CC BY
97
ЭТИКА ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ДЕПУТАТОВ В ПАРЛАМЕНТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
И.А. КИБАК,
доцент кафедры психологии и педагогики Академии МВД Белоруссии, кандидат психологических наук, доцент, полковник милиции 09.00.05 — этика; 13.00.01 — общая педагогика, история педагогики и образования
М bak@mail.ru
Аннотация. Рассматривается этика взаимоотношений депутатов в парламентской (законотворческой) деятельности. Дается краткий исторический обзор основных направлений рассматриваемых проблем, которые исследованы в работах отечественных ученых правоведов и психологов. Обсуждается проблема этики парламентской деятельности, раскрываются важнейшие составляющие (факторы) парламентской деятельности, т.е. ее этико-правовое регулирование. Дается определение «парламентская этика»; приводятся правила парламентской этики в законодательном органе; предлагается обобщенный неофициальный кодекс поведения парламентариев. Отмечаются проблемы формирования кодекса парламентской этики депутата; подчеркивается, что кодекс должен обладать определенными свойствами: содержать безупречно сформулированные положения, регламентировать депутатскую деятельность, являться средством самообслуживания депутатской профессии.
Ключевые слова: парламентская этика, парламентская (законотворческая) деятельность, кодекс, правила, депутат.
THE ETHICS OF INTER-DEPUTY RELATIONSHIP IN PARLIAMENTARY PROCEDURE
I.A. KIBAK,
docent of the department of psychology and pedagogics of the MIA Academy of the Republic of Belarus,
candidate of science, docent, the Colonel of the police
The summary. This article deals with the ethics of inter-deputy relationship in parliamentary procedure. There is a brief review of the main branches of the given issues that were investigated by native and foreign lawyers and psychologists. The subject under consideration is the problem of ethics in parliamentary procedure. The main factors of parliamentary procedure (i.e. its ethical and legal control) are described. Parliamentary ethics is defined. There are examples of rules of parliamentary ethics in legislative body. A generalized unofficial codex of deputy's behavior is suggested. Problems of formation of code of parliamentary ethics are cited. It is emphasized that the code should have obligatory characteristics: it should have soundly stated regulations, it should regulate the deputy's behavior and it should be means of deputy's self-service.
Key words: parliamentary ethics, parliamentary procedure, code, rules, deputy.
За столетия парламентской истории человечества сформировались многочисленные научные школы по проблемам нравственности, морали законодателей, этических стандартов парламентаризма. Область этой проблематики настолько обширна, что внимание уделяется лишь такой деятельности парламентариев, которая стоит на грани закона.
Профессиональная парламентская деятельность накладывает особые обязательства на представителей депутатского корпуса по обеспечению нравственного характера взаимоотношений, складывающихся в связи с ее осуществлением. Понятно, что депутат при реализации своей парламентской деятельности обязан соблюдать нормы профессиональной этики, не допускать оскорбительных выпадов в адрес своих коллег. Но в реальности депутат нередко вынужден противопоставлять себя коллективу, игнорировать интересы
большинства депутатского корпуса. Причины такого поведения многообразны.
Психологическая и нравственная культура парламентской деятельности проявляется в готовности депутатов и иных субъектов права руководствоваться нравственным началом в выборе целей и средств деятельности, в способности к адекватному эмоциональному контакту, соответствующей культуре поведения и соблюдению нравственных начал и ограничений непосредственно в процессе парламентской деятельности. Парламентская этика поддерживается не только личной убежденностью и мерами морально-психологического воздействия со стороны иных представителей депутатского корпуса, но в ряде позиций нормами регламентов палат парламента. Соблюдение этических норм депутатом Палаты Представителей Национального Собрания Республики
Белоруссии (далее — Палата Представителей), членом Совета Республики является правовой обязанностью, ответственность за нарушение этих норм устанавливается регламентами палат парламента.
История белорусской юридической этики берет свое начало с Кирилла Туровского. Не менее значительной личностью в нравственной жизни Белоруссии была Евфросинья (Предслава) Полоцкая. Кроме того, значительную роль в развитии не только морали, но и права сыграл Франциск Скорина. Он принимал участие в подготовке статута Великого княжества Литовского 1529 г. и был первым белорусским ученым, начавшим разработку нравственных правовых норм. Он считал, что право в целом и каждый закон в отдельности должны быть добропорядочными, справедливыми, могущественными, полезными, изданными в соответствии с обычаями данной земли, в духе времени, не иметь двусмысленного значения и быть направлены на достижение общего блага, а не к выгоде отдельных лиц. Гуманистические идеи Скори-ны дополнили и развили такие прогрессивные деятели, как Николай Гусовский, Сымон Будный.
Значительный след в юридической этике оставили белорусские юристы Михаил Литвинов и Лев Сапе-га. Образцом парламентской речи в сейме является выступление Сапеги в защиту статута Великого княжества Литовского 1588 г. Под его руководством была подготовлена третья редакция статута, провозглашавшего нравственные принципы правосудия. В статутах 1566 и 1588 г. наряду с другими положениями были сформулированы правила адвокатской этики [1, с. 28—29].
Проблема этики парламентской деятельности пока не получила должного освещения в научной литературе, однако существует ряд глубоких исследований по отдельным направлениям этой темы. Авторитетные российские исследователи этической проблематики Р.Г. Апресян, В.И. Бакштановский, Ю.В. Со-гомонов рассматривают парламентскую этику как многосложное явление, требующее применения философского, правового, политологического подхода [2; 3; 4]. Апресян рассматривает парламентскую этику как «синтетический нормативно-ценностный феномен», который формирует такие составляющие, как профессиональная этика [2], корпоративная этика и этика предметно-определенной деятельности. Бакштановский и Согомонов обращают внимание на сложность моральных феноменов, которые скрываются за этическими нормами депутата. Ученые затрагивают две важнейшие проблемы парламентской этики, которые заключаются в ситуациях морального выбора, постоянно возникающих в ходе парламентской деятельности, и парадоксе моральных оценок [3].
В Великобритании исследованием парламентской этики занимаеются авторитетные ученые У. Гай, М. Раш, П. Леопольд, А. Дойг, П. Ричардс, Д. Глейз-
нер. Этих специалистов объединяет правовой подход к рассмотрению парламентской этики, который заключается в раскрытии правовых основ регулирования парламентской деятельности, рассмотрении основных составляющих этического кодекса, отдельных прецедентов, связанных с нарушением норм парламентской этики [6; 7; 8]. Такой подход во многом объясняется многовековым функционированием в британском Парламенте системы саморегулирования парламентской деятельности, которая основывается на внутренних нормах парламентского права. Некоторые аспекты этико-правового регулирования парламентской деятельности в британском Парламенте могут послужить достойным образцом для подражания, поскольку способствуют более уважительному отношению парламентариев друг к другу, совершенствуют умение парламентариев уважать чужую позицию и прислушиваться к ней, а также помогают парламентариям более грамотно и четко выражать свою позицию.
В белорусском обществе происходит сложный процесс легитимизации института парламентаризма [10, с. 18—26] и формирования определенных требований, в частности требований этического порядка, к парламентариям. Эти требования являются (в ряду других факторов) отражением общей тенденции повышения роли этических стандартов демократии. Психологическая легитимность — важный фактор парламентской (законотворческой) психологии, так как именно на этой базе формируется отношение граждан к институтам власти.
Характеризуя процесс современного демократического развития, некоторые ученые определяют его как «этнос демократии». В этой связи резко возрос интерес специалистов-психологов и политологов (в том числе отечественных) к вопросам политической этики, а выявление особенностей формирования системы этико-правового регулирования парламентской деятельности стало одной из актуальных проблем политической науки и политической практики.
Одной из важнейших составляющих парламентской деятельности является ее этико-правовое регулирование, так как:
# деятельность парламентария затрагивает разные общественные интересы и предполагает наличие высокого уровня моральной ответственности перед избирателями;
# парламентская деятельность представляет собой процесс непрерывного взаимодействия и общения с коллегами, участниками законотворческого процесса, избирателями, представителями иностранных делегаций, должностными лицами, средствами массовых информаций и т. д. Этот процесс предполагает наличие психологической культуры общения, публичных выступлений, парламентских дебатов, соблюдение парламентского этикета;
Ь профессиональная парламентская этика поддерживается не только личной убежденностью и мерами морально-психологического воздействия со стороны иных представителей депутатского корпуса, но и в ряде позиций нормами регламентов палат парламента;
Ь особенность депутатской деятельности, вообще деятельности высших эшелонов государственной власти состоит в необходимости трансформации политических устремлений в законодательные и иные правовые формы. Но если политическая деятельность по сути своей общественная, во многом публичная, митинговая, то законотворчество требует высокой культуры, профессионализма, компетентности и усидчивости;
уровень этических стандартов во многом влияет на степень эффективности парламентской деятельности, поскольку свидетельствует о том, насколько четко парламентарии осознают свои функции, полномочия, роль в определении политического курса государства, ответственность своего положения и действий перед избирателями.
Многосторонний характер депутатской деятельности неизбежно порождает многовариантность и порой противоречивость политического поведения белорусских парламентариев. Одним из способов повышения эффективности и совершенствования организации парламентской деятельности является наличие системы этических правил, норм, регламентов действий, образующих основу парламентской этики.
Отсутствие психологической и общей культуры, незнание депутатами этических норм неизбежно приводит к низкой эффективности законотворческой деятельности, чему мы все, к сожалению, оказались свидетелями в конце XX и в начале XXI в.
Но что такое парламентская этика? Этика вообще (греч. Ethos — привычка, обычай) — одна из древнейших теоретических дисциплин, выступает в качестве философской науки, объектом изучения которой является мораль, нравственность как форма общественного сознания, как одна из важнейших сторон жизнедеятельности человека, специфическое явление общественной жизни. Этика выясняет место морали в системе общественных отношений, анализирует ее природу и внутреннюю структуру, изучает происхождение и историческое развитие нравственности, теоретически обосновывает ту или иную ее систему. Этика, мораль, нравственность означают, в сущности, одно и то же, их часто используют как синонимы. Другими словами, этика — учение о добре и зле, о поведении, служащем добру и не причиняющем зла окружающим.
Правила парламентской этики в Палате Представителей кратко изложены в разд. IX Регламента Палаты Представителей от 6 апреля 1999 г.. Правила парламентской этики нередко трактуются депутатами по-
разному, то как строгая регламентация каждого шага, то как собрание полезных советов. В настоящее время в руководстве и среди депутатов Палаты Представителей насчитывается более 400 правил. Постоянные правила охватывают все аспекты парламентской деятельности: ритуал, ведение дебатов, голосование, способы обращения друг к другу депутатов парламента, ограничения по времени в ходе выступлений на пленарном заседании и т.д.
Парламентская этика депутата должна включать в себя прежде всего уважительное отношение к мнению оппонента и достаточно критическое отношение к собственным взглядам, имея в виду потенциальную возможность их синтеза, для которого необходимы безупречная вежливость и корректность в обращении, чтобы обиды и неприязнь не стали единственной причиной несовместимости мнений.
По мнению Л. Пирса, «крайние и неумеренные предложения могут попасть в заголовки газет, но обычно не принимаются во внимание... Человек крайностей, будь то в законодательных предложениях, речах или личных привычках, испытывает трудности в создании согласия и неизбежно попадает в изоляцию». Парламентарию следует быть сдержанным и умеренным в своих высказываниях, если он хочет добиться не митинговой популярности, а успеха в своих начинаниях. Он должен быть также терпелив и не слишком обидчив, чтобы раздражение по пустякам не отвлекало его от дела. Кроме того, ему необходимо научиться высиживать долгие часы бесконечных дебатов в комиссиях, выслушивать не всегда продуманные и откровенно субъективные суждения, не говоря о затяжных речах своих коллег, которые подчас предназначены только для избирателей или даже обусловлены желанием слушать самого себя. К тому же депутат, безусловно, должен быть вежлив, трудолюбив, добросовестен, честен, уметь пойти в необходимых случаях на компромисс и т.д. [12, с. 22].
В законодателях ценится умение держать слово. Пообещав коллеге поддержать его предложение, так и поступайте. Если же видите, что не можете, сообщите ему об этом задолго до голосования.
Правило вежливости требует, чтобы парламентарии не унижали достоинств коллег, даже если последние, по их мнению, глубоко заблуждаются. Во всем мире и у нас официально принята вежливая форма обращения и упоминания: «уважаемый депутат», «уважаемый председатель» и т.д. с прибавлением фамилии или без нее. Никакая острота дискуссий и политические расхождения не могут оправдать отступления от этой позиции, отказ от отношения к любому депутату как к коллеге. Но, к сожалению, бывает, что депутаты теряют выдержку и прибегают к язвительным обращениям, обвинениям коллег в недобросовестности, а то и к прямым оскорблениям. Подобные явления имеют место во всех странах, но
в большинстве из них они встречают отпор со стороны депутатов и квалифицируются как грубые нарушения парламентской этики, за которыми следует неотвратимое наказание.
Выступая в ходе обсуждения, следует ограничиваться рамками обсуждаемого вопроса и не касаться личности.
Критиковать следует не человека, а его предложения и точку зрения, которые и составляют суть дискуссии.
Самое важное достояние законодателя — надежность его слова. Необходимо сохранять служебную или чужую, но ставшую депутату доступной тайну.
В работе депутата желательно использование правил «не», не использовать статус депутата в сугубо личных целях. Имея право доступа в любые государственные учреждения и к любой информации, депутаты должны бы пользоваться этим исключительно в служебных целях, а не для извлечения личной выгоды или в пропагандистских целях.
Депутат не должен завышать произвольно статус депутата и его преимущества даже в рамках своей служебной деятельности, вмешиваться в работу судебных органов и давать публичную оценку до вступления решения в законную силу, участвовать в уголовном процессе ни в качестве общественного защитника, ни в качестве обвинителя, ибо это может повлиять на объективность судей и народных заседателей. Творцы законов не должны в своих выступлениях призывать к незаконным и насильственным действиям либо оправдывать таковые.
Обратимся к опыту американской парламентской деятельности. Стандарты поведения американских законодателей обусловлены преимущественно тремя источниками права: Конституцией США, УК и правилами работы палат. Основные положения Конституции США включают в себя:
® право палат выносить решения об осуждении, порицании и исключении депутата; ® гарантии защиты депутата от ареста во время сессии по всем делам, кроме государственной измены и тяжких преступлений;
® запрещение законодателю занимать любой другой государственный пост.
Согласно УК запрещены покупка голосов избирателей обещаниями предоставить место, вымогательство финансовых взносов у федеральных служащих или угрозы уволить уклоняющегося от участия в избирательной кампании законодателя, причем получение финансового взноса за обещание помочь получить работу наказывается штрафом в 1 тыс. дол. США или тюремным заключением до одного года.
По правилам палат депутат не участвует в голосовании, когда затрагивается вопрос, касающийся его лично. Законодатели обязаны предавать гласности данные о своих доходах, полученных подарках, долгах, сделках с недвижимостью. Запрещено принимать
подарки стоимостью свыше 100 дол. от лоббистов и иностранцев, использовать избирательные фонды для личных нужд; установлен максимальный уровень гонораров за лекции и публикации .
Один из обобщенных неофициальных кодексов поведения парламентариев штатов можно отнести и к белорусским парламентариям, и выглядит он следующим образом:
уважайте права других законодателей; никогда не бросайте тень на мотивы действий другого законодателя;
никогда не угрожайте прибегнуть к принуждению; никогда не просите коллег действовать вопреки интересам их избирателей;
не переходите на личностные аргументы в дебатах; открыто и ясно определяйте свои цели; не выступайте против председателей комитетов или партийных лидеров без предварительного уведомления их об этом;
никогда не ведите избирательную компанию против коллеги в его (или ее) округе;
никогда не вмешивайтесь в личные дела другого законодателя.
Сейчас современное общество становится все в большей степени обществом экспертов, специалистов, владеющих особыми знаниями и навыками. Эта тенденция общества к специализации порождает небывалую независимость или, как еще говорят, автономию профессиональных групп, которая, в свою очередь, порождает массу этических проблем. Одна из них связана с существованием профессиональных этических кодексов. Профессиональные кодексы так же, как и сама деятельность депутата, нуждаются в контроле со стороны общественности.
Еще одна проблема связана с существованием особой ответственности профессии перед обществом. Депутаты должны заботиться о безопасности и стабильности отношений между людьми даже тогда, когда их не совсем устраивает существующий порядок.
Депутатскую профессию принято называть свободной. Традиционно свободным профессиям общество предоставляет большую автономию, чем, например, ремеслам или бизнесу. Это выражается в том, что общество ослабляет свой контроль над деятельностью представителей свободных профессий, требуя взамен служения на благо общества, осуществления внутреннего профессионального контроля, установления более строгих и более высоких в моральном отношении стандартов и правил поведения по сравнению с остальным обществом. Ослабление общественного контроля выражается в том, что профессия может установить собственные правила, дисциплинарные нормы и стандарты компетентности и профессионализма, регулировать доступ новых членов в свои ряды, формулировать свои задачи и пр.
Что означает по отношению к профессии депутата установление более высоких в моральном отношении
норм и правил поведения? От депутатов ожидают, что они будут работать столько, сколько требуют их профессиональные обязанности, а также соблюдать высокие стандарты в сфере личного и профессионального поведения: быть более дисциплинированными, воздерживаться от недостойных поступков и быть образцами этичного поведения, не рассматривать депутатскую профессию как обычный бизнес, связанный с получением высоких доходов и прибыли.
Одна из сторон этической проблемы автономии профессии связана с тем, что, обладая специализированными знаниями и исключительным доступом к этим знаниям, депутаты могут испытывать искушение употребить их в корыстных целях за счет населения. Здесь необходим внутренний контроль над парламентской деятельностью депутатов и внешний — для уверенности общества в том, что профессия достаточно хорошо осуществляет самоуправление и способствует общественному благосостоянию.
Следующая проблема касается формирования кодекса парламентской этики депутата. Кодекс должен представлять собой руководство для парламентской деятельности депутатов, определять конкретные запреты, процедуры, идеалы и учитывать основные этические проблемы, с которыми они сталкиваются. Положения кодекса должны время от времени критически оцениваться и пересматриваться. В нашей стране процесс разработки и принятия кодексов профессиональной этики, в том числе этики юридических профессий, только начинается. Некоторые кодексы не совсем точно отражают реальные проблемы и стандарты поведения лиц той или иной профессии, не конкретны, не содержат положений, относящихся к осуществлению контроля над выполнением предусмотренных в них требований, принципов.
Для того чтобы служить основанием депутатской профессии, кодекс:
® должен содержать безупречно сформулированные положения, отражающие конкретные, присущие именно парламентской профессии искушения, которые могут испытывать ее представители, неэтические методы парламентской работы, которые подрывают ее престиж в глазах общества;
должен регламентировать депутатскую деятельность. Некоторые кодексы представляют собой просто декларацию об идеалах, в то время как должны иметь дисциплинарный характер;
не должен быть средством самообслуживания профессии, а защищать интересы личности, общества и государства.
Этический аспект жизнедеятельности парламентариев — дело тонкое, сложное. Несмотря на официальные установки и правила, законодатели нет-нет, да и доказывают, что ничто человеческое им не чуждо. Вариации при этом — от скромных мелочей до старомодной роскоши. В парламентской практике все
больше ужесточаются меры отчетности (раскрытие состояния финансовых дел депутатов, предание гласности источников финансирования избирательной кампании), распространение открытых публичных заседаний постоянных комиссий, хотя эти реформы не всегда служат барьером для нарушений.
Значение проблем этики для парламента определяется неразвитостью традиций в этой сфере и низким уровнем политической и психологической культуры, сложностью и противоречивостью характера вставших перед республикой задач, необходимостью быстрейшего освоения зарубежного опыта и включения страны в ряд цивилизованных государств.
Анализ проблем этики парламентской деятельности полагает для современной практики белорусского парламентаризма действенными мерами, способствующими беспристрастности этических оценок, прежде всего создание комиссии в Палате Представителей по этике, недопущение преобладания представителей одной депутатской группы и политической партии. Основной задачей, которую должна ставить перед собой комиссия, является разработка кодекса парламентской этики, наличие внешнего контроля над соблюдением парламентариями этических норм.
Литература
1. Романенко О.К. Юридическая этика : учеб.-метод. комплекс. Мн, 2004. С. 28—29.
2. Апресян Р.Г. Особенности парламентской этики и возможные пути ее формирования // Парламентская этика в России : сб. мат-в Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по этике. М., 2002.
3. Бакштановский В.И. Этика политического успеха. М., 1995.
4. Бакштановский В.И, Согомонов Ю.В. Опыт словаря прикладной этики для депутата // Парламентская этика в России : сб. мат-в Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по этике. М., 2002.
5. Красникова Е.А. Этика и психология профессиональной деятельности : учебник. М., 2003.
6. Глейзнер Д. Этика публичной политики. М., 2001.
7. Gау Ооnаh L.P. Conduct Unbecoming. The Regulation of Parliamentar Behaviour. L, 2004.
8. Doig А. Corruption and Misconduct in Contemporary British Po1itics. Harmondsworth, 1984.
9. Лившиц Р.З. О легитимности закона // Теория права: новые идеи. Вып. 4. М., 1995. С. 18—24.
10. Савельев В.А. США. Этика в Конгрессе. Институт США и Канады. М.,1989. С. 22.
11. Тагиров Э.Р. Парламентская практика. Казань, 1993. С. 127—133.
12. Алексеев С.С. Право на пороге нового тысячелетия. М., 2000. С. 38.
