CC BY
74
Психология
УДК159.9: 342.537 И.А. Кибак*
Психология парламентского конфликта: проблемы и пути развития
В статье рассматриваются проблемы и пути развития психологии конфликта в парламентской деятельности. Предложена авторская классификация типов парламентских конфликтов по следующим основаниям: по областям развертывания существующих в парламентском пространстве конфликты подразделяются на внутри- и внешнепарламентские; по качественным характеристиками противостояний; по соотнесенности со структурой и организацией парламента и ее реализации выделяются вертикальные и горизонтальные парламентские конфликты; по содержанию и характеру нормативной регуляции или ее отсутствию парламентской конфронтации подразделяются на институционализированные и неинституционализированные конфликты; по степени открытости, гласности и публичности конфликтного парламентского взаимодействия конкурирующих сторон конфликты подразделяются на открытые и скрытые; по длительности парламентские конфликты подразделяются на кратковременные и долговременные; по формам проявлений конфликтных парламентских противостояний; по форме парламентских процедур (дебаты, голосование).
Ключевые слова: психология, типы конфликтов, парламентская деятельность, законопроект, депутат.
I.A. Kibak*. Psychology of parliamentary conflict: problems and development. This article discusses the problems and the development of psychology of the conflict in parliamentary activity. It proposes the author's classification of the types of parliamentary conflicts on the following grounds: on the areas of development conflicts are divided into internal and external ones; on qualitative characteristics of the confrontation; on correlation with the structure and organization of the Parliament and its implementation conflicts are divided into vertical and horizontal ones; on the content and the nature of normative regulation or its lack parliamentary confrontations are divided into institutionalized and noninstitutionalized conflicts; on the degree of openness, transparency and publicity of parliamentary conflict interaction of competing parts conflicts are divided into open and hidden; on the duration conflicts are divided into short and long; according to the displays of conflict parliamentary contradictions; on the form of parliamentary procedures (debates, ballot).
Keywords: psychology, types of conflicts parliamentary activities, the bill, the deputy.
Вопросы парламентской конфликтологии относятся к слабо разработанным в отечественной теории. Непосредственная практика парламентской (законотворческой) деятельности в качестве депутата Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь второго созыва (далее
— депутат) и проведенные исследования позволили сделать вывод о том, что качество законов остается недостаточно высоким, и в немалой степени — из-за явной недооценки роли парламентских конфликтов в процессе подготовки и принятия законопроектов. Кроме этого, часть субъектов прав законодательной деятельности (далее — субъект права), депутатов, участников законотворческого процесса, специалистов и экспертов по-прежнему не владеют способами разрешения и управления парламентскими конфликтами, и их этому не обучают. Впрочем, и сама психотехнология выработки правовых норм и принятия депутатами законопроектов требует сегодня серьезного обновления.
Палату представителей современного конституционного демократического государства можно рассматривать как высший законодательный и представительный орган государственной власти, вырабатывающий общую волю народа на основе согласования социальных интересов, в т.ч. противоборствующих, различных политических партий, иных объединений граждан, образующих
Кибак Иван Алексеевич, доцент кафедры психологии и педагогики Академии МВД Республики Беларусь, кандидат психологических наук, доцент, полковник милиции. Республика Беларусь, 220123, г. Минск, ул. Кропоткина, д. 108. кв. 17. E-mail: [email protected].
Kibak Ivan Alekseevich, docent of the department of psychology and pedagogics of the MIA Academy of the Republic of Belarus, candidate of science, docent, the Colonel of the police. The Republic of Belarus, 220123, Minsk, str.Kropotkina, 108, apt. 17. E-mail: [email protected]. © Кибак И.А., 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (56) 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (56) 2012
депутатские группы, путем принятия единых решений в форме закона и иного нормативного правового акта (далее — НПА) в целях достижения общественного согласия. Точки зрения, взгляды, знания, наконец, интересы, цели и устремления субъектов права, депутатских групп, участников законотворческого процесса, политических партий, и отдельные депутаты — во время парламентского (законотворческого) взаимодействия могут находиться в полном или частичном согласовании, но могут быть и в абсолютном противоречии. В этом случае их противоборство реализуется в когнитивном конфликте и может быть не связано с нарушением отношений между названными субъектами. Таким образом, с одной стороны, в законотворческом процессе могут (и в идеале — должны) участвовать стороны, не имеющие никаких принципиальных взаимных личностных или иных претензий. Однако, с другой стороны, анализ разнообразных парламентских конфликтов свидетельствует о том, что какие бы конкретные причины ни лежали в основе поведения противоборствующих сторон, в конечном счете они упираются в их интересы, которые в случае конфликта оказываются противоположными или несовместимыми.
Парламентская форма борьбы для нашей страны не новая, впервые ее элементы проявились на съездах народных депутатов БССР. За прошедший после них драматический период в политической истории страны был накоплен определенный опыт такой борьбы, несмотря на то, что высшая исполнительная власть постоянно стремилась блокировать его. Основным же препятствием для действительно свободной парламентской борьбы и ее положительных результатов стало политическое бесправие Парламента. Но даже в таких, установленных Конституцией, рамках политическая борьба между депутатами различных и противоположных депутатских групп была и есть. В Палате представителей постоянно возникают парламентские (законотворческие) конфликты; они чаще всего обсуждаются по принятым «правилам игры», когда депутаты «сталкиваются не лбами, а умами». В результате достигаются согласованные правовые решения. Конечно, не всегда и не во всех случаях торжествует парламентский разум, находится компромисс и реализуется формула разрешения конфликта «взаимный выигрыш». Члены Палаты представителей второго созыва пошли значительно дальше предыдущего состава депутатского корпуса в направлении критического анализа кризисного положения в стране и законотворческой деятельности, направленной на развитие демократических основ регулирования и преодоления политически значимых для государства коллизий.
В парламентской деятельности всегда формируется оппозиция. Для Республики Беларусь феномен оппозиции — это то новое, что прививается с большими трудностями. Советская традиция рассматривать оппозицию как враждебное для общества и политической системы явление дает о себе знать постоянно. Исключают нормальное демократическое отношение к оппозиции, за которой стоят сотни тысяч избирателей, авторитарные, даже властные формы политического мышления и поведения субъектов исполнительной власти и практика СМИ. Последние постоянно пытаются дискредитировать парламентские дискуссии как «пустую болтовню» и «ненужную трату народных средств» на содержание депутатов. Чтобы парламентская оппозиция стала постоянным субъектом эффективной борьбы за реальные, причем общие, а не корпоративные интересы народа, нужны некоторые существенные политические и правовые предпосылки: конституционное закрепление за Парламентом контрольных функций за деятельностью Правительства и ограничивающих единовластие Президента; осуществление действительно свободных выборов депутатов, исключающих подкуп и прочие антизаконные действия и позволяющих избирать лучших представителей общества; объективная систематическая информация общественности (через СМИ) о дискуссиях по законопроектам в Палате представителей и ее фактических результатах; всестороннее освещение и анализ в периодической прессе конфликтных ситуаций, возникающих и разрешающихся в Палате представителей и др.
Внутрипарламентская борьба эффективна, если она увязывается с непарламентскими формами, с массовыми акциями в поддержку позиции парламентских депутатских групп, фракций и инициатив отдельных депутатов. Пока в белорусской практике такая связь незначительна, даже правовые (политические) решения, принимаемые депутатами Палаты представителей по самым острым, затрагивающим судьбы страны вопросам, иногда остаются вне поля парламентских действий избирателей.
Больше всех, пожалуй, постоянная связь и координация борьбы с внепарламентской активностью нужна оппозиции. Тем не менее последняя еще не смогла овладеть механизмами стимулирования. Зачастую возможное многообразие взаимосвязей оппозиции с общественностью ограничивается организацией отдельных, хотя и важных, политических мероприятий в г. Минске и областных городах.
Конфликт интересов на парламентском уровне в демократическом обществе предполагает конкретных участников — политические партии и их блоки, иные организации граждан, которые выражают свои социальные интересы через депутатские фракции, группы, отдельных депутатов. В этом случае возникает политико-правовая парламентская ситуация, характерная для стран с устоявшимися конституционными принципами демократии, а именно: взаимоотношение большинства и меньшинства, партии или блока, имеющих большинство депутатских мест в парламенте, и партий, находящихся в оппозиции. Конфликт в парламентах этих стран чаще всего происходит между парламентским большинством и депутатским меньшинством. Задача оппозиции в этой ситуации заключается в критике правительства и поддерживающего его парламентского большинства, а также, в конечном итоге, — в представлении альтернативы по персональному составу правительства и победы на выборах. Многопартийность в обществе является проявлением политологической закономерности, которой подчиняется эволюция партийно-политической структуры общества при переходе от тоталитарного устройства к демократическому. В социально-политическом плане этот процесс
вызывается стремлением выразить на государственном уровне интересы различных общественных сил, реально существующих или способных возникнуть в обозримой перспективе.
В условиях современной Беларуси идет параллельный процесс становления как партийнополитической структуры, так и новых государственно-властных структур. К этому следует добавить, что к настоящему времени партийная система в Беларуси пока не сложилась в достаточной степени для того, чтобы сделать возможным формирование на ее основе новых государственных структур.
В своих попытках контролировать процесс развертывания конфликтных взаимодействий в парламентской сфере, в которой сосредоточены и конфронтируют друг с другом коренные интересы, потребности преобладающего большинства депутатов и ее незначительной оппозиции, руководство Палаты представителей и властные структуры стремятся к достижению следующих универсальных целей:
1) воспрепятствовать возникновению в обществе парламентского конфликта либо его разрастанию или обострению, приводящим к политической дестабилизации соответствующей социальной системы (общества, партии, движения, организации и т. п.);
2) перевести все латентные, скрытые, неявные парламентские конфликты в структурную форму, чтобы уменьшить размах и масштабы неконтролируемых социально-политических и экономических процессов, избежать внезапных, непредсказуемых потрясений, способных поставить под сомнение правомерность существующей системы законодательной и государственной власти;
3) добиться компрометации парламентской оппозиции в глазах общественности и использовать ситуацию для истощения ее сил, ограничения ее поддержки различными социальными слоями, дискредитировать ее цели и устремления в широких массах;
4) свести к минимуму степень существующего в обществе социально-психологического возбуждения, вызванного развертыванием парламентского конфликта, создав этим самым предпосылки для политической стабилизации общества, снижения его конфликтности.
Что касается оппозиционных парламентских сил в Палате представителей второго созыва, то они, напротив, в своей стратегии установления контроля над парламентскими конфликтами стремились добиться осуществления совсем иных целей. Эти цели таковы:
1) создать условия и возможности для возникновения в обществе парламентского конфликта, добиться его всемерного обострения, расширения его масштабов, вовлечения в него как можно больше депутатов, депутатских групп, а также широких слоев населения, чтобы добиться политической дестабилизации данной законодательной системы;
2) расширить диапазон действия всевозможных форм парламентской конфронтации ? теневых, латентных, открытых, институциональных, неинституциональных и т.п., которые в совокупности способны произвести сильные политические потрясения и глубокие кризисы, в которых чаще всего возникают широкое недовольство функционирующими государственными структурами, противостояние и конфронтация;
3) добиться компрометации Палаты представителей в глазах общественного мнения и использовать такую ситуацию для ограничения их поддержки широкими массами, поставив тем самым под вопрос легитимность и правомерность сохранения существующей законодательной ветви власти;
4) максимизировать степень существующего в обществе социального возбуждения, связанного с возникновением и разрастанием парламентского конфликта, создав тем самым предпосылки для социально-политической дестабилизации, для нарастания конфликтности в обществе, для обвинения государственных структур в антидемократизме, тоталитаризме, диктаторстве, во враждебности коренным интересам большинства народа.
Эти универсальные цели, предопределяющие основные задачи противоборствующих парламентских сил и их стратегические установки в борьбе за обладание контролем над конфликтной ситуацией, конкретизируются в зависимости от того, на что ориентировано парламентское действие — на урегулирование конфликта, на его разрешение или на его обострение. Когда добиваются урегулирования парламентского конфликта, то основное внимание и главные усилия направляются на снижение интенсивности противоборства парламентских сил, а субъект управленческих действий стремится избежать наиболее негативных последствий конфликтного противоборства как для себя, так и для государства (партии), общества в целом. Когда же управленческие действия направлены на разрешение парламентского конфликта, то основные усилия сосредоточены на таком изменении возникшей конфликтной ситуации, чтобы прямую конфронтацию перевести в плоскость смягчения противоборства и заменить его бесконфликтными отношениями или добиться исчерпания самой проблемы, породившей конфликтное парламентское взаимодействие. В том же случае, когда противоборствующие силы ориентируют свои усилия на обострение конфликтного взаимодействия в парламентской (законотворческой) деятельности, они стремятся раздвинуть масштабы конфликта, обострить конфронтацию, втянуть в нее как можно больше депутатов, участников законотворческого процесса, более широкие массы людей использовать все это для отклонения законопроекта, непринятия правового решения.
Существуют несколько типов парламентских конфликтов. По нашему мнению, их можно классифицировать по нескольким основаниям.
1. По областям развертывания существующих в парламентском пространстве конфликты подразделяются на внутри- и внешнепарламентские. Во внутрипарламентских конфликтах реализуются конкурентные взаимодействия в борьбе за сохранение, удержание, упрочение или ниспровержение законодательной ветви власти — борьба между большинством депутатов и оппозицией, между депутатскими группами. Однако в обществе существуют и обширный класс внешнепарламентских
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 4 (56) 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 4 (56) 2012
конфликтов, выражающихся в выдвижении одним парламентом государства требований и притязаний к другому. Так, Д.П. Зеркин отмечает: «Законодатель определяет схему и метод, а также модели прекращения конфликта» [3, с. 268].
2. По качественным характеристикам противостояний они разделяются на те конфликты, в которых позиции враждующих сторон абсолютно противоположны и несовместимы, вследствие чего победа одной из них оборачивается поражением другой. Примером здесь может служить победа одного из претендентов на место председателя Палаты представителей (председателя постоянной комиссии), исключающая занятие должности другим претендентом. Второй — конфликт, в котором существует хотя бы один способ достижения взаимного согласия путем компромисса.
3. По соотнесенности со структурой и организацией системы законодательной ветви власти и ее реализации выделяются вертикальные и горизонтальные парламентские конфликты. К первому из этих классов относятся конфликты, возникающие между депутатами и депутатскими группами, обладающими властью, депутатами и группами, лишенными доступа к власти, парламентские подчиненными первым.
К горизонтальным относятся конфликты, реализующие конкурентные взаимодействия между однопорядковыми субъектами права (между Палатой представителей и Советом Республики и т.д.) и носителями властных полномочий. Так, в обстановке борьбы за перераспределение власти возникает политический конфликт, который может быть представлен как межпартийный конфликт на горизонтальном уровне [7, с. 16—17]. Например, в Республике Беларусь Президент имеет право в порядке, установленном Конституцией, возвратить закон или отдельные его положения со своими возражениями в Палату представителей (п. 24 ст. 85 Конституции). Президент также вправе отменять акты Правительства в случае их несоответствия Конституции, законам и нормативным указам (п. 25 ст. 84 Конституции), а также имеет право приостанавливать решения местных Советов депутатов и отменять решения местных исполнительных и распорядительных органов в случае несоответствия их законодательству (п. 26 ст. 84 Конституции). Все эти юридические механизмы способны разрешить конфликт законным путем и помочь в выработке правильного правового решения.
4. По содержанию и характеру нормативной регуляции или ее отсутствию парламентской конфронтации конфликты подразделяются на институционализированные и неинституционализированные. Первые развертываются в рамках деятельности существующих в обществе социальных институтов ? развитая демократия, правовое государство, гарантированная конституционными установлениями свобода собраний, митингов, уличных шествий, деятельность политических партий, ассоциаций, объединений и т.п. Такие конфликты воплощают в себе способность депутатов, социальных групп и слоев в своих политических притязаниях и взаимодействиях с другими группами подчиняться действующим в обществе правилам парламентской и политической игры.
В отличие от них, неинституциональные парламентские конфликты не вписываются в рамки функционирующих в обществе социальных институтов, направлены на подрыв, ослабление или ниспровержение существующей в обществе законодательной и политической системы, действующих в нем социальных институтов. Как утверждает Е. М. Бабосов, «в обществах “открытого типа”, где утверждаются демократия, плюрализм мнений, оценок и позиций, политические конфликты приобретают легитимный, институционализированный характер. Вследствие этого в такой системе реализуются возможности разрешения конфликтных ситуаций путем парламентской борьбы, смены правительства и т. п., не доводя их до стадии социального макроконфликта, несущего угрозу стабильности и даже существованию данной политической системы» [1, с. 268].
5. По степени открытости, гласности и публичности конфликтного парламентского взаимодействия конкурирующих сторон конфликты подразделяются на открытые и скрытые (латентные). Открытые парламентские конфликты воплощаются в явных, внешне фиксируемых формах парламентского действия ? участие в обсуждении и принятии законопроектов, законодательных решений, голодовка, акты парламентского протеста, объявление импичмента и т.п. В отличие от них, латентные конфликты в сфере законотворчества воплощаются в скрытых от широкой публики формах парламентской конфронтации, таких, в частности, как подкуп депутатов, лобби, заговор, фальсификация результатов голосования, шантаж, угроза и т. п.
6. По длительности парламентские конфликты подразделяются на кратковременные и долговременные. Примерами первых могут служить отставка Правительства в связи с бездействием в плане социально-экономического развития страны, победой другой партии на парламентских выборах или отставка министра, вызванная протестами общественности в связи с его взяточничеством или другими неблаговидными поступками. Примером второго является длящийся годами, то обостряющийся, то затухающий парламентский конфликт (недовольство руководством либо председателем Палаты представителей и т.п.).
7. По формам проявлений конфликтных парламентских противостояний они разделяются на: а) парламентские митинги и манифестации; б) парламентские голодовки, забастовки, протесты с требованиями отставки Президента, Правительства и т. п.; в) парламентское неповиновение; г) политический путч (стремление свергнуть существующую власть, не увенчавшееся успехом); д) политический переворот, завершившийся свержением существовавшей до этого власти; е) политическая революция — массовое политическое действие, приведшее к слому прежней государственной машины и коренной трансформации политической системы; ж) шантаж, т.е. запугивание, угроза разглашения компрометирующих сведений о парламентских лидерах.
8) По форме парламентских процедур (дебаты, голосование). Во время парламентской дискуссии в каждой из палат Парламента нередко возникают конфликты между депутатами, подчас принимающие бурный характер. Это касается не только пленарных сессий палат Парламента, общественных и парламентских слушаний, но и заседаний постоянных комиссий, депутатских групп. Основой рассмотрения и разрешения конфликтов в таких случаях являются регламенты и иные НПА палат Парламента, которые регулируют порядок рассмотрения различных вопросов, проведения парламентских слушаний и дискуссий. Некоторые нормы содержат правила депутатской этики, имеющие прямое отношение к поведению сторон во время конфликта (например, запрет на оскорбительные выражения, на призывы к незаконным действиям или на использование ложной информации [4, с. 150]). Во всем мире и у нас тоже официально принята вежливая форма обращения и упоминания: «уважаемый депутат», «уважаемый председатель» и т.д. с прибавлением фамилии или без нее. Никакая острота дискуссий и политические расхождения не могут оправдать отступления от этой позиции, отказ от отношения к любому депутату как к коллеге. Но, к сожалению, бывает, что депутаты теряют выдержку и прибегают к ироническим обращениям, обвинениям коллег в недобросовестности, а то и к прямым оскорблениям. Подобные явления имели место во втором созыве Палаты представителей, но в большинстве из них они встречают отпор со стороны большинства депутатов и квалифицируются как грубые нарушения парламентской этики, за которыми, увы, не следует неотвратимое наказание. В исключительных случаях, бывает, доходит и до драк, но все же преобладают мелкие колкости и бестактность. К сожалению, в Палате представителей, в настоящее время нет комиссии по этике, а также не предусмотрены санкции к нарушителям.
Помимо парламентских процедур, рассмотренных выше, существуют правила — приемы ведения парламентских дебатов. Их особенность заключается в том, что они могут применяться лишь в необходимых случаях в ходе общественных и парламентских слушаний для преодоления возражений оппозиции и урегулирования спорных ситуаций. В мировой парламентской практике такие правила-приемы весьма распространены. В основном это способы ограничения дебатов или их прекращения в пользу парламентского или правительственного большинства. Приведем некоторые примеры. Так, в правилах палаты общин Федерального парламента Канады существует прием закрытия дебатов. Он основывается на том, что на любой стадии рассмотрения вопроса какой-либо министр с предварительным уведомлением может внести предложение завершить обсуждение, окажем, к 12 часам утра без объявления перерывов в работе парламента. В случае принятия этого предложения существенно меняется процедура рассмотрения вопроса: время сокращается и решение принимается вне зависимости от стадии рассмотрения вопроса.
Закрытие дебатов явилось эффективным средством в руках правительства против оппозиции, и последняя была вынуждена искать свои методы затягивания или срыва дебатов по правительственным законопроектам в рамках Регламента. Имеются и другие приемы, которые получили даже свои наименования: «кенгуру» и «гильотина». Первый из них позволяет спикеру самому определять, какие поправки к законопроекту обсуждать, а какие — нет, т.е. «перескакивть» в нужную сторону. «Гильотина»
— наиболее жесткий прием свертывания дебатов, который ограничивает их как во времени, так и по содержанию. Иногда применяются разные приемы в их сочетании. Таким образом, эти процедурные приемы в основном направлены на обеспечение интересов правительственного большинства, а не оппозиции [5, с. 222—224].
В научной литературе заслуживают внимания исследования парламентских процедур, представленные в виде руководства по парламентскому праву — своеобразного кодекса правил ведения парламентских слушаний. Речь идет прежде всего о классическом исследовании этих вопросов в книге Г.М. Роберта «Азы парламентской культуры», неоднократно переиздававшейся с 1876 г. с необходимыми дополнениями [6, с. 301]. Характерно, что в изложении правил парламентской процедуры в книге значительное место уделяется классификации предложений в ходе обсуждения, порядку их предпочтительности, а также методам голосования. Дается таблица парламентских правил и специальный указатель предпочтительности предложений.
Составление и использование подобных схем было бы весьма полезным с точки зрения преодоления коллизионности норм о процедурах и согласованности парламентских переговоров. Предусмотрены и санкции к нарушителям [4, с. 151]: лишение слова; лишение права на выступление в течение дня; предупреждение; указание; удаление из зала приглашенных лиц.
В Регламенте устанавливаются продолжительность выступления, порядок внесения предложений и замечаний, очередность их обсуждения.
Конфликты при голосовании во время пленарных заседаний Палаты представителей нередко возникают как в силу обострения эмоций депутатов в этот ответственный момент, так и из-за ошибок и недоразумений, допускаемых при голосовании, технического несовершенства соответствующего оборудования, а также из-за необработанности процедур, что привело к такому специфическому для нас явлению, как перепоручение голосования другому депутату или иному лицу (представителю Секретариата), запрещенное правилами парламентской этики.
В практике второго созыва Палаты представителей были случаи незаконного голосования за отсутствующих депутатов, самовольных поправок текста уже проголосованного законопроекта. В настоящее время процедура голосования более или менее отработана. Так, законопроект может быть принят в результате его двукратного обсуждения и внесения соответствующих поправок на каждом из чтений, что практически позволяет свести на нет конфликтные ситуации.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (56) 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 4 (56) 2012
Многое в процессе разрешения парламентских конфликтов зависит и от порядка голосования, принятого депутатами применительно к конкретному вопросу (открытое голосование путем поднятия рук, поименное фиксированное голосование или тайное (лучше сказать, полутайное) голосование путем нажатия кнопок, пластиковых карточек). Влияя на атмосферу обсуждения, тот или иной порядок может либо притушить наметившийся конфликт, либо, напротив, обострить его [4, с. 151].
К конфликту ведет и нарушение уже установленных парламентских процедур любой из сторон. Разумеется, здесь трудно обойти вопрос, насколько хороши или плохи правила или нормы, регулирующие парламентские процедуры. Обратимся в связи с этим к недавнему прошлому — опыту работы Верховного Совета Российской Федерации.
В практике работы прежнего Парламента встречалось немало нарушений процедурного характера, связанных с проблемами прохождения законопроекта. Так, после прохождения законопроекта в первом чтении текст проекта, наряду с внесением высказанных поправок, слегка правился дополнительным образом. Это нередко происходило в редакционно-издательском отделе, где в некоторых формулировках без ведома Парламента устранялись шероховатости. Может быть, это действительно было необходимо, но возможно это только после того, как проинформирован Парламент, и такая процедура предусмотрена Регламентом. Нередко при обсуждении законопроектов имели место торопливость, эмоции, а также преобладание интересов сиюминутной политической конъюнктуры, отсутствие достоверной психолого-правовой информации, компетентного докладчика. Другая слабость прохождения законопроекта, которая опять-таки не имела полного и конкретного решения в Регламенте, связана с процедурой голосования.
Надо отметить, что процедура голосования в законодательном процессе прежнего Верховного Совета в целом приобрела ряд демократических начал. Этому в значительной мере способствовало введение двух чтений законопроекта, что дало возможность проводить по нему два голосования. Демократическим моментом в этой процедуре являлось также нормативное закрепление мер, направленных на охрану прав меньшинства. Депутату, выступающему от имени группы, предоставлялось слово при наличии одной пятой голосов от общего числа депутатов. Одной пятой голосов принималось также решение о проведении постатейного голосования.
Но наибольшие трудности и проблемы при голосовании возникали на стадии второго чтения законопроекта. В практике работы Верховного Совета порядок голосования (в целом или постатейно) определяется, как правило, в каждом конкретном случае, в зависимости от важности законодательного акта, сложности его структуры и объема. Таким образом, сначала голосовался проект в целом, затем проходило его постатейное обсуждение и голосование, часто без отдельного голосования поправок. Постатейное голосование законопроектов начиналось с голосования отдельно каждой статьи (раздела, главы), которая принималась «за основу». Надо сказать, что термин «принять за основу» неизвестен мировой парламентской практике. В Верховном Совете это порождало немало споров. Термин, однако, перекочевал и в ныне действующий Регламент Палаты представителей, правда, уже в отношении всего проекта закона во втором чтении.
Отсутствие отдельного голосования поправок на практике, как правило, приводило к тому, что многие существенные поправки не попадали в поле зрения законодателя и не учитывались.
Регламент Палаты представителей предлагает совсем иной подход к обсуждению и голосованию поправок. Преимущественное право принимать или отклонять поправки к законопроекту принадлежит ответственной комиссии, куда должны направляться поправки после первого чтения. Далее комиссия разрабатывает таблицу поправок, принятых или рекомендованных им к отклонению во втором чтении законопроекта. Отдельное обсуждение поправок возможно, но лишь при наличии возражений депутатских групп или депутатов. Время возражений ограничено тремя минутами. Предусмотрено дальнейшее голосование об одобрении или отклонении поправки. Однако далее, если следовать Регламенту, возникает неясная ситуация, когда же точно проект принимается за основу — после рассмотрения всех возражений против включенных поправок или только части из них. По Регламенту это возможно в любом случае, т.к. записано «при рассмотрении возражений», а не «после». По отклоненным же ответственным комитетом поправкам голосование проводится лишь в случае, если голосование состоялось против рекомендации комитета по отклонению сразу всех соответствующих поправок. И только в том случае, если законопроект за основу не принят (соответственно, после утверждения вышеназванной рекомендации комитета), возможно рассмотреть отклоненные поправки. Порядок не совсем ясен, поэтому он позволяет председательствующему проводить в принципе иное процедурное решение.
Некоторые формулировки Регламента Палаты представителей страдают юридической неточностью. Так, принятый в первом чтении законопроект направляется в постоянную комиссию, где с участием Главного экспертно-правового управления Секретариата происходит устранение «возможных внутренних противоречий», а также устанавливаются «правильные взаимосвязи статей». Подобные неясные формулировки сами могут стать причиной ряда противоречий уже между депутатами и Секретариатом и даже привести к конфликтной ситуации, например, на этапе второго чтения законопроекта, где не допускается внесение поправок и возвращение к обсуждению.
Важно обратить внимание на предусмотренную тем же Регламентом процедуру согласия в отношении комиссий Палаты представителей, участвовавших в работе над законопроектом, в случае возникновения между ними разногласий. Однако сами меры по достижению согласия не конкретизируются, а остаются на усмотрение комитетов. В этом случае предлагается вариант
факультативного консенсуса. Вопросы, по которым не достигнуто согласие, вносятся на рассмотрение Совета Палаты представителей.
Нередко острой проблемой, возникающей в процедуре голосования в Палате представителей, является наличие кворума, т.е. количества голосов, необходимого для принятия решения. Вопрос о кворуме должен быть достаточно урегулирован, иначе возникает ряд проблем. Так, ранее нередки были моменты, когда один депутат регистрировался или голосовал за двоих-троих. В действующем Регламенте Палаты представителей также не установлен порядок голосования одного депутата за другого. В Регламенте нет возможности выразить свою волю находящемуся вне парламента депутату, как это принято в некоторых других странах.
Процедуры прохождения законопроекта на всех этапах не лишены такого нового явления для белорусской парламентской жизни, как лоббизм. Разумеется, пока еще рано говорить о весьма активном проявлении лоббизма в соответствии с его принципами и особенностями подобно тому, как это происходит в развитых западных странах и США. Однако уже сейчас можно проследить этапы его формирования и довольно быстрого становления. Как отмечалось ранее, стало понятно, что демократия невозможна без конструктивной оппозиции. Пока в Республике Беларусь не имеются достаточно серьезных оснований для формирования и правового регулирования действий политических блоков и фракций, связанных с новым порядком выборов в Палату представителей.
Интересно посмотреть, как законодательно явление лоббизма закреплено в других странах. Законодатели в ФРГ, например, исходят из того, что лоббизм как система организационного оформления, выражения и представительства определенных интересов через правительственные институты является неотъемлемым и важнейшим элементом жизни демократической страны. Как отмечает немецкий политолог Г. Вольманн, сильные позиции организованных интересов и союзов в правительственной системе — это социально-политическая гарантия против резких шатаний в том или другом направлении в случае изменения партийно-политического большинства и смены правительства [2, с. 18—23]. В ФРГ нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, как например, в США. Эту деятельность регулирует ряд правовых актов. Следует в этой связи упомянуть Регламент деятельности германского бундестага. Он, в частности, предусматривает возможность проведения в парламентских комитетах публичных слушаний «экспертов и представителей интересов». Впрочем, из данного положения Регламента не вытекает непременное право представителей интересов на организацию таких слушаний. В конечном итоге, сам комитет полномочен решать, кого из представителей союза необходимо заслушать.
Регламент Палаты представителей предусматривает возможность участия в заседаниях и работе комиссий экспертов, представителей заинтересованных государственных органов и общественных объединений.
Итак, парламентский конфликт представляет собой проявление и результат конкурентного взаимодействия двух или более сторон (депутатов, депутатских групп, политических партий), оспаривающих друг у друга распределение и удержание властных ресурсов (законопроектов, правовых решений), депутатских полномочий и благ.
Парламентский конфликт возникает в разнообразных ситуациях общения как результат межличностных противоречий депутата и субъектов права, участников законотворческого процесса. Его основными структурными компонентами являются субъект, объект, предмет, инцидент, конфликтные действия, поступки и отношения.
Выводы:
1. Каждый из типов и видов конфликта, обладая определенными особенностями, способен сыграть определенную, конструктивную (созидательную) или деструктивную, разрушительную роль в развертывании парламентских и политических процессов. Поэтому важно знать эти психологические особенности, чтобы правильно ориентироваться в парламентской и политической ситуации, как правило, весьма изменчивой, динамичной, и занимать продуманную парламентскую позицию.
2. Для предупреждения издания несогласованных законов важное значение имеют планирование и психологическое прогнозирование законотворческой деятельности, ознакомление широкой общественности с законопроектами и хорошо налаженная информационно-психологическая служба в системе государственных учреждений и общественных организациях. Все это дает возможность приостановить зарождение конфликта или пресечь его в самом начале.
Список литературы
1. Бабосов, Е. М. Конфликтология : учеб. пособие для студентов вузов. — Минск: ТетраСистемс, 2000. - 461 с.
2. Ъояъманн, Г. Чем объясняется стабильность политического и экономического развития ФРГ // Государство и право. — 1992. — № 11. — С. 18-23.
3. Зеркин, А. П. Основы конфликтологии : курс лекций (Серия «Учебники и учеб. пособия»). — Ростов-на/Д: Феникс, 1998. — 480 с.
4. Основы конфликтологии : учеб. пособие / А.В. Дмитриев, Ю.Г. Запрудский, В.П. Казимирчук, В.Н. Кудрявцев; под ред. В.Н. Кудрявцева. — М.: Юристь, 1997. — 200 с.
5. Парламенты мира / под ред. А.И. Ковлера, И.С. Крылова. — М.: ВШ Интерпракс, 1991. — 622 с.
6. Роберт, Г. Азы парламентской культуры. — М.: Наука, 1992. — 301 с.
7. Чумиков, А. Н. Социально-политический конфликт: теоретические и прикладные аспекты. — М.: Ин-т молодежи, 1993. — 168 с.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 4 (56) 2012
