // Предпринимательское право. 2008. Спец. вып. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Васильева М. И. Правовое регулирование лесных отношений в новом Лесном кодексе РФ // Журнал российского права. 2007. № 1.
Галиновская Е. А. О направлениях совершенствования установления категорий и разрешенного использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 10.
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году. М., 2011.
Полянская Г. Н. Право государственной собственности на леса. М., 1959.
Сельскохозяйственная политика ЕС после 2013 года: за новую политику в области продовольствия, сельского хозяйства и развития сельских территорий: доклад научно-консультативного совета по сельскохозяйственной политике при Федеральном министерстве продовольствия, сельского хозяйства и защиты прав потребителей. Германия. 2010. Май.
Публично-правовые ограничения использования земель
общего пользования
УШАКОВА Александра Павловна, аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
Правовой режим земель общего пользования (земель, которые могут использоваться любыми субъектами для целей пребывания и передвижения) предполагает установление значительных ограничений их использования: строго целевое использование и запрет на приватизацию земельных участков в их составе. Пробельность правового регулирования правоотношений, связанных с названными ограничениями, является во многих случаях причиной нарушений прав граждан и несоблюдения публично-правового режима земель. Данная статья преследует цель предложить толкование норм закона, позволяющее более полно раскрыть его смысл, в том числе применительно к некоторым наиболее проблемным случаям. На основе предложенного толкования и анализа проблем правоприменения предложены направления совершенствования законодательства.
Ключевые слова: земли общего пользования, территории общего пользования, красные линии, запрет на приватизацию земельных участков, цели использования земель, публичная собственность.
Public Law Restrictions for the Use of Common Use Lands
A. P. Ushakova
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
The legal regime for common use lands (the lands that can be used by any party for the purpose of lodgment and movement) implies the establishment of considerable restrictions for the use of such lands: their utilization strictly for the intended purpose and prohibition on privatization of the land plots that form part of such lands. Non-imageness of the legal regulation of jural relations related to the abovementioned restrictions is in many cases the cause of infringement of citizens' rights and failure to observe the public regime for the lands. This article aims to offer interpretation of the law norms that permits to better reveal the essence of the law, including that in regard to certain most problematic cases. On the basis of the suggested interpretation and the analysis of the law enforcement problems, the focus areas of legislation improvement were suggested.
Keywords: common use lands, common use territories, red lines, ban on privatization of land plots, purposes of the use of the lands, public property.
DOI: 10.12737/7881
В процессе использования и охраны земель общего пользования1, а также осуществления управленческой деятельности в соответствующей области возникают самые разнообразные правовые отношения. Это отношения собственности на землю, градостроительной деятельности, использования зе-
1 Земли общего пользования выступают в качестве родового объекта по отношению к земельным участкам в составе таких земель и по отношению к землям, входящим в состав территорий общего пользования. Понятие «земли общего пользования» включает все (либо любые) земли, для которых установлен соответствующий режим на территории РФ, в то время как территории общего пользования — это пространство с юридически определенными границами, включающее земли общего пользования в данных границах и объекты, на них расположенные. Земельные участки в составе земель общего пользования обладают юридическими свойствами родового объекта — земель общего пользования — и одновременно юридическими характеристиками земельных участков. Данное понятие во многом близко к понятию «земельные участки общего пользования», используемому в ГК РФ, однако не идентично ему, так как для возникновения публично-правового режима земель общего пользования требуется принятие управленческого решения по установленной процедуре.
мель населением для передвижения и пребывания, хозяйственного использования и благоустройства земель и др. Здесь действуют нормы не только земельного законодательства, но и других отраслей. Некоторые проблемы правового регулирования рассматриваемых правоотношений становились предметом исследований представителей различных юридических наук: земельного2, экологического3, граж-
2 См.: Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 204—207; Ба-лезин В. П. Правовой режим земель городской застройки. М., 1963. С. 6—8, 92—94; Ерофеев Б. В. Правовой режим земель городов. М., 1976. С. 157—160; Турубинер А. М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958. С. 118, 226—228; Анисимов А. П. Актуальные проблемы правового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации: монография. М., 2010. С. 255—256, 326; Галиновская Е. А. Правовые особенности реализации экологических требований при использовании земель в городах // Правовое обеспечение благоприятной окружающей среды в городах: науч.-практ. пособие / отв. ред. Н. В. Кичигин. М., 2013. С. 183—188; Козырь О. М. Особенности правового режима земель поселений // Экологическое право. 2005. № 1. С. 33.
3 См.: Боголюбов С. А. Реализация принципа общего лесопользования // Использо-
данского4 и административного права5. Однако правовой режим земель общего пользования редко становится предметом самостоятельных научных работ6, обычно он рассматривается в рамках смежных, более широких тем. Представляется, что данная проблематика требует детального самостоятельного изучения, поскольку специфика правоотношений не позволяет во многих случаях применять юридические правила, рассчитанные на иные ви-
вание и охрана лесов: проблемы реализации законодательства: сб. ст. / отв. ред. Е. Л. Минина. М., 2012. С. 11—21; Васильева М. И. Право граждан на доступ к природным ресурсам (общетеоретическое и межотраслевое обоснование) // Журнал российского права. 2012. № 3. С. 5—14; Кичигин Н. В. Городские леса: режим охраны и использования // Журнал российского права. 2011. № 6. С. 28—34.
4 См.: Мозолин В. П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С. 138— 145; Лапач В. Земли общего пользования по законодательству Российской Федерации // Хозяйство и право. 2006. № 10. С. 35— 41; Щенникова Л. В. Земли общего пользования в отражении законодательства и судебно-арбитражной практики // Законодательство. 2011. № 11. С. 60; Малышева А. В. К вопросу о правовом статусе земель общего пользования // Эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений: тезисы докладов научно-практической конференции / под общ. ред. Е. Л. Мининой. М., 2013. С. 102—105.
5 См., например, детальное исследование правового режима публичного имущества общего пользования, одной из разновидностей которого являются земельные участки в составе земель общего пользования: Винницкий А. В. Публичная собственность. М., 2013. С. 405—446.
6 Так, можно назвать следующие работы
специалистов в области земельного права:
Сафин З. Ф, Нигматуллина Э. Ф. Понятие земель общего пользования и их правовой режим // Ученые записки Казанского государственного университета. 2010. Т. 152. Кн. 4. С. 141—148; Андрианов Н. А. За границами красных линий // эж-Юрист. 2011. № 23.
ды земельно-правовых отношений. Именно в тех сферах, где специальных регулятивных норм недостаточно, а применение общих правил становится затруднительным, и возникают наиболее трудно решаемые практические проблемы. Одной из подобных областей является применение ограничений, предусмотренных правовым режимом земель общего пользования.
Правовым режимом рассматриваемого вида земель предусмотрены публично-правовые ограничения, которые касаются субъектного состава отношений права собственности (запрет на приватизацию земельных участков в составе земель общего пользования), а также прав и обязанностей лиц, использующих землю (установление видов использования земель общего пользования). Цели их введения — обеспечение возможности использования земель неопределенным кругом лиц для целей передвижения и пребывания, а также сохранение площади земель и недопущение их нецелевого использования. Чрезвычайно важной представляется взаимосвязь норм, устанавливающих перечисленные ограничения, — только при одновременном применении данных предписаний и запретов могут быть достигнуты те цели, для которых они и были установлены. Соответственно, и толкование положений законодательства и подзаконных актов необходимо проводить с учетом этой взаимосвязи.
Первым ограничением, предусмотренным правовым режимом земель общего пользования, является правило о строго целевом характере их использования, которое должно осуществляться только в рамках установленных видов использования таких земель.
В современном земельном законодательстве правовое регулирование использования земель по назначению осуществляется на основе разрешительного типа правового регулирования, который подразумевает наличие общего запрета: по принци-
пу «запрещено все, кроме...»7. В зависимости от таких параметров, как целевое назначение и разрешенное использование, земельные участки могут использоваться лицами только установленным законом образом8. Это требование, разумеется, распространяется и на использование земель общего пользования. Однако механизм его реализации в данном случае существенно отличается от того, который предусмотрен для установления целей использования иных земель, относящихся к категории земель населенных пунктов. Так, на земли общего пользования не распространяется действие градостроительного регламента, а значит, для земельных участков в составе таких земель должен устанавливаться единственно возможный вид разрешенного использования вне процедуры градостроительного зонирования на основании закона (ч. 7 ст. 36 ГсК РФ). Кроме того, для рассматриваемого правового режима характерно установление не только разрешенного использования для земельных участков, но и вида использования земель, где еще не образованы земельные участки, в границах красных линий.
Земли общего пользования служат пространством для свободного пребывания значительного числа людей. Именно это можно считать целью их использования. Она может быть конкретизирована путем установления видов использования земель общего пользования в зависимости от назначения и способов благоустройства таких земель или территорий.
Определение видов использования земель общего пользования происходит в процессе установления их правового режима. Особенность данного процесса состоит в
7 См.: Волков Г. А. Принципы земельного права России. М., 2005. С. 90.
8 См.: Галиновская Е. А. Применение земельного законодательства: проблемы и решения: науч.-практ. пособие. М., 2012. С. 135.
том, что применение наиболее распространенных способов установления правового режима земель населенных пунктов (зонирование территорий, закрепление разрешенного использования земельного участка при его предоставлении) в отношении земель общего пользования существенно ограничено. Это связано не только с нераспространением на них градостроительного регламента, но и со сравнительно редким предоставлением в пользование конкретным лицам земельных участков в составе таких земель, что значительно снижает возможности определения их правового режима в рамках процедуры предоставления.
В связи с этим в законодательстве предусмотрен специальный способ установления анализируемого правового режима земель9 — утверждение красных линий в документации планировки территории (в некоторых городах для этого используются и другие виды градостроительной документации)10. В процессе планировки территории устанавливаются границы земель общего пользования (в качестве которых рассматриваются красные линии), а также определяются их виды использования.
9 О. И. Крассов обоснованно обращает внимание на множественность способов установления правового режима земель и высказывает мнение о невозможности ограничения перечня таких способов только теми, которые перечислены в п. 1 ст. 1 и п. 2 ст. 7 ЗК РФ (см.: Крассов О. И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. № 1. С. 22).
10 Например, в г. Москве красные линии могут устанавливаться разбивочными чертежами-актами на основании Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации РДС 30-201-98 (утв. постановлением Госстроя РФ от 6 апреля 1998 г. № 18-30) и Положения о порядке установления линий градостроительного регулирования в городе Москве (утв. постановлением Правительства Москвы от 20 марта 2001 г. № 270-ПП).
Возможные виды использования данных земель перечислены в трех перечнях: п. 12 ст. 85 ЗК РФ, п. 12 ст. 1 ГсК РФ и п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», которые не совпадают друг с другом и сформулированы как открытые. Во всех них в качестве видов использования земель общего пользования признаются размещение и использование таких объектов, как улицы, дороги, площади, скверы, бульвары, береговые полосы водных объектов общего пользования (в том числе пляжи). В правилах землепользования и застройки (далее — ПЗЗ) отдельных городов данный список иногда дополняется городскими лесами, парками и садами11.
Детальное регулирование использования рассматриваемого вида земель обычно осуществляется в муниципальных актах: ПЗЗ или правилах благоустройства территории12. Использование земель общего пользования в любых целях, которые прямо не предусмотрены в законе, ПЗЗ или правилах благоустройства территории, запрещено.
Ни один из видов использования таких земель не предполагает возможности возведения зданий13 (воз-
11 Например, в г. Санкт-Петербурге к землям общего пользования отнесены городские леса (см. ст. 2 Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга (утв. Законом Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 г. № 29-10)), в г. Екатеринбурге — парки (см. Правила землепользования и застройки городского округа — муниципального образования «город Екатеринбург» (утв. решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 г. № 68/48)).
12 Приняты также Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований (утв. приказом Минрегио-на России от 27 декабря 2011 г. № 613).
13 Это правило единообразно применяется
в судебной практике. См., например, опреде-
ления ВАС РФ от 19 ноября 2013 г. № ВАС-
можность возведения сооружений будет рассмотрена ниже). В отличие от земель, входящих в территории элементов планировочной структуры, земли общего пользования не предназначены для застройки — именно поэтому они и ограничиваются друг от друга красными линиями. Со времени утверждения этой категории в начале XVIII в. и вплоть до вступления в силу современного ГсК РФ красные линии означали границу между улицами и кварталами, т. е. границу между землями, предназначенными и не предназначенными для застрой-ки14. За эту границу не должно было выходить ни одно здание. Несоблюдение этого правила признавалось грубым нарушением порядка землепользования.
Градостроительный кодекс РФ наделил красные линии функциями, которые ранее отсутствовали. Так, согласно новой дефиниции (п. 11 ст. 1 ГсК РФ) красные линии могут обозначать границы не только земель, относящихся к улично-дорожной сети, но и иных видов земель общего пользования. Кроме того, такими линиями могут отграничиваться и земельные участки, занятые линейными сооружениями. Однако, поскольку земли общего пользования и сейчас не пред-
16237/13, от 18 июня 2013 г. № ВАС-7209/13; постановления ФАС Центрального округа от 8 октября 2012 г. по делу № А62-5127/2011, ФАС Поволжского округа от 9 ноября 2010 г. по делу № А12-10148/2009, ФАС Уральского округа от 28 декабря 2012 г. № Ф09-12414/12, ФАС Северо-Кавказского округа от 11 сентября 2012 г. по делу № А63-14523/2009, ФАС Восточно-Сибирского округа от 25 декабря 2013 г. № А10-606/2013, ФАС Дальневосточного округа от 10 октября 2011 г. № Ф03-4685/2011.
14 См.: Бурняшева Т. А. От красных линий до линий градостроительного регулирования // Управление развитием территории. 2011. № 4. С. 31; Балезин В. П. Правовой режим земель сельских населенных пунктов. М., 1972. С. 77.
назначены для застройки, красные линии не утратили своей первоначальной функции — служить в качестве линии регулирования застройки, за которой не должны возводиться здания15. Так, согласно п. 2 ч. 5 ст. 43 ГсК РФ в проектах межевания территории отображаются линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений. Часть 11 ст. 51 ГсК РФ устанавливает, что для выдачи разрешения на строительство проверяется соответствие проектной документации красным линиям. Если при проектировании расположения здания на земельном участке красные линии не были соблюдены, предоставление земельного участка для строительства и выдача разрешения на строительство не допуска-ются16. Подобное нарушение может служить основанием и для признания уже построенного здания самовольной постройкой как созданного с несоблюдением градостроительных норм17.
Недопустимость возведения на землях общего пользования зданий тем не менее не означает полного запрета строительства на них. В понятие «строительство» включается создание не только зданий, но и строений и сооружений (п. 13 ст. 1 ГсК РФ). Сооружения в отличие от зданий обычно выполняют хозяйственные функции, которые не предполагают длительного пребывания в них лю-
15 См.: Сокол-Номоконов Э. Н., Макаров А. В. Актуальные вопросы совместного реформирования градостроительного и земельного законодательства в Российской Федерации // Правовые вопросы строительства. 2013. № 1. С. 2—7.
16 См. определение ВАС РФ от 7 декабря 2011 г. № ВАС-15158/11 по делу № А53-20871/2010; постановления ФАС Поволжского округа от 9 ноября 2010 г. по делу № А12-10148/2009, ФАС Уральского округа от 28 декабря 2012 г. № Ф09-12414/12.
17 См. определение ВС РФ от 3 сентября 2013 г. № 18-КГ13-58.
дей, и могут иметь не только объемную, как у зданий, но и плоскостную или линейную строительную систе-му18. Как отмечает Е. С. Болтанова, некоторые виды природных объектов (в том числе земель) могут использоваться исключительно в целях строительства сооружений, но не в целях строительства зданий19. К таким землям следует отнести и земли общего пользования. Возможность возведения на них сооружений связана с тем, что такие земли для выполнения функции пространства для пребывания большого числа людей должны быть благоустроены, т. е. должны обладать необходимой инфраструктурой20.
Допускается строительство только тех сооружений, которые прямо предусмотрены для конкретного вида использования земель. Иногда необходимость возведения сооружений на землях общего пользования и их тип устанавливаются непосредственно в законе (например, размещение автомобильных дорог). В других случаях возведение сооружений также разрешено, однако их тип определен уже не в законе, а в ПЗЗ или правилах благоустройства (например, в скверах обычно допускается размещение фонтанов, скульптурных сооружений, беседок, в парках — детских игровых площадок и спортивных площадок, на пляжах — оборудования пляжа и т. п.).
Вторым значительным публично-правовым ограничением правового режима земель общего пользования является запрет на приватизацию
18 См.: Болтанова Е. С. Основы правового регулирования застройки земель: монография. М., 2013. С. 127.
19 Там же. С. 129.
20 По справедливому замечанию В. Лапа-ча, было бы неверным понимать земли общего пользования исключительно как ничем не застроенные и в перспективе неза-страиваемые территории, поскольку такие земли представляют собой по меньшей мере благоустроенные территории (см.: Лапач В. Указ. соч. С. 35—41).
земельных участков в их составе, который закреплен в нормах ч. 12 ст. 85 ЗК РФ и п. 8 ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Законодательство связывает существование запрета на приватизацию таких земельных участков с иными юридическими фактами, чем те, которые необходимы при установлении видов использования земель общего пользования. Так, для применения запрета на приватизацию в отношении конкретного земельного участка недостаточно только факта его отнесения к землям общего пользования путем утверждения красной линии. Необходимо также фактическое наличие на нем перечисленных в законе объектов (улиц, дорог, площадей, набережных, скверов, пляжей и т. д.). Это следует, во-первых, из формулировки ч. 12 ст. 85 ЗК РФ, где указано: «...земельные участки, занятые...», во-вторых, из нормативной дефиниции красных линий.
Признание в законодательстве необходимым для распространения запрета на приватизацию именно факта наличия предусмотренных для размещения на землях общего пользования объектов связано с важным юридическим свойством красных линий, которому в правоприменительной практике уделяется недостаточно внимания. Дело в том, что согласно п. 11 ст. 1 ГсК РФ они могут означать границы не только существующих территорий общего пользования, но и планируемых, проектируемых территорий. Юридические последствия утверждения двух названных видов красных линий будут различаться, на что неоднократно обращалось внимание в юридической и специальной литературе21.
21 См.: Береговских А. Н. Регулирование земельно-имущественных отношений на застроенных территориях // Управление развитием территории. 2011. № 1. С. 54—72; Андрианов Н. А. Указ. соч.; Трубкин Н. В. К вопросу о правовом статусе красных линий // Юрист. 2012. № 14. С. 24—26; Бурняшева Т. А.
Наибольшие практические проблемы возникают в случае установления той красной линии, которая фиксирует границы проектируемых территорий общего пользования. Такие границы могут не совпадать с существующей фактической чертой между землями общего пользования и территориями, занятыми застройкой (например, в случае, если планируется строительство новой дороги или расширение существующей). Вследствие этого возникает пересечение красной линией границ земельных участков, уже застроенных к моменту ее утверждения. Пересечение будет существовать до тех пор, пока не будет произведено изъятие земель, снос существующих зданий и возведение тех сооружений, которые предусмотрены для размещения на землях общего пользования. К сожалению, по ряду причин принятые градостроительные решения часто воплощаются в жизнь лишь через длительное время, а нередко так и остаются нереализованными22.
Возникающие в этом случае правоотношения в законодательстве регулируются достаточно скупо, что вызвало трудности в практическом решении многих вопросов. Наиболее острый среди них — допустимо ли приватизировать такие земельные участки?
Практика судов по данной категории дел различается. Широко распространена позиция о невозможности приватизации занятого зданием земельного участка в случае его пересечения красной линией, даже если здание было возведено до момента ее утверждения. При этом снос существующего здания не тре-
Указ. соч. С. 31; Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (ответ на вопрос 28.1).
22 См.: Черненков А. А. Юридический механизм реализации градостроительных предложений: постановка проблемы // Управление развитием территории. 2009. № 3. С. 30—33.
буется23. Несколько реже суды, напротив, исходят из наличия запрета на приватизацию лишь в отношении тех земельных участков, которые фактически уже заняты объектами, предусмотренными в законе для размещения на землях общего пользования24. Представляется, что второй подход более соответствует букве и духу закона.
Во-первых, как уже было сказано, в норме ч. 12 ст. 85 ЗК РФ соответствующий запрет установлен в отношении земельных участков, занятых перечисленными в статье объектами. Путем буквального толкования данной нормы можно сделать вывод о необходимости для распространения запрета на приватизацию фактического наличия на земельном участке этих объектов.
Во-вторых, такой вывод следует в результате сопоставления целей установления запрета на приватизацию земельных участков в составе земель общего пользования и целей утверждения красных линий.
Цель установления запрета на приватизацию — сохранить публичную собственность на земли и объекты, на них расположенные. Это необходимо, поскольку именно публичный собственник способен обеспечить одновременно и благоустройство рассматриваемого вида земель, и свободный и бесплатный доступ граждан к ним25.
23 См. определения ВАС РФ от 6 ноября 2013 г. № ВАС-15232/13, от 12 мая 2010 г. № ВАС-5414/10, от 30 июля 2009 г. № ВАС-9018/09; постановление ФАС Уральского округа от 15 ноября 2010 г. № Ф09-9524/ 10-С6.
24 См. определение ВС РФ от 27 октября 2009 г. № 11-В09-19; постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26 апреля 2011 г. № 09АП-6645/2011-ГК.
25 Не зря именно земли общего пользова-
ния стали основой для формирования доктрины публичной собственности и доктрины публичных вещей во многих зарубежных странах. См.: Винницкий А. В. Указ. соч. С. 22—71, 405—406.
Цель утверждения красных линий иная — они обеспечивают тактический приоритет решений органов местного самоуправления о развитии земель общего пользования перед решениями о застройке зе-мель26. Красные линии юридически защищают земли от возможной застройки в будущем. Именно поэтому ограничения застройки распространяются на все земли и земельные участки, отнесенные к землям общего пользования путем установления красных линий, независимо от того, существующие или проектируемые территории общего пользования отграничивались этими красными линиями.
Сопоставление двух названных целей правовых предписаний показывает, что пространственные пределы действия анализируемых норм должны быть различными: запрет на приватизацию должен иметь более узкую сферу действия. Поэтому формулировка ч. 12 ст. 85 ЗК РФ «земельные участки общего пользования, занятые... » точно соответствует целям установления закрепленного в ней запрета.
Таким образом, запрет на приватизацию установлен лишь для земельных участков в существующих границах земель общего пользования, но не в планируемых границах. Как следствие, такое юридическое последствие, как запрет на приватизацию земель, будут иметь лишь те красные линии, которые закрепляют границы существующих территорий общего пользования. По нашему мнению, это следует иметь в виду при рассмотрении конкретных споров в суде.
Направления совершенствования законодательства. К сожалению, в нормативных актах предусмотрено лишь наличие ограниче-
26 См.: Баевский О. А. Правовые аспекты планировки территории размещения линейных объектов: московский опыт // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 6. С. 83—95.
ний использования земель общего пользования, но слабо урегулированы многочисленные вопросы, связанные с процессом установления таких ограничений. В результате отсутствует единая практика решения многих практических вопросов. Это существенно снижает возможности субъектов прав на землю защитить свои права в суде (следует учитывать, что в отличие от сотрудников органов местного самоуправления данные субъекты не являются специалистами в конкретной достаточно специфической области).
В условиях столь существенного дефицита регулятивных норм формирование единой судебной, административной и градостроительной практики испытывает затруднения. По нашему мнению, наиболее актуальными являются следующие направления совершенствования законодательства.
1. Закрепление в федеральном законе тех ограничений прав на землю, которые могут устанавливаться при утверждении красных линий. С учетом того факта, что красные линии могут юридически фиксировать границы не только существующих, но и проектируемых территорий общего пользования, одного лишь указания закона на то, что красные линии обозначают их границы, для определения наличия определенных ограничений недостаточно. Необходима конкретизация применительно к обоим видам красных линий.
2. Конкретизация в подзаконных актах критериев установления красных линий. В ГсК РФ используется новое, более широкое по сравнению с традиционным понятие красной линии. Изменение дефиниции породило множество новых вопросов, ответов на которые в законодательстве и подзаконных актах нет. Наиболее существенным является вопрос о наличии требования разрабатывать и утверждать красные линии именно как границу между элементами планировочной струк-
туры и землями общего пользования. Несмотря на то что традиционный подход к установлению красных линий и сейчас активно применяется, возникшая в некоторых городах практика их установления по периметру домов свидетельствует о размывании понятия красной линии27.
Представляется, что назрела необходимость пересмотра и дополнения положений указанной выше Инструкции о порядке проектирования красных линий с учетом тех изменений законодательства, которые последовали в период действия этого нормативного акта.
3. Решение вопроса о судьбе зданий, строений и сооружений, наличие которых не соответствует правовому режиму земель и земельных участков, установленному путем утверждения красной линии уже после возведения этих объектов. Так, в ч. 8 ст. 36 ГсК РФ установлено правило о том, что земельные участки и объекты капитального строительства, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться в дальнейшем без приведения в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, когда их использование создает опасность для жизни или здоровья человека, окружающей среды или объектов культурного наследия. По нашему мнению, в отношении тех земельных участков, продолжение использования которых не соответствует вновь установленной красной линии, целесообразно на законодательном уровне установить подобное правило. Это связано с важным юридическим свойством градостроительной документации (в том числе проектов планировки территории): она не имеет обратной силы. Следовательно, продолжение использования земельного участка тем же спо-
27 О различных подходах к пониманию красных линий подробнее см.: Берегов-ских А. Н. Указ. соч. С. 54—72.
собом, что и до вступления в силу градостроительной документации, будет законным. Это правило должно быть более ясно зафиксировано в законодательстве, в противном случае создаются условия для нарушения прав лиц, использующих земельные участки.
Представляется, что дополнение законодательства регулятивными нормами по названным направлениям существенно улучшит результат действия всей совокупности правовых норм, устанавливающих правовой режим земель общего пользования.
Библиографический список
Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958.
Андрианов Н. А. За границами красных линий // эж-Юрист. 2011. № 23.
Анисимов А. П. Актуальные проблемы правового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации: монография. М., 2010.
Баевский О. А. Правовые аспекты планировки территории размещения линейных объектов: московский опыт // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 6.
Балезин В. П. Правовой режим земель городской застройки. М., 1963.
Балезин В. П. Правовой режим земель сельских населенных пунктов. М., 1972.
Береговских А. Н. Регулирование земельно-имущественных отношений на застроенных территориях // Управление развитием территории. 2011. № 1.
Боголюбов С. А. Реализация принципа общего лесопользования // Использование и охрана лесов: проблемы реализации законодательства: сб. ст. / отв. ред. Е. Л. Минина. М., 2012.
Болтанова Е. С. Основы правового регулирования застройки земель: монография. М., 2013.
Бурняшева Т. А. От красных линий до линий градостроительного регулирования // Управление развитием территории. 2011. № 4.
Васильева М. И. Право граждан на доступ к природным ресурсам (общетеоретическое и межотраслевое обоснование) // Журнал российского права. 2012. № 3.
Винницкий А. В. Публичная собственность. М., 2013.
Волков Г. А. Принципы земельного права России. М., 2005.
Галиновская Е. А. Правовые особенности реализации экологических требований при использовании земель в городах // Правовое обеспечение благоприятной окружающей среды в городах: науч.-практ. пособие / отв. ред. Н. В. Кичигин. М., 2013.
Галиновская Е. А. Применение земельного законодательства: проблемы и решения: науч.-практ. пособие. М., 2012.
Ерофеев Б. В. Правовой режим земель городов. М., 1976.
Кичигин Н. В. Городские леса: режим охраны и использования // Журнал российского права. 2011. № 6.
Козырь О. М. Особенности правового режима земель поселений // Экологическое право. 2005. № 1.
Крассов О. И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. № 1.
Лапач В. Земли общего пользования по законодательству Российской Федерации // Хозяйство и право. 2006. № 10.
Малышева А. В. К вопросу о правовом статусе земель общего пользования // Эколого-правовые проблемы устойчивого развития поселений: тезисы докладов научно-практической конференции / под общ. ред. Е. Л. Мининой. М., 2013.
Мозолин В. П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992.
Сафин З. Ф., Нигматуллина Э. Ф. Понятие земель общего пользования и их правовой режим // Ученые записки Казанского государственного университета. 2010. Т. 152. Кн. 4.
Сокол-Номоконов Э. Н., Макаров А. В. Актуальные вопросы совместного реформирования градостроительного и земельного законодательства в Российской Федерации // Правовые вопросы строительства. 2013. № 1.
Трубкин Н. В. К вопросу о правовом статусе красных линий // Юрист. 2012. № 14.
Трутнев Э. К. Бандорин Л. Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (ответ на вопрос 28.1).
Турубинер А. М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958.
Черненков А. А. Юридический механизм реализации градостроительных предложений: постановка проблемы // Управление развитием территории. 2009. № 3.
Щенникова Л. В. Земли общего пользования в отражении законодательства и судебно-арбитражной практики // Законодательство. 2011. № 11.
