CC BY
120
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2015. № 3
О.Д. шароварова, аспирантка кафедры экологического права юридического факультета МГУ*
юридическое понятие «земли общего пользования»
В статье проведен анализ норм действующего законодательства на предмет определения понятия «земли общего пользования», а также соотношения понятий «земли общего пользования» и «территории общего пользования».
Ключевые слова: земли общего пользования, территории общего пользования, земельные участки общего пользования, правовое обеспечение доступа к землям общего пользования.
The article analyzes the current legislation on the subject of the definition of "public lands", as well as the ratio of the concepts of "public lands" and "common areas".
Keywords: public lands, common areas, land plots of common use, legal support for access to public lands.
В состав земель Российской Федерации включены земли общего пользования, основным отличительным признаком которых является правовая обеспеченность беспрепятственного доступа к ним неограниченного круга лиц. Реализация указанного публичного интереса требует четкого отграничения таких земель от иных видов земель, однако действующее законодательство уделяет правовому регулированию таких отношений недостаточное внимание.
Так, Земельный кодекс РФ в первоначальной редакции термин «земли общего пользования» не упоминал, используя близкие по содержанию термины «земельные участки общего пользования» и «территории общего пользования». К земельным участкам общего пользования законодатель относит участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами (п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ). В отношении территорий общего пользования ст. 27 Земельного кодекса РФ вводит запрет на их приватизацию.
Земельный кодекс РФ в редакции Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» установил, что земельный участок, находя-
щийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если земельный участок является земельным участком общего пользования или расположен в границах земель общего пользования, территории общего пользования (подп. 18 п. 8 ст. 39.11 Земельного кодекса РФ). Таким образом, законодатель исходит из того, что перечисленные объекты — земли общего пользования, земельные участки общего пользования и территории общего пользования — являются близкими по своему юридическому значению, но при этом различными объектами.
Градостроительный кодекс РФ оперирует термином «территории общего пользования», определяя их в ст. 1 как территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).
Статья 262 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Из наименования указанной статьи следует, что гражданское законодательство относит такие земельные участки к земельным участкам общего пользования.
В свете приведенных положений действующего законодательства возникает ряд вопросов, которые требуют дополнительного анализа для определения содержания юридического понятия «земли общего пользования».
Прежде всего необходимо определить соотношение понятий «земли общего пользования» и «земельные участки общего пользования».
Для разрешения данного вопроса следует обратиться к соотношению понятий «земля» и «земельный участок». По мнению О.И. Крас-сова, из смысла п. 1 ст. 3 Земельного кодекса РФ, согласно которому земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель, следует вывод, что общим объектом земельных отношений являются земли. Термин «земля» является синонимом термина «земли», который используется в Земельном кодексе также для того, чтобы обозначить отдельные категории земель, объекты права публичной собственности. Термин «земли» является родовым по отношению к термину «земельный участок», и, естественно, они взаимосвязаны1.
1 Крассов О.И. Земельный участок — основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. 2011. № 4. С. 7.
Таким образом, целесообразно использовать термин «земли общего пользования» как родовой термин, имея в виду, что в состав таких земель могут входить как земельные участки, так и земли, из которых не образованы земельные участки, причем в ряде случаев образование земельных участков не предполагается ввиду фактически слабой вовлеченности таких участков в оборот.
В связи с этим упоминание ст. 39.11 Земельного кодекса РФ в одном ряду как земельного участка общего пользования, так и земельного участка, расположенного в границах земель общего пользования, является смысловым повтором. Представляется, что для целей правового регулирования имущественных отношений по поводу таких земельных участков их следует именовать «земельные участки из состава земель общего пользования».
Следующим вопросом, требующим анализа для целей определения содержания понятия «земли общего пользования», является вопрос об определении соотношения понятий земельных участков общего пользования по смыслу, который придает этим понятиям земельное и гражданское законодательство.
По мнению А.П. Ушаковой, режим общего пользования земельным участком, о котором говорится в ст. 262 Гражданского кодекса РФ, носит частноправовой характер. Это проявляется в том, что собственник такого земельного участка (если это допускается иными требованиями правового режима участка) может в любой момент закрыть его для общего доступа, т.е. прекратить существование правового режима общего пользования2.
Представляется, что в ст. 262 Гражданского кодекса РФ говорится о двух видах земельных участков: о земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, к которым доступ обеспечен (не закрыт для общего доступа) в силу требований закона и иных правовых актов, и о земельных участках, к которым доступ не закрыт по воле собственника, т.е., по сути, о двух видах правовых режимов земельных участков. Только в последнем случае, когда речь идет о земельных участках, к которым доступ не закрыт по воле собственника, можно говорить о частноправовом аспекте содержания понятия. В целях достижения единства терминологии целесообразно именовать землями общего пользования (земельными участками из состава земель общего пользования) только те земли и земельные участки в их составе, доступ к которым обеспечен в силу требований закона и иных правовых актов и которые находятся в государственной или муниципальной собственности.
2 Ушакова А.П. Земельные участки, территории и земли общего пользования как объекты правоотношений // Аграрное и земельное право. 2013. № 11. С. 33-37.
Анализ соотношения положений ст. 262 Гражданского кодекса РФ применительно к земельным участкам, в отношении которых установлен публично-правовой режим общего пользования, и положений п. 11 ст. 85 Земельного кодекса РФ свидетельствует о том, что в первом случае речь идет обо всех земельных участках, к которым доступ обеспечен в силу требований закона и иных правовых актов, во втором случае — только о земельных участках общего пользования, расположенных в границах земель населенных пунктов. Таким образом, можно предположить, что земельные участки, о которых говорится в анализируемых нормах, соотносятся как общее и частное.
Примечательным является следующее обстоятельство: п. 11 ст. 85 Земельного кодекса РФ, устанавливая отдельные элементы правового режима земельных участков общего пользования (допустимость включения их в состав различных территориальных зон и запрет на приватизацию), не содержит требования об обеспечении беспрепятственного доступа неограниченного круга лиц к ним. В связи с этим, следуя буквальному толкованию содержания рассматриваемых норм, т.е. имея в виду отсутствие в земельном законодательстве нормы, которая устанавливала бы требование беспрепятственного доступа неограниченного круга лиц к земельным участкам общего пользования, земельные участки, о которых говорится в п. 11 ст. 85 Земельного кодекса РФ, не представляется возможным отнести к виду земельных участков общего пользования с публично-правовым режимом. На наш взгляд, такая ситуация является следствием дефекта юридической техники, а не воли законодателя, поскольку доступ к земельным участкам, занятым площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, должен быть обеспечен в силу требования закона, а не по воле собственника таких земельных участков.
Наиболее сложным аспектом определения содержания понятия «земли общего пользования» является установление его соотношения с понятием «территории общего пользования».
Выделение земель общего пользования в специальный вид земель и правовое обеспечение доступа к ним обусловлено фактом нахождения на них объектов, использование которых предполагает доступ к ним неограниченного круга лиц. Эти объекты условно можно разделить на инфраструктурные (дороги, улицы, набережные и т.д.) и природные (лес, береговая полоса водных объектов, отдельные виды особо охраняемых природных территорий). По этому критерию земли общего пользования целесообразно также подразделить на две группы: земли общего пользования, которые обеспечивают беспрепятственный доступ к инфраструктурным объектам, и земли общего пользования, которые обеспечивают доступ к природным объектам.
Градостроительное законодательство определяет земли, на которых расположены инфраструктурные объекты и планируется размещение таких объектов, как территории общего пользования, и в этом смысле можно исходить из того, что земли общего пользования, которые обеспечивают доступ к инфраструктурным объектам, являются территориями общего пользования.
При этом необходимо иметь в виду следующее. В силу ст. 1, 42 Градостроительного кодекса РФ границы территорий общего пользования определяются посредством обозначения красных линий в проекте планировки территории. В связи с этим отсутствие утвержденного в установленном порядке проекта планировки формально-юридически означает отсутствие территорий общего пользования. Вместе с тем отсутствие проекта планировки и, как следствие, непридание землям статуса территории общего пользования не может влечь за собой прекращение (невозникновение) права беспрепятственного доступа к таким землям в силу объективного факта нахождения на них инфраструктурных объектов, которые и являются фактором, определяющим правовой режим таких земель.
Кроме того, следует учитывать то обстоятельство, что красные линии могут обозначать границы не только существующих, но и планируемых территорий общего пользования, т.е. таких территорий, на которых на момент утверждения проекта планировки территории отсутствуют инфраструктурные объекты, к которым должен быть обеспечен беспрепятственный доступ неограниченного круга лиц. Утверждение проекта планировки придает таким территориям статус территорий общего пользования, однако до момента создания на них инфраструктурных объектов не представляется возможным отнести их к землям общего пользования. Таким образом, земли общего пользования первого вида совпадают только с теми территориями общего пользования, на которых расположены инфраструктурные объекты.
В связи с этим оправданной представляется позиция законодателя применительно к ст. 39.11 Земельного кодекса РФ, выделившего в самостоятельные объекты земельные участки, расположенные в границах земель общего пользования, и земельные участки, расположенные в границах территорий общего пользования, — как с точки зрения того, что правовой статус территориям общего пользования придается утверждением соответствующего проекта планировки, так и с точки зрения того, что планируемые территории общего пользования до создания на них инфраструктурных объектов не являются землями общего пользования.
Для целей дальнейшего исследования правового режима земель общего пользования представляется целесообразным исходить из
понимания таких земель в узком смысле (территории общего пользования, за исключением изъятий, оговоренных выше) и в широком смысле (все земли, в отношении которых правовыми средствами обеспечен беспрепятственных доступ неограниченного круга лиц). При этом необходимо учитывать, что правовой режим территорий общего пользования представляет собой пробельную, но самостоятельную правовую конструкцию, содержащую специфические элементы. Правовой же режим земель общего пользования, через которые обеспечивается доступ к природным объектам, в целом подчиняется режиму соответствующей категории земель и режиму соответствующего природного объекта, при этом особым элементом правового режима таких земель и природных объектов является совокупность правовых норм, обеспечивающих беспрепятственный доступ к ним. В связи с этим основой определения содержания правового режима земель общего пользования в широком смысле является анализ правовых средств, применяемых для обеспечения беспрепятственного доступа к ним, а также дифференциация этих правовых средств в зависимости от вида земель общего пользования, от категории земель, в пределах которой расположены земли общего пользования, а также от вида природного объекта, к которым обеспечивается доступ через земли общего пользования.
Отдельного внимания заслуживает вопрос о том, в пределах каких категорий земель могут находиться земли общего пользования.
В литературе не выработано единого подхода по этому вопросу. Некоторые исследователи выделяют земли общего пользования только в составе земель населенных пунктов. Так, З.Ф. Сафин и Э.Ф. Ниг-матуллина определяют земли общего пользования как «земли, расположенные в пределах границ земель городов и иных населенных пунктов в составе различных территориальных зон...»3. А.П. Аниси-мов указывает, что «согласно и старому ЗК РСФСР, и п. 12 ст. 85 действующего ЗК РФ, земли общего пользования входят в состав категории земель населенных пунктов»4.
Согласно другой точке зрения, возможно нахождение таких земель за границами населенных пунктов. А.А. Забелышенский высказал предложение о выделении земель общего пользования в качестве подвида земель сельскохозяйственного назначения5. На возможность
3 Сафин З.Ф., Нигматуллина Э.Ф. Понятие земель общего пользования и их правовой режим // Уч. зап. Казанского гос. ун-та. 2010. Т. 152, кн. 4. С. 1; Лапач В.А. Земли общего пользования по законодательству Российской Федерации // Хозяйство и право. 2006. № 10. С. 40.
4 Анисимов А.П. Актуальные проблемы правового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации. М., 2010. С. 25.
5 Забелышенский А.А. Земли сельскохозяйственного назначения, их правовой режим и управление ими // Правоведение. 1964. № 1. С. 111.
использования земель специального назначения как земель общего пользования указывал Г.А. Аксененок6.
Представляется, что упоминание земельных участков общего пользования в Земельном кодексе РФ только применительно к землям населенных пунктов носит односторонний характер. Градостроительный кодекс РФ не определяет принадлежность территорий общего пользования к какой-либо определенной категории земель. Однако очевидно, что территории общего пользования исходя из характера объектов, на них расположенных, могут быть выделены на всех категориях земель, в пределах которых допускается нахождение инфраструктурных объектов. Вместе с тем нельзя не признать, что инфраструктурные объекты по большей части сосредоточены в населенных пунктах, поэтому практическое значение земли общего пользования в их узком понимании имеют именно в составе земель населенных пунктов.
Принадлежность к категории земель общего пользования, через которые обеспечивается доступ к природным объектам, определяется тем, в пределах какой категории земель в соответствии с действующим законодательством может располагаться тот или иной природный объект. Так, свободный доступ к лесам, предусмотренный п. 1 ст. 11 Лесного кодекса РФ, предполагает допустимость признания землями общего пользования всех земель, на которых расположены леса, в первую очередь земель лесного фонда. Береговая полоса водных объектов, которая по смыслу ст. 102 Земельного кодекса РФ не включается в состав земель водного фонда, может находиться в составе любой другой категории земель, включая земли запаса. Отдельные виды особо охраняемых природных территорий, правовой режим которых допускает беспрепятственный доступ к ним неограниченного круга лиц, главным образом располагаются на землях особо охраняемых территорий и объектов и на землях населенных пунктов. В отдельных случаях особо охраняемые территории могут располагаться также в пределах земель лесного фонда и землях сельскохозяйственного назначения.
Дополнительного анализа требует вопрос о том, является ли бесплатность доступа к отдельным объектам обязательным условием беспрепятственности доступа как неотъемлемого признака земель общего пользования.
Так, ряд объектов, которые отнесены к территориям общего пользования (парки и городские сады), в отдельных случаях доступны для посетителей за плату. Например, Природный комплекс «Елагин остров» в г. Санкт-Петербурге относится к особо охраняемой
6 Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 202.
природной территории регионального значения, в составе которой выделяется городской парк «Елагин парк», в который в выходные и праздничные дни установлена плата за вход в размере 70 руб. (для льготных категорий граждан — 30 руб.)7.
По мнению А.М. Турубинера, в таких случаях граждане пользуются данными землями без каких-либо ограничений, а «плату они вносят не за пользование землей, а за получение тех или иных удобств или развлечений (например, пользование читальней, игр оркестра и т.п.)»8.
Представляется, что установление платы исключает беспрепятственный доступ к таким объектам, поскольку создает условие, невозможность выполнения которого влечет препятствие в доступе к таким землям. В связи с этим земли, на которых располагаются такие объекты, не могут быть признаны землями общего пользования. Как следствие, при разработке проектов планировки территорий, на которых расположены такие объекты, целесообразно исключать земли, занятые такими объектами, из состава территорий общего пользования как не отвечающие неотъемлемому признаку земель общего пользования (территорий общего пользования) — беспрепятственности доступа.
Другим аспектом понимания юридической природы земель общего пользования является соотношение его с понятием «объекты, изъятые из оборота». При рассмотрении вопроса об оборотоспособ-ности земель общего пользования следует отметить, что такого рода земли существовали в римском частном праве и относились к категории res extra commercium (вещи вне оборота). Внеоборотными вещами — res extra commercium — считались такие вещи, которые или по своим естественным свойствам, или в силу своего особого назначения не могли быть предметами частных правоотношений: res quarum commercium non est. Одну из категорий таких вещей составляли вещи, назначенные для общего пользования всех граждан государства или общины и служившие для удовлетворения общественных потребностей и целей, — res universitatis. К ним относились прежде всего публичные дороги9.
В соответствии со ст. 129 Гражданского кодекса РФ законом или в установленном законом порядке могут быть введены ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав, в частности могут быть предусмотрены виды объектов гражданских прав, которые
7 Сайт Центрального парка культуры и отдыха имени С.М. Кирова в г. Санкт-Петербурге: URL: http://elaginpark.org/ostrov/park-segodnya.
8 Турубинер А.М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958. С. 119.
9 Перетерский И.С., Новицкий И.Б. Римское частное право: Учебник. М., 2004. С.159.
могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо совершение сделок с которыми допускается по специальному разрешению. Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
В земельном законодательстве закреплен дифференцированный подход к установлению ограничений оборотоспособности земельных участков. В силу п. 2 ст. 27 Земельного кодекса РФ выделяются земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, а также к землям, ограниченным в обороте. Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством, а земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Учитывая, что земли общего пользования находятся в государственной и муниципальной собственности, но не поименованы как изъятые из оборота, такие земли относятся к землям, ограниченным в обороте. Более того, законодательно допускается предоставление земельных участков из состава земель общего пользования в аренду и безвозмездное пользование.
Проведенный анализ правого режима земель общего пользования позволяет сформулировать следующие выводы:
— земли общего пользования — это земли, включая образованные из их состава земельные участки в составе любой категории земель, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, ограниченные в обороте, к которым в силу нахождения на них особого рода объектов вне связи со специальной процедурой придания соответствующего статуса обеспечен беспрепятственный доступ неограниченного круга лиц, при этом беспрепятственность доступа подразумевает его бесплатность;
— земли общего пользования можно подразделить на земли общего пользования, которые обеспечивают доступ к инфраструктурным объектам (площадям, улицам, проездам, набережным, скверам, бульварам), которым в установленном порядке может быть придан статус территорий общего пользования, и на земли, которые обеспечивают доступ к природным объектам (лесам, береговой полосе водных объектов, отдельным видам особо охраняемых природных территорий);
— территории общего пользования (за исключением планируемых территорий общего пользования) — это земли общего поль-
зования, границы которых определены посредством установления красных линий в проекте планировки территории, утвержденном в установленном порядке.
Список литературы
1. Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958.
2. Анисимов А.П. Актуальные проблемы правового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации. М., 2010.
3. Крассов О.И. Земельный участок — основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право. 2011. № 4.
4. Лапач В.А. Земли общего пользования по законодательству Российской Федерации // Хозяйство и право. 2006. № 10.
5. Сафин З.Ф., Нигматуллина Э.Ф. Понятие земель общего пользования и их правовой режим // Уч. зап. Казанского гос. ун-та. Сер. Гуманитарные науки. 2010. Т. 152, кн. 4.
6. Турубинер А.М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958.
7. Ушакова А.П. Земельные участки, территории и земли общего пользования как объекты правоотношений // Аграрное и земельное право. 2013. № 11.
8. Перетерский И.С., Новицкий И.Б. Римское частное право: Учебник. М., 2004.
